治理結果

就治理結果之衡量而言，本文擇定以正當性、承諾作為衡量標準。主要係因 文獻指出治理原則及其在治理結構之落實程度，將反映出利害關係人對特定決策 之總體滿意度，以及對組織目標的支持程度。於下分述正當性、承諾之內涵。

一、正當性

David Easton 認為政治過程就是為社會進行權威性價值分配的觀點，並根據 這項觀點進一步指出，政府最重要的事便如何獲得完全的正當性。有關政治權威 的內容，大致可區分為三類主張，「最初政治權威」（primary political authority），

係來自個別公民，是每個政治系統的基礎，與「共識理論」（consent theory）相 關；簡言之，制度係由個體所創造，承諾與順服也是個體的行動，但這樣的政治 權威來源也有其缺點，例如對公共事務的意見是善變，第一政治權威對於政府組 織行為的影響，主要發生在評量政府的正當性、評量其角色與服務範圍、評量總 體政策或個別特定政策；「第二政治權威」（secondary political authority），與「法 律實證主義」（legal positivism）相似，主要的運作者是民選與非民選的公務員，

被賦予維護公民的利益，經常以「治理結構」一詞，來描述在公、私部門當中，

有關以政治過程的穩定模式來形塑公共事務行為，簡言之，意指政府的官方體 制，但其缺點也是基於治理結構往往不夠明確；「第三政治權威」（tertiary political authority），附屬於非政府組織與私性公民（private citizen），但透過政府法規等，

仍受到第二政治權威的限制（Bozeman, 1987: 66-78）。所謂「正當性」（legitimacy）

是有關組織與公眾之間互動的問題，亦即組織對公共利益的關切（Bozeman, 1987:

61）。又或者，正當性意指公民與其它政治行動者對決策的總體滿意度，但多數 人關注程序的正當性勝於最後的決策結果（Hult & Walcott, 1990）。至於 Milward 與 Keith（2006: 6-7）主張之「正當性管理」，對網絡的重要性勝於組織，因為公 共組織通常具有法源基礎，但網絡通常僅是協力活動（cooperative venture），必 須透過持續性地磋商以維護其正當性，特別是對跨越公、私、非營利部門界線的 個案而言。

就商業交易屬性的案例而言，其夥伴關係多數被描述為創新、彈性的合作，

參與夥伴間有著共享的目標與互信。但作者歸納研究指出，這樣的正面描述導致 納稅人承擔高風險、高成本的義務（obligation）。簡言之，不良長期商業契約的 賭注相當高，可能禍延數代公務員、企業經理人與公民。而納稅人與其它利害關 人在接獲不完整、不正確甚或誤導性資訊的前提下，面對上述錯誤決策，卻經常 被假定要自負其責，同時民眾對政府施政能力也逐漸喪失信心（Bloomfield, 2006:

401）。

對於企業組織來說，政治正當性並不是那麼重要的議題，因為它的私有性 質，讓它在經濟權威的基礎上獨立地運作，政治正當性的問題頂多是影響企業的 法律環境。但時至今日，許多的私有非營利組織的出現，卻推翻了前述的觀念，

因為它扮演著公共組織功能。換言之，當前所面臨的正當性問題乃是，政治權威 被私部門運用的狀況已不下於政府組織（Bozeman, 1987: 64-65）。況且本文研究 之「洛杉磯河整治計畫」，其經過洛杉磯市議會審核通過的內容中，明確提及將 建立合力管理局、洛杉磯河整治公司、洛杉磯河基金會作為未來洛杉磯河及其周 邊社區整治的管理機構，這些機關組織已完全涵蓋了 Bozeman 所擔憂的範疇。

綜合前述三類權威，Bozeman 提出「三位一體政治權威模式」（triadic model of political authority），並假定政治權威的影響是獨立於部門之外的，其次，假定 政治與經濟權威的影響是不同且分立的。上述模式有助於區分三種不同政治權威 間的影響，該模式假定個體係基於最初政治權威而行動，並將決策權委付給公務 人員；公務人員制訂法律並形成治理結構以影響組織；無論政府或非政府組織，

其組織行為皆受第二政治權威限制，甚或部分的最初政治權威；組織行為亦受治 理結構影響，其意指決定權威分配的管道，也好比是一份大家都可接受的順服協 定書（acceptable protocol for compliance）；對部分組織而言，第三政治權威賦予 組織在政府的正當性前提下，扮演公共行動者的能力（Bozeman, 1987: 78-82）。

前述模式的主要目標在於，區分三種政治權威；展示各類政治權威的走向

（flow）；說明組織行為如何受到第三政治權威的影響、最初與第二政治權威的 限制、治理結構的影響管道（詳見圖 3-2）。

圖 3-2：政治權威對組織行為影響的三位一體模式 資料來源：Bozeman, 1987: 79

除此之外，上述「三位一體模式」指出政治權威在行為主體之間的委託-代 理關係，無論第二或第三政治權威，皆係直接或間接來自公民。換言之，論及正 當性的來源時，不可否認地應回溯至公民本身。

選擇結構

治理結構 政策慣例

非調停的衝擊

政治系統要素 限制

限制

公民

最初政治權威

公務人員

第二政治權威

焦點組織

第三政治權威 授予第二

政治權威

授予第三 政治權威

組織產出

要解析為何一個組織選擇以夥伴關係而非獨自執行相關活動的原因，必須探 討夥伴關係的潛在優點，論者曾以經濟發展政策為例，認為夥伴關係的優點包括 資源可得性、效率與效能、正當性（resource availability; effectiveness and efficiency;

and legitimacy）（McQuaid, 2000: 19）。上述研究指出，就正當性而言，夥伴關係 因直接納入地方社區的參與者，而非透過代議式民主，透過社區參與將可提高政 策正當性。

二、承諾

Dror（2001: 70-5）在探討所謂「高品質治理」（high-quality governance）時，

提出十個面向藉以說明其內涵，而強調承諾未來（future-committed）乃是上述要 點之一²¹⁶，其意涵與影響未來意思相近，但同時兼具回應當前需求與壓力的意義。

就 Milward 與 Keith（2006: 6-7）主張之「承諾管理」而言，主要挑戰乃是 會員組織可能未蒙其利或不足的感覺，網絡管理者必須持續處理揚言或威脅破壞 網絡的勢力，並迅速地解決網絡內資源分配不公的感覺或事實，此外網絡管理者 所面臨的雙重忠誠（dual loyalty）問題，亦可能威脅承諾的維繫，其解決到可透 過訓練及共同問題解決運作。

至於何謂承諾？Robertson 與 Tang（1995）分別透過組織行為與理性選擇理 論觀點進行分析，兩種觀點對於承諾的定義大有不同，但均交分析焦點與研究假 定投注於集體行動。但在相同點而言，兩者皆強調非正式結構的重要性，產生與 維繫承諾的機制。非正式社會機制影響參與者之間的互動模式，以及參與者對集 體行動所付出的承諾。

就對承諾概念的界定而言，組織行為理論大多針對組織系統內外的行為進 行檢驗，研究的首要焦點為個體的工作態度，以及個體與組織的特性如何形塑前 述態度，而此類的研究有區分為兩大重點，Porter 與 Smith 所提出的分析架構最 普遍為研究者採用，其將承諾定義為個體對組織的認同與參與，又或者如 O’Reilly 與 Chatman 所 說 的 ， 承 諾 意 指 某 人 對 組 織 的 心 理 依 附 感 （ psychological attachment）；另一派研究者 Becker 以場邊下注（side bets）研究為基礎的主張，

認為承諾反映了個體之所以不願意離開組織，是因為許多累積的投資、獎酬或沈 澱成本，讓他已經深屬該組織（is locked into continued membership）。而應用於

216 除此之外，其內容尚包括道德（moral），意指治理應奉行自由、民主等基本規範，擔任社會 力量與個別偏好的中立仲裁者，除了上述規範性命令（normative imperative）之外，亦必須堅 守工具性理由，以獲得必要的正當性；知識密集（knowledge-intense），意指不斷尋求新的治 理方法，朝向知識社會發展；共識基礎（consent-based），或可包含於道德面向之內，意指基 於民主價值強調民眾共識為基礎的重要性；選擇性的高能量（high-energy but selective），

與極簡化與被動的概念相對，與「愈多愈好」（the more the better）意思相同，強調政府職 能應直接展現在廣泛的活動之中；深思熟慮（deep thinking），其與知識密集性有關，但不同 點在於政府治理必須淺顯地回應實務需求；學習（learning），藉以回應快速變遷的時代，同時 有益於創造與創新；多元（pluralistic）治理上的多元主義包括多層次、多種機關、多種技術、

多種文化的意涵，可有效防止全觀觀點（holistic perspective），及其導致的治理僵局或無權 力感；果斷（decisive），強調各項不同觀點間的相互矯正與增強的作用，藉以產生明確的選擇，

而非過渡妥協或減損生產力的選項（Dror, 2001: 70-5）。

公部門的承諾研究，則例如 Buchanan 將承諾視為反應對組織的使命認同、參與 某一組織的責任、忠誠與對組織的影響。Angeles 與 Perry 運用 Porter 所提出的 組織承諾量表（Organizational Commitment Questionnaire, OCQ）進一步探討價值 性承諾（value commitment）與符號性承諾（labeled commitment），前者反映出 對組織目標的支持，意涵相近於 Etzioni 所說的道德涉入（moral involvement），

後者反映如同 Etzioni 所指稱的計算性涉入（calculative involvement），係希望在 計算的基礎上持續保有組織成員的身份。簡言之，依舊可依據承諾基礎區分為兩 大類。相較於組織行為研究，理性選擇對於承諾的概念，則反之較有一致性的見 解，其聚焦於個體對採取何種行為的選擇，有賴於他對預期成本及替選方案的利 益的察覺與權量。這點與場邊下注的研究主張相近，但與組織行為對承諾概念研 究的主流，則有所不同。在理性選擇的研究文獻中，經常將承諾被應用於檢驗一 般理論問題（general theoretical puzzle），這個問題乃是「對一群必須投入集體行 動的自利個體而言，什麼是使他們跨域時間與空間，遵循合作性安排的最有效手 段」（Robertson & Tang, 1995: 68; Shepsle, 1991）。在這樣的概念背後隱藏一個假

後者反映如同 Etzioni 所指稱的計算性涉入（calculative involvement），係希望在 計算的基礎上持續保有組織成員的身份。簡言之，依舊可依據承諾基礎區分為兩 大類。相較於組織行為研究，理性選擇對於承諾的概念，則反之較有一致性的見 解，其聚焦於個體對採取何種行為的選擇，有賴於他對預期成本及替選方案的利 益的察覺與權量。這點與場邊下注的研究主張相近，但與組織行為對承諾概念研 究的主流，則有所不同。在理性選擇的研究文獻中，經常將承諾被應用於檢驗一 般理論問題（general theoretical puzzle），這個問題乃是「對一群必須投入集體行 動的自利個體而言，什麼是使他們跨域時間與空間，遵循合作性安排的最有效手 段」（Robertson & Tang, 1995: 68; Shepsle, 1991）。在這樣的概念背後隱藏一個假