名詞辯正與定義

文獻檢閱指出多數跨部門治理文獻對於若干詞彙有混用或區隔性模糊的現 象 ， 這 些 詞 彙 包 括 “governing” 與 ”governance” ； “government”

與”governance”；”collaboration”與”cooperation”；”participation”、”involvement”

與”engagement³⁷”；”boundary-spanning”、”across area”與”across boundaries”；「跨 域管理」、「跨域治理」、「跨部門治理」等。依序簡要說明如下：

一、“governing”（統理）與”governance”（治理）

“governing” 與 ”governance” 兩 個 詞 彙 ， 通 常 被 交 互 使 用 ， 許 多 人 用 ”governance” 表 示 政 治 與 制 度 關 係 的 改 變 特 色 ， 雖 然 其 所 指 涉 的 意 含 與”governing”並無差異；但在公民社會的系絡之下，”governance”意指以公民與 組織間共享價值與目標為基礎的行動，其間的協調責任不一定有合法及正式的基 礎，但可用以加速合作並解決個人與組織之間的爭議；此外，”governance”用以 促進公部門、私部門與非營利組織間的共同夥伴關係，以利提升公共計畫執行的 效能，以及反應在決策與問題解決過程，公民與團體間不同的價值（Rosenau, 1992;

Jun, 2006: 213-214）。

Kooiman（2003: 4）則將“governing”定義為「被認為是全部的互動，公私行 動者皆參與其中，目的在解決社會問題或創造社會機會；將制度當作是統理互動 的系絡；並為所有活動建立規範性的基礎」；”governance”的定義則是「可被視為 是統理的全部理論概念」。

二、”government³⁸”（政府）與”governance”（治理）

區隔治理與政府的呼聲，最早出現於 Harlan Cleveland（1972）的作品，其 主張民眾需要更多的治理而非政府（what we need more of is governance, not government）。「更多的治理」，這意指統理的過程不應再被理解為只是政府的事，

而是涉及政府、企業與非營利部門（或非政府組織）間的互動（轉引自 Cooper et al., 2006: 78-79）。Osborne 與 Gaebler（1992: 24）主張，治理乃是集體解決共同 問題、解決社會需要的過程，而政府乃是我們使用的工具之一。

Kettle（2002: xi）認為 21 世紀美國公共行政的核心問題在於”government”

與”governance”之間出現落差。他認為所謂”government”意指公共機關的結構與 功能；”governance”則意指政府將其工作做好的方法³⁹。

”governance”就是正式與非正式的制度與過程，其引導並限制團體的集體行

37 有關”participation”、”involvement”與”engagement”差異的基本比較，請參見附錄十九--表 2。

38 英美政治學理論認為，「政府」一詞，意指國家的正式機關體制，以及其獨佔的立法強制權力，

政府的特色就是具有作成決策並加以實施的能力，有部分人則將政府理解為，泛指維護公共秩序 與促成集體行動的正式及制度化過程（Stoker, 1998: 17）。

39 原文為 Government refers to the structure and function of public institutions. Governance is the way government get its job done.

動⁴⁰。 分 開 來 說 ”government” 意 指 權 威 運 用 ， 以 及 部 分 創 造 正 式 義 務 的 活 動；”governance”則不限於政府行動，係透過社會行動描述制度與過程（轉引自 Kettle, 2002: 119; Keohane & Donahue, 2000: 12）。

John Kirlin 曾指出「治理的意涵遠超過政府」（Governance is more than Government）。政府涉及特定組織機關及組成的過程，例如市政府，其具有正式 結構、選舉制度等。治理則涉指一個整體社會作出集體決策並據此行動的系統。

治理系統含括政府、憲制、政策，但卻不是公部門的單一行動。例如出版、傳播 媒體及主要公共團體都是非公共組織機關，但卻對治理產生重大的影響（Walllis, 1999: 313）。

新區域主義⁴¹（New-Regionalism）的研究者指出，以政府為主體（based on government）與以治理為主體（based on governance）的協力（cooperation）有著 明顯的差異（詳見表 1-1）。前者需要修改正式的政府組織結構、行政機制與決策 過程等，「都會政府」便是主要的合作體代表，在其形成過程中，必須制訂通過 新的法律、選舉新的都會政府議會與議員等；反之，後者則傳遞著一種見解，那 就是善用既存的組織，地方主體之間的合作可以是在流動或志願的基礎之上，讓 地方的民眾透過水平組織間的連結來規範自己（Savitch & Vogel, 2000: 161; 轉引 自 Bassett, 2006: 24）。

表 1-1：從政府到治理：轉換的焦點

政府（old government） 治理（new governance）

國家 公部門 制度 組織結構

操槳者、服務提供 命令、控制、指揮 層級節制、權威

國家與公民社會

公部門、私部門、志願（第三）部門 過程

政策、產出、結果 領航者、授能

領導、促成、合作、談判 網絡與夥伴關係

資料來源：Leach & Percy-smith, 2001: 5。

40 所謂「集體行動」，作者將之定義為需要透過個體之間的合作活動，以達成所欲結果（Robertson

& Tang, 1995: 78）。組織本身並非唯一的行動場域，更多的集體行動發生於部門、團體、非正 式組織等場域，集體行動在更大的規模的集體組織中更有其必要，好比是一個社群當中。

41 區域主義可以在多重管轄權（multi-jurisdictional）的基礎上，操作完善的功能；在更大的 財政支持與服務需求之下，讓服務的提供達到一定的經濟規模；處理基於都會人口過渡擴張或快 速減少所造成的服務外溢問題；面對以更具效率方式提供公共服務，而造成的需求緊縮問題

（Walker, 1999: 152）。

三、”collaboration⁴²”（合作）與”cooperation⁴³”（協力）

”collaboration”與”cooperation”，雖然兩者皆可翻譯為「合作」，也都具有與 他人共事的含意。但論者認為仍不宜混用”collaboration”與”cooperation”這兩個詞 彙 ， ”cooperation” 特 別 專 指 為 解 決 相 敵 對 目 的 而 共 同 工 作⁴⁴。 相 對 於 此，”collaboration”通常指不同群體為共同目的而努力，有些是志願性，但也些 卻是法定的（mandate）活動⁴⁵。再者，”collaboration management”（合作管理）

通常指一個以上的組織基於目的性，進而以官方夥伴關係或契約安排而參與合作 管理事務，它可以是正式或非正式的形式，從簡單的資訊獲取到磋商協議，其涉 及發展政策、規劃、執行，甚至是財務管理等事宜（Agranoff & McGuire, 2003b:

4-5）。

所謂”cooperation”意指與他人共同工作的行動，通常是為了解決一個問題或 者是發現活動的重點，合作可以是偶發的、經常的發生於正式組織之外、之間與 之內，其研究焦點置於具有組織代表性的個體活動（Agranoff, 2006: 56）。所 謂”collaboration”乃是多樣的利害關係人就既定議題，共同努力以解決衝突，或 發展、提升共享的願景（Gray, 1989）。”collaboration”乃是以「紛爭解決備案」

（alternative dispute resolution, ADR）為基礎，意指團體間紛爭的解決係透過討 論或磋商的機制而非無止盡的（no-holds-barred）衝突，是一種追求雙贏共識協 議，以解決衝突的方法（Snow, 2001; Fiorino, 1991）。

Kooiman（2003: 97-100）認為”collaboration”與”co-operation”或許可視為同 意複詞，但仍必須明確加以區別。”collaboration”正式化程度較低，具有行動研 究的傳統，重視實證細節與實務經驗；”co-operation”正式化程度較高，具有政治 經濟傳統，演繹分析推理較佳；作者甚至以字首---“co-”為例，認為兩者皆有助 提升吾人對共同行為、共同過程、共同結構的洞察力，也提供進一步思考與概念 化共同現象的基礎。論者進一步以多樣性、複雜性、動態性說明”collaboration”，

就多樣性而言，權力多樣性被認同是合作議題的重點，權力差異性太大被視為是 導致參與者焦慮的原因，反之，權力過於平等則可能有害提案或領導精神的發 展；就複雜性而言，成員或任務的複雜性係有害於合作的產生，合作關係難以存 在於個別會員、組織會員代表或保護傘組織（umbrella of organizations）會員代 表之間，這將導致會員身份與代表權意義的爭議，課責議題也將浮現；就動態性 而言，因為合作系統本身具有動態性，導致緊張與變遷存在的必然性，這些來自

42 「合作精神」（the spirit of collaboration）定義為「追求對公共資產、價值與需求有較佳的管 理，以集體概念將單打獨鬥提升至攜手並進」（Vigoda-Gadot, 2003: 11）。

43論者認為 cooperation 通常意指運用有限、低階的戰術力量，去達成既定目標；相較於此，

collaboration 則指廣泛且具有策略性、深遠整合重要性的戰術密集階段（Vigoda-Gadot, 2003:

43）。另外有關“coordination”與前述兩個詞彙比較的補充說明，詳見附錄十九--表 2。

44 例如圖書館中兩位靠窗的讀者，一位想要多點新鮮氧氣而開窗，另一位則因強風而感到不適，

兩人 cooperate 的結果，可能是將窗戶開小點；又如警察與線人之的關係，也屬於”cooperative”

關係。

45 例如美國環境政策法（National Environmental Policy Act, NEPA）、加州環境品質法（California Environmental Quality Act , CEQA），或我國環境影響評估法便明訂相關合作事宜，以及舉辦公 開說明會之必要，藉以聽取、溝通民意，做為決策之參考。

內外的變動，將影響會員身份與合作的目標，例如個人承諾經常隨時間的流逝而 改變，參與的組織也是流動不拘。就”co-operation”而言，Kooiman 提及賽局理論 的 相 關 主 張 作 為 說 明 ， 並 認 為 治 理 行 動 者 在 多 重 利 益 涉 入 的 條 件 下 將 會”co-operate”，有限且共同對未來的關切將會衍生必須的制度，並在互惠原則之 下形成自我強制的協議。

雖然仍有其它研究⁴⁶與 Kooiman 主張不同。但簡言之，依據 Agranoff 與 McGuire 對所謂合作公共治理的研究見解指出，＂collaborative＂意指共同努力（co-labor）， 協力（cooperate）以達成共同目標，跨越組織與部門界線，在多重部門關係

（multisector relationships）中工作；＂cooperation＂則是以互惠價值（value of reciprocity）為基礎（轉引自 O’Leary et al., 2006: 7）。

四、”boundary-spanning”、”across area”與”across boundaries”

“boundary-spanning”、”across area”、”across boundaries”三者皆可譯為「跨 域」。所謂”boundary⁴⁷”（界線／域）意指組織的職責，及其為完成上述職責所被 賦予的權力與功能，但界線卻同時具有可滲透性與可移動性（Kettle, 2006）。對 於何謂”across area”？論者認為係指兩個以上地方自治團體土地管轄之區域，而 各自治團體之於其管轄之土地範圍內，享有具排斥性之權力能力（紀俊臣，2004：

167）。換言之，”boundary”與”area”分別意指組織的界線及地理空間上的界線。

論者曾以美國 2005 年 Katrina 颶風，以及持續進行但爭議不斷的福利改革議 題為例，說明美國正面臨一項無可避免的行政界線議題，那就是管理相關上述議 題的政府機構，其現有的「界線」無法妥適解決上述問題，而界線安排與公共問 題之間的不適稱，正導致更多的績效問題（Kettle, 2006: 13）。由此可見，「界線」

概念之於行政管理之重要性，特別是在同時具有跨組織、跨區域特性的行政問題。

46 Selden 等人重新提出 Kagan（1991）、Mattessich 與 Monsey（1992）等人，就組織間合作從事 人事服務的議題，依據「關係的強度」（intensity of relationship）不同，將四個經常被替代使用

46 Selden 等人重新提出 Kagan（1991）、Mattessich 與 Monsey（1992）等人，就組織間合作從事 人事服務的議題，依據「關係的強度」（intensity of relationship）不同，將四個經常被替代使用