跨部門治理機制之制度性安排與參與：以「洛杉磯河整治計畫」為例

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行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

■ 成果報告

□期中進度報告

社會中心途徑之跨部門治理研究：以「洛杉磯河整治計畫」為例

計畫類別：■ 個別型計畫 □ 整合型計畫

計畫編號：NSC 96－2420－H－004－014－DR

執行期間：2007 年 8 月 1 日至 2008 年 7 月 31 日

計畫主持人：陳秋政

共同主持人：

計畫參與人員：

成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告 ■完整報告

本成果報告包括以下應繳交之附件：

□赴國外出差或研習心得報告一份

□赴大陸地區出差或研習心得報告一份

□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份

□國際合作研究計畫國外研究報告書一份

處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、列

管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢

執行單位：國立政治大學公共行政學系

中華民國九十七年二月四日

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國立政治大學公共行政學系博士論文

指導教授：江明修博士

社會中心途徑之跨部門治理研究

：以「洛杉磯河整治計畫」為例

Society-Centered Approach for the Research of Cross-Sectoral Governance: A Case Study of “Los Angeles River Revitalization Master Plan

（LARRMP）”

研究生：陳秋政撰

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論文摘要 面對所謂棘手議題（wicked issues），本文有別於傳統府際管理及其他解析理論的分析觀點，改以跨部門治理概念探討行政轄區界線模糊，多部門、多組織同時參與標的個案之狀況。同時為處理治理概念定義模糊的問題，爰採文獻分析法將治理概念內涵區分為政府中心、市場中心及社會中心三類，並發現多數跨部門治理議題的研究，偏重應用政府與市場觀點，爰本文主張以社會中心治理途徑針對「洛杉磯河整治計畫」進行分析。簡言之，本文的研究問題包括：一、過往國、內外跨部門治理議題，採取哪些治理途徑？何謂社會中心治理途徑？以跨部門治理議題之規劃過程為例，其治理原則、治理結構與治理結果應有何具體主張？二、「洛杉磯河整治計畫」的草案規劃過程，應用哪些制度性安排，藉以產生該計畫之集體規劃成果？三、在前述參與機制的安排之下，研究個案的集體規劃過程是否在治理實務與理論主張之間出現落差？各部門參與狀況為何？存在哪些爭議問題？四、「跨部門治理」個案，在集體規劃過程應採用何種治理架構，有助於落實跨部門治理原則，以及提高各部門利害關係人對治理結果的滿意程度。透過上述研究問題與個案，本研究探討三個部門（sectors）間如何（How）「合作」（collaboration）或如何促進合作，以達成共識的問題；又或者從反面來說，是探討哪些因素影響了跨部門合作，三個部門之間存在哪些衝突。從個案研究出發，則關心個案為何（Why）合作成效不佳或無法合作的問題，同時以提出促進合作、參與的制度性安排（What）為目標。文獻歸納指出，為促進跨部門治理的成效，應堅持公共性、課責與公共參與作為治理原則。就治理結構而言，必須觀察各部門利害關係人於個案參與機制中落實治理原則的程度，並指出應以合作性公共管理作為促進部門間合作的工具。就治理結果而言，則建議對政策利害關係人進行態度調查，詢問對政策結果的滿意與支持程度，亦即以正當性與承諾作為治理結果的指標。本研究內文在介紹洛杉磯河整治計畫的推動過程、內容與規劃草案結果後，指出其乃是洛杉磯市府會高度共識下的政策產物，並由議會發動的跨部門治理個案。在個案之規劃過程，執行重心乃是由市政府團隊所主導，安排「社區座談會、諮詢委員會、同儕評論委員會、利害關係人委員會、任務小組會議」等五類官方主辦的參與機制，以期落實公眾參與該政策規劃過程的目的；草案規劃期間，洛杉磯河特別委員會則擔任監督的角色。研究發現各部門參與者多數認同也支持整治計畫的願景與草案規劃內容。但整體而言，仍發現部分有待改善的重要問題，分別為受訪者對治理原則的落實存在權變的觀念，政府部門以外的參與者代表性仍嫌不足，對於社會弱勢議題缺乏討論與回應，缺乏明確的責任歸屬與課責結構安排，未臻透明的決策議價過程。再者，從治理結果的角度來分析，對草案規劃結果抱持不滿態度者多數來自整治區，對規劃結果未表支持者多為男性、30 歲以上、政府部門以外之受訪者、來

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自整治區、參與時間點較早；特別是針對整治的經濟利益與所需經費來源的估算，表示了高度的質疑。儘管個案規劃過程仍有前述疑義，但在參與觀察的過程，研究者發現個案所處系絡具有較為成熟的社會條件，對於治理原則的認同程度彰顯了公民社會的成熟，也奠定尋求部門間合作的可能性。就跨部門治理之規劃個案而言，本文建議以樹立治理原則為先，進而逐步將其落實於參與過程及相關機制設計之內，最後則可透過正當性與承諾對集體參與之規劃成效加以評估。在研究調查資料與參與觀察的基礎之上，本文運用 John Clayton Thomas 所提出之「公共涉入形式矩陣」，將洛杉磯河整治計畫草案之規劃過程定位為「修正的獨立自主管理決策」，意指徒具參與形式的決策類型。依據本研究之個案分析架構，本文為洛杉磯河整治計畫之規劃過程提出十三項建議，於下分述之：一、就制度性安排而言（一）規定弱勢團體最低代表制；（二）公布各委員會之委員遴選標準、程序與職權；（三）訂定跨部門治理個案之責任宣言；（四）增辦弱勢團體公共會議；（五）善用既有公、私渠道以彙整利害關係人的建議。二、就部門參與而言（一）建立主動的意見回饋系統；（二）提高各類資訊的曝光度；（三）擴大計劃團隊、減小公共會議規模。三、就提高規劃草案結果的「正當性」而言（一）進行部門間的規劃溝通會議；（二）進行二度訪視／會談計畫；（三）避免由上而下的事前提議。四、就提高利害關係人對草案結果的「承諾」而言（一）進行施政成效行銷；（二）縮小計畫範圍，推動先導型計畫為先。總結研究「洛杉磯河整治計畫」所獲得之啟示，在研究層面確認政府機關在跨部門治理議題中，其扮演的角色不因營利及非營利部門的涉入而被取代，反倒是承擔關鍵整合者的角色，應以合作促進政策議題得以被妥善解決。對本土的啟示而言，社會條件的成熟程度乃是推動跨部門治理的重要因素，無論是公民資格的養成或公民社會的建立，都將有利政策參與環境的鞏固。對土本同質個案的啟示而言，以台北市政府目前積極推動的「活化淡水河系」政策為例，其政策倡議的源頭與洛杉磯河整治計畫絕然不同，規劃、整合、執行及監督的分工亦尚未明朗，民間力量的參與渠道亦尚未建立。質言之，若以洛杉磯河整治計畫草案的規劃經驗為鑑，要避免陷落於「獨立自主決策」類型，建議除了持續健全社會條件之外，在參與機制的安排上，應妥善顧及公共性、課責及公共參與等治理原則，以社會中心治理途徑平衡過渡傾向政府主導、市場取向的規劃觀點。關鍵詞：跨部門治理、社會中心途徑、合作性公共管理、洛杉磯河

Keywords: cross-sectoral governance, society-centered approach, collaborative public management, Los Angeles River

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章節目次 第一章緒論………...………. 1 第一節研究背景與動機………...………. 1 一、研究背景………...………. 1 二、研究動機……….... 7 第二節研究範圍、目的與問題………...…. 9 一、研究範圍………...……. 9 二、研究目的與問題………...…. 11 第三節名詞辯正與定義………...……. 13 一、“governing”（統理）與”governance”（治理）………...…… 13 二、”government”（政府）與”governance”（治理）... 13 三、”collaboration”（合作）與”cooperation”（協力）... 15

四、”boundary-spanning”、”across area”與”across boundaries”………... 16

五、「跨域管理」、「跨域治理」、「跨部門治理」……….…. 17 六、跨部門治理的定義……..……….…. 19 第四節研究方法………..……….…. 20 一、文獻分析法…………..……….…. 20 二、個案研究法………..……….…. 20 三、問卷調查法………..……….…. 21 四、參與觀察法………..……….. 21 五、內容分析法………..……….…. 22 第二章文獻回顧與分析………..………... 23 第一節國內相關文獻………..……….…….. 23 第二節國外相關文獻……….……….……... 26 一、理論層面的文獻………. 26 二、實務層面的文獻………. 36 （一）美國實務文獻………. 37 （二）非美國實務文獻………. 43 第三節分析與比較……….….…..…. 46 一、治理途徑分析………. 46 （一）政府中心治理途徑………. 47 （二）市場中心治理途徑………. 48 （三）社會中心治理途徑………. 48 二、跨部門治理議題的困境………. 51 （一）理論層面的困難………... 52 （二）實務層面的困難………. 56

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第三章社會中心治理途徑之建構………. 60 第一節以「治理」作為基礎……….……… 60 一、治理概念的多元性………. 61 二、社會中心途徑的治理要點………..……….. 65 第二節治理原則………..………….. 70 一、公共性……… 70 二、課責……… 73 三、公共參與……… 76 第三節治理結構………..……….. 82 一、合作性公共管理……… 83 二、發展合作工具……… 94 三、合作治理的維繫……… 100 第四節治理結果………..……….. 104 一、正當性……… 104 二、承諾……… 106 第五節分析架構與內涵說明………..………….. 109 一、治理原則………..…..………… 110 （一）公共性……… 111 （二）課責……… 111 （三）公共參與………..………..……… 111 二、治理結構……… 112 （一）制度性安排………...….… 112 （二）參與……… 113 三、治理結果………..……….. 114 （一）正當性………..……….………. 114 （二）承諾……….……….……….. 114 第四章個案介紹與研究設計………..………….. 115 第一節研究個案介紹………. 115 一、研究個案之選擇理由及其重要性………. 115 二、洛杉磯河簡史………. 116 三、洛杉磯河特別委員會……….. 118 （一）發展過程……….. 118 （二）組織結構………. 119 （三）組織分工………. 119 四、洛杉磯河整治計畫………..………..…. 121 （一）計畫期程………. 121 （二）計畫範圍………. 121

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（三）洛杉磯河整治計畫之專案目的………. 122 （四）五大機會區………. 122 第二節整治計畫與分析架構………. 124 一、治理指導原則………. 124 二、參與部門及其成員……….……… 125 三、制度性安排………. 127 四、「洛杉磯河整治計畫」草案之執行摘要………...…….…… 129 第三節研究設計……….……… 137 一、分析單位……….……… 137 二、施測平台、抽（取）樣與統計方法……….……… 141 （一）線上施測平台……….……… 141 （二）滾雪球取樣法……….……… 142 （三）統計方法……….……… 142 三、問卷設計與實施……….……… 142 （一）預試階段……….……….... 143 （二）前測階段……….……… 143 （三）正式施測階段……….……… 144 四、問卷效度與信度說明……….……… 146 第五章研究分析與討論……… 148 第一節個案之描述性統計分析……… 148 一、樣本資料分析……… 148 二、參與狀況分析……… 152 第二節個案「治理原則」之跨部門分析……… 160 一、公共性……….……….. 160 二、課責………...……… 162 三、公共參與……….……….. 163 第三節個案「治理結構」之跨部門分析……… 166

一、Publicness in the process of LARRMP………. 166

二、Accountability in the process of LARRMP………... 168

三、Public Participation in the process of LARRMP………. 171

第四節個案「治理結果」之跨部門分析……… 174 一、正當性………....……… 174 二、承諾……… 177 第五節洛杉磯河整治計畫規劃模式之分析……… 180 一、規劃決策的模式分析……… 180 二、洛杉磯河整治計畫的決策類型定位……… 184

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第六章結論……… 188 第一節研究建議……… 189 一、「治理原則」的建議………. 189 二、「治理結構」的建議……….. 191 三、「治理結果」的建議………. 192 四、理想的「跨部門治理經驗」………... 194 第二節研究啟示與限制……… 196 一、研究上的啟示……… 196 二、對本土的啟示……… 197 三、研究限制……… 200 第三節後續研究建議……… 202 一、進行研究個案之深度訪談……… 202 二、進行本土個案研究……… 202 三、研究方法上的建議……… 203 四、重視跨部門合作議題之研究……… 203 參考書目……… 204

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圖目錄 圖 1-1：跨部門治理議題之研究定位說明………. 11 圖 3-1：組織參與跨部門社會問題解決合作的前提要件分析………. 102 圖 3-2：政治權威對組織行為影響的三位一體模式………. 105 圖 3-3：分析架構………. 110 圖 4-1：二元模式：使命管理與共享的政策及行政責任區分圖………. 120 圖 4-2：「洛杉磯河整治計畫」草案規劃過程之分析架構………... 124 圖 5-1：有效合作過程的策略圖………. 181 圖 5-2：公共涉入之有效決策模式………. 183 表目錄 表 1-1：從政府到治理：轉換的焦點………. 14 表 2-1：管理複數決策的途徑類型………. 27 表 2-2：全觀治理階段目標與支持機制………. 30 表 2-3：複雜性、動態性、多樣性與政府型態………. 33 表 2-4：設計類型的比較……….. 35 表 2-5：夥伴關係類型……….. 37 表 2-6：公民參與模式特徵分析……….. 43 表 2-7：菁英規劃的三種模式……….. 47 表 2-8：治理途徑類型整合表……….. 49 表 2-9：合作觀點的跨學科光譜分析……….. 55 表 3-1：治理相關定義整理……… 66 表 3-2：參與類型……… 79 表 3-3：夥伴關係組成表……… 84 表 3-4：合作意義的類型分析……… 86 表 3-5：主動型及依賴型夥伴關係的特徵對照..……….. 87 表 3-6：「合作性公共管理」相關研究一覽表……… 88 表 3-7：治理類型……….……… 91 表 3-8：公共涉入技術比較……….. 97 表 3-9：評估合作規劃計畫執行的架構表………. 101 表 3-10：兩種觀點下的承諾：組織行為與理性選擇……… 108 表 4-1：四大機會區可能的經濟發展計畫之估算………. 135 表 4-2：研究個案之參與部門及其成員分類………. 140 表 4-3：正式問卷寄發與回收統計………. 146 表 5-1：公共涉入形式的矩陣說明………. 182

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附錄附錄 1：國內相關研究之整理……… 241 附錄 2：研究範圍說明表……… 254 附錄 3：治理結構特徵表……… 255 附錄 4：過程價值與治理結構……… 256 附錄 5：「洛杉磯河整治計畫」之執行進度、相關會議時程與議程………..… 257 附錄 6：洛杉磯河特別委員會 2003 年相關洛杉磯河事務之會議內容摘錄….. 260 附錄 7：洛杉磯河特別委員會 2004 年相關洛杉磯河事務之會議內容摘錄….. 263 附錄 8：洛杉磯河特別委員會 2005 年相關洛杉磯河事務之會議內容摘錄….. 265 附錄 9：洛杉磯河特別委員會 2006 年相關洛杉磯河事務之會議內容摘錄….. 267 附錄 10：洛杉磯河特別委員會 2007 年相關洛杉磯河事務之會議內容摘錄.... 269 附錄 11：「洛杉磯河整治計畫」環境影響評估調查之摘要………. 270 附錄 12：「洛杉磯河整治計畫」環境影響評估報告之摘要………. 272 附錄 13：「洛杉磯河整治計畫」相關媒體報導彙整表………. 274 附錄 14：「洛杉磯河整治計畫」專案團隊之組成表……….. 276 附錄 15：「洛杉磯河整治計畫」同儕評論委員會成員名單………... 276 附錄 16：「洛杉磯河整治計畫」利害關係人名冊……… 277 附錄 17：「洛杉磯河整治計畫」任務小組成員表... 278 附錄 18：「洛杉磯河整治計畫」諮詢委員會成員名單……… 280 附錄 19：名詞界定……….. 281 附錄 20：八種選擇參與者的方法……….. 284 附錄 21：溝通與決策方式分類表……….. 285 附錄 22：權威與權力運作程度表……….…. 286 附錄 23：前測問卷施測名單……….. 287 附錄 24：「洛杉磯河整治計畫」規劃過程重要事件之階段分析表………...…. 289 附錄 25：系列座談會公共投入意見彙整表………...………... 294 附錄 26：前測問卷……….……. 297 附錄 27：前測問卷之結構說明……….……. 308 附錄 28：前測問卷題目刪除、修改表……….……. 312 附錄 29：前測問卷樣本編碼……….……. 316 附錄 30：前測問卷評論意見……….………. 317 附錄 31：正式問卷……….…. 330 附錄 32：正式問卷之結構說明……….…. 341 附錄 33：洛杉磯河整治計畫草案之後續工程分佈表……….…. 345

附錄 34：public/citizen participation & civic engagement 相關名詞討論紀錄…… 346

附錄 35：正式制度結構、過程及非正式制度之評估要件………. 347

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附錄 37：正式問卷樣本編碼………. 350 附錄 38：正式問卷評論意見………. 354 附錄 39：正式問卷「各題答覆」之次數分配與百分比分析………. 361 附錄 40：社區座談會出席記錄與「性別」、「年齡」、「部門歸屬」、「居住地點」、「參與時間點」之交叉分析... 389 附錄 41：諮詢委員會出席記錄與「性別」、「年齡」、「部門歸屬」、「居住地點」、「參與時間點」之交叉分析……….. 391 附錄 42：同儕評論會議出席記錄與「性別」、「年齡」、「部門歸屬」、「居住地點」、「參與時間點」之交叉分析………..… 393 附錄 43：利害關係人委員會出席記錄與「性別」、「年齡」、「部門歸屬」、「居住地點」、「參與時間點」之交叉分析……….. 395 附錄 44：任務小組會議出席記錄與「性別」「性別」、「年齡」、「部門歸屬」、「居住地點」、「參與時間點」之交叉分析……… 397 附錄 45：Q39 與「性別」、「年齡」、「部門歸屬」、「居住地點」、「參與時間點」之交叉分析………. 399 附錄 46：Q42 與「性別」、「年齡」、「部門歸屬」、「參與時間點」之交叉分析………. 401 附錄 47：Q44 與「性別」、「年齡」、「部門歸屬」、「居住地點」、「參與時間點」之交叉分析……….………… 402 附錄 48：Q47 與「性別」、「年齡」、「部門歸屬」、「居住地點」、「參與時間點」之交叉分析………... 404 附錄 49：洛杉磯河整治計畫主要推動力量之交叉分析……… 406 附錄 50：可能面訪對象之分佈狀況分析……… 407 附錄 51：「洛杉磯河」年表………. 408 附錄 52：洛杉磯河整治計畫相關會議之觀察筆記………..…………. 411 附錄 53：文獻歸納之跨部門參與機制建議……… 454 附錄 54：「淡水河整治公民陪審團」會議議程………..……… 458

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第一章緒論

南加州大學 Civic Engagement Center（2006）在探討美國與日俱增的跨部門治理議題，以及政府、企業、非營利部門的發展轉變時，將其發展驅力區分為所謂拉力（pull）與推力（push）。在拉力的部分，係基於跨部門治理或網絡治理的功能目標，乃是解決區域性或跨越傳統行政轄區界線的問題（例如交通運輸、空氣污染等），以及解決相互關連的問題（例如「福利工作計畫」（welfare to work program）與交通運輸需求等），進而產生學習各部門優勢的企圖。在推力的部分，因為存在政治、意識型態或法律命令因素激勵採用跨部門治理或網絡治理，例如加州海岸管理委員會（the CA Coastal Conservancy）；其他誘因或動機則包括企圖獲得各方的資助，例如社區發展基金；或者企圖藉此隱藏政府的實際規模，例如 Paul Light 的研究；又或者想避開潛在的法律挑戰，例如保育生態多樣性等。有關跨部門合作的成因，Vigoda-Gadot（2003: 10）曾以英、美等國際研究為例指出在 70～80 年代之間，民眾對政府及行政系統的信任與信賴度大幅下降，質疑公共規劃根本無法與社會及市場力量相競爭。Denters 與 Rose（2005: 261）的研究歸納 12 個國家的地方治理經驗，認為當前地方政府領域有三項挑戰有待觀察與克服，分別為新管理主義與公私夥伴關係被廣泛採用；組織化的地方協會、利益團體與私部門行動者涉入地方政府政策夥伴關係；介紹新的公民涉入形式。傳統上，公共行政所指稱的公共等同於政府；但當前對公共的最狹隘定義，應該是包括傳統上被排除於政府領域之外的各類機關組織，以及其組織間或與決策當局的關係；上述新的定義讓公共行政理論面臨解釋標的遽增與複雜化的現象（Frederickson & Smith, 2003: 208）。

上述跨部門治理議題之研究趨勢，以及跨部門合作的現象，兩者應該是互為表裡、一體兩面的議題。換言之，在關注跨部門治理議題並進行初步文獻探索時，發現其核心問題乃是如何促進合作的研究，抑或說是探討哪些因素將阻礙合作的產生。第一節研究背景與動機承上所述，於下分別透過研究背景與動機的介紹，來逐步說明跨部門治理議題的重要性。一、研究背景相對於本研究計畫主題--「跨部門治理」（cross-sectoral governance）；在地方政府研究中，過往的主要研究議題乃是府際關係1 （Intergovernmental Relations, 1 府際關係（IGR）在應用上有幾項弱點，其一為強調政府層級間各種型態的相互依賴，但卻很少探索其基礎，府際關係是種描述性的詞彙而非解釋性，未能說明府際關係網絡如何運作及為何改變；其二為府際關係不在限定於政府官員間的互動，在服務提供的範疇，已有私部門及志願團體涉入，而地方治理已取代了地方政府，已說明公、私、志願部門參與地方服務提供的現象（Rhodes,

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IGR）與府際管理（Intergovernmental Management, IGM）（Wright, 1978; Wright, 1988; Wright, 1990; Wright & Krane, 1998）。伴隨著地方政府研究的複雜化，研究議題或理論逐漸轉移至跨域管理2 （boundary-spanning management）、公私夥伴關係3 （public-private partnership, PPP）、新區域主義4 （New Regionalism）、多層次 1997: 8）。 2 本研究計畫內容，涉及「跨域管理」、「跨域治理」、「跨部門治理」名詞間的基本辯正問題，而上述名詞辯證問題，請參見第 17 頁的說明。 3 Holland（1984）從公共政策的角度，將夥伴關係定義為公部門或私部門中的個人或組織，基於互利而協力。Harding（1990: 110）則認為公私夥伴關係意指「任何有賴公部門及私部門中行動者協議的行動」。研究者指出，理論上公私夥伴關係具有改善服務品質、風險分攤、節省成本的公共益處，但實務上卻發現長期契約有損地方政府成功的執行能力（Bloomfield, 2006: 400）。論者歸納地方政府於政府機關、私人組織、非政府組織間，擴大夥伴途徑應用的理由，除了尋求克服資源限制等實用性問題之外，尚包括部分意識型態因素，例如相信夥伴途徑具有整體性優點，提高地方政府的授能程度，認為地方政府在資源或能力上可能不足，以致無法處理許多政策領域中相互關連的議題，以都會更新（urban regeneration）為例，應納入地方社群的實際參與（McQuaid, 2000: 10）。自 1990 年代，公私夥伴關係已成為公共政策的主要工具，不但符合成本效率的要求，更是各類政策議程執行的有效機制，對包容性社群的發展亦有所幫助，其應用示例包括促進地方社群公私部門間的社會包容整合，作為公共服務改革的契機，透過地方網絡有效執行地方服務提供、滿足社會需求，展現更具回應性與彈性的公共決策，成為政府之政治基礎改革與維持公民社會的途徑。但儘管公私夥伴關係具有上述的應用成效，許多文獻仍指出理論與實證層面的挑戰，論者曾歸納五類挑戰，其一乃是就「組織合作本質」所提出之理論挑戰，重要討論方向包括就合作層面探討結構議題的重要性，或合作層面的資源依賴問題，或制度典範的問題；其二是由盎格魯-美國（Anglo-American）經驗，發展而出的公共管理文獻指出管理論據的重要性，重視契約關係的議題，相關管理實務與成本對信任所產生的衝擊；其三係由公共治理觀點所提出，其強調網絡內治理關係乃是首要之務，以及其該網絡在所處政治、社會系絡中，衍生交互關係的重要性；其四係由實質社會發展文獻所提出，其揭露地方社群需求系絡的公私夥伴關係，與地方社群自我學習能力問題之於前述關係的影響；其五乃是由實證文獻所提出，其描述公私夥伴關係之於地方服務提供與地方社群發展的過程與衝擊（Osborne, 2000: 1-2）。論者引述的個案中，提及對公私夥伴關係的質疑內容，包括夥伴關係建立可能成為私有化的替身，將困難任務委外給私部門，導致過渡仰賴私部門或慈善組織，徒然強化公、私部門既有刻板印象，夥伴之間的平等有名無實，或可創造較有效率的結果，但卻尚失課責的能耐（Vigoda-Gadot, 2003: 76-77）。 4 Gidlund 與 Jerneck（2000）認為新區域主義發展自開放區域主義，但比較強調交互運用競爭與合作，來建立地方治理的策略夥伴關係，多應用於地方政府、非營利／營利性質組織、社區組織間，但亦運用於國際組織之間，經常以共同協議或契約外包等方式，進行組織間互動，其展現的功能性跨界協力（transfrontier cooperation）的組織型態，特別重視具有跨域性質之運輸系統、水與能源供給、教育網絡建立等問題，且此類功能性協力活動，係都會間行動者基於自願性質的互動。Walker（1999: 152-158）的研究指出，在美國以區域主義用以解決都會發展問題的作法，大致可依其發展期程區分為三個階段，在早期階段，主要有八種作法（approach），分別為「非正式協力」（informal cooperation），意指兩個地方管轄主體之間的合作或互惠行動，是所有作法的先驅，最不受限於形式，但卻最務實的作法；「簽訂地方間服務契約」（interlocal service contracts），兩個以上的地方政府，志願地簽訂正式協議，全美多數的州政府皆正式認可此項作法；「共同執行協議」（joint powers agreements），兩個以上的地方政府簽訂協議，以致力於共同規劃、財務或或全區公民傳遞服務；「境外執行權」（extraterritorial powers），主要是允許地方政府針對快速發展而尚未納入管轄的地區，運用其規劃、都市規劃、分區管制等權力；「區域議會／區域政府議會」（regional councils/ councils of governments），起源於 1960 年代，1968 年的府際合作法第 4 章第 204 節為法源依據，其允許在都會或鄉村區域，甚或州政府層級建立一個「交換結構」（clearinghouse structure），但地方政府是否參與其中，則為志願性選擇，聯邦政府透過補助推動區域政府議會，成為州政府的次級區域系統；「聯邦支持的單一目的區域主體」（federally encouraged single-purpose regional bodies），起源自 1980 年代 20 個聯邦補助計畫，目前已所剩無幾，主要是在幾個聯邦的經濟發展計畫等，主要

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治理5 （Multi-level Governance, MLG），以尋求政策議題6 的解決方案。Radin（2003: 607）指出府際管理過去十年有著三項主要變遷，分別為跨域活動的增加7，隨之衍生對新管理技術的需求，而上述狀況可為各國皆然。深究其原因時，有研究指出，由於各級政府之間存在相互依賴、課責╱自主性、合作╱競爭的兩難困境，導致對於府際關係的管理工具需求殷切，論者更進一步將所謂新管理工具區分為如下幾類，其一為「結構的8 」工具（structural instrument），意指涉及正式角色、

扮演協助性的規劃角色；「州政府規劃與發展特區」（state planning and development districts, SPDDs），起源自 1960 至 1970 年代，州政府為回應龐大的聯邦特殊目的區域計畫，經常是與區域政府議會共同合作；「簽約外包」，意指與私部門簽約進行合作。在中期階段，則有六種作法，分別為「地方特區」（local special districts），意指在多重管轄區的基礎上，提供單項或多項服務，是廣受應用的方式；「功能移轉」（transfer of functions）將特定服務永久性地改由其他單位提供；「兼併」（annexation），起源於 19 世紀，用以解決政府服務界線與中心城市的界線，但此作法通常受限於各州法律；「區域特區與機關」（regional special districts and authorities），用以解決主要都會區所遭遇的生存挑戰，例如大眾運輸、廢水處理、飲用水供應、污染控制等，近來此類組織的新個案日趨減少，原因在於未獲得州法律的允許，或此類組織的部分功能已轉移給下級地方政府，或因此類組織的獨立性、昂貴、專業、與政府完全相似等特質，必須對地方居民或公民明確交代其責任；「都會多重目標特區」（metro multipurpose district），主要目的在於建構都會特色，而非一般區域性功能，但此類作法有其執行困難，較具體的例子大概就屬西雅圖都會區，儘管此類作法在理論上有許多優點，但政治與法令的限制，導致它難以廣為應用；「改革都會郡級政府」（reformed urban county），這是一種新型態的地方政府組織，常受到地方民選官員的質疑，全美的應用狀況亦有限。在最為困難的後期階段，則有三種作法，其共同點在於創造一個全州的新政府組織，對地方政府權力與功能進行重新分配，瓦解現有的政治與體制，但三種作法皆有著傑出的地方間合作形式可供參考。簡言之，前述作法分別為「一級合併」（one-tier consolidations），較早個案發生於 1804~1907 年間，當時有四個市、郡在州政府命令之下進行合併，適用於較小且非都會地區或中小型都會區；「二級組織重整」（two-tier restructuring），在區級與其下級地方政府之間尋求服務的提供，例如都會區與市級政府之間的合作，但其間仍充滿緊張與對峙的關係；「三級改革」（three-tier reforms），這是個罕見的例子，最全美也只有兩個個案，分別為 Twin Cities Metropolitan Council 與 Greater Portland Metropolitan Service District。

5 Hooghe（1996: 18）指出「多層次治理」特色，在於對各個擁有資源者的相互依賴，而非對稀少資源的競爭。 6 近來台灣各級地方政府在面臨具有跨區域、跨部門、跨組織特性的重要公共政策問題爭議時（例如流域管理政策、交通運輸政策、經濟發展政策、環境保護政策等），呈現無力解決上述議題的窘境，必須亟思適用的「地方層級跨部門治理機制」。林水波教授等（2005）將地方政府間跨區域合作事項區分為三類，分別為環境保護類、大眾運輸類、生態保育類。 7 所謂跨域活動又可細分為如下幾點，包括政策界線的移轉，民眾期待政府扮演角色的觀點轉變，各級政府之間相互依賴性增加，公私部門間相互依賴性增加，關注績效問題（Radin, 2003: 607）。 8 所謂結構的管理工具，又可區分為「重組」（reorganization），意指組織中正式角色與關係及其設計的重新設計與型塑，常應用於需求與優先順序產生變化的情形下，影響「水平府際關係」，並能明確探討「課責／自主性」的論辯，在 1970 年代，英、美兩國雖然同樣進行地方政府組織重組，但前者在柴契爾政府的帶領下，走向中央集權途徑，減少地方政府的裁量權，尤其在預算分配與組織重構面向，後者則是在中央政府以特定補助款為經濟誘因的前提下，呈現不同程度的地方分權，例如在尼克森政府時期的艾許委員會（Ash Commission），其進行的組織研究屬於大規模重組，而卡特政府時期，對於「預算管理局」內部所進行的重組計畫，則屬於漸進途徑；「委員會」（commission），可運用於眾多府際關係目的，亦常運用於「水平整合」，被視為一種協調工具，但卻經常在實際操作上淪為符號層次，而徒增協調的困難，尤其出現於聯邦制國家；「協調」（coordination），不似重組必須花費更多成本，仍有助於強化「水平府際關係」，藉由協調可強化上層機關的監控職能，常見型態例如「首長協調會議」，但其缺失在於成效的顯著性有限；「解制」（deregulation），透過規則、政策、規範等工具，雖有助於課責，卻易減

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關係的調整，例如權威與領導模式、政策與規範、差異化機制、正式角色、任務與關係的調整等；「計畫性9

」工具（programmatic instrument），涉及資源應用、計畫重新設計與補助類型，此類工具常應用於處理新興問題，但伴隨資源有限性，則減少其應用性，目前實務上的應用例子包括「競爭性專案補助」（competitive project grants）、「公式補助」（formula grants）、「配合補助款」（matching grants）、「綜合補助款」（ block grants ）；「研究與能力建立10

」工具（ research & capacity-building instrument），簡言之，即所謂「授權」（empowerment），只是一個口號，必需搭配實際作為，才可稱得上一種工具，例如研究、資料收集、儲存、資訊散播、訓練及其他形式的能力建立；「行為的」工具（behavioral instrument），可細分為「衝突管理」、「個體溝通、「團體溝通」等類別，強調以更為寬廣的視野，看待課責的議題，重視個人與團體的溝通過程，以及衝突管理的過程（Radin, 2003: 610-14）。此外，尚有「傳統改革主義」從結構途徑切入，又稱為合併主義，企圖去除所有或大部分都會區內小政府，以單一、全功能的政府取代之，解決跨域管理問題於一役；「公共選擇理論」則為政治經濟學11 之運用，主張以多中心或多核心的政治體系，回應公民的需求，允許競爭主張開放，就跨域管理問題而言，則透過簽訂地方政府間的協議、公私夥伴關係12 建立等方式予以回應；「政策網絡」以資損自主性，所以主張解制，以增加彈性與自主程度；「委任」（devolution）與「分權」（decentralization），意指各級政府之間的權力委付，有助於提升自主性；「管制」（regulation）與「監督」（oversight），此舉發生於計畫的投入、過程及產出等階段，在投入階段（planning requirement），允許各自就其管轄範圍確認其當前地位、目的及回應變遷的策略，以求最大的投入機會，在過程階段（process requirement），則包括了公民參與及規劃管道，是同時並重服務提供與接受服務兩造授權的方法，在產出階段（evaluation requirement），則常受限於立法命令與行政命令，強調對預算支用進行驗證，同時賦予地方政府更多的自主性（Radin, 2003）。 9

所謂計畫性的管理工具又可細分為「轉向更廣泛目的的補助」（broader purposes grants），在專案補助之外，尚注重綜合補助（block grants）；「夥伴關係」，其涉及優先順序的設定，提供地方政府誘因，意指不再依賴公部門單獨傳遞服務，出現政府部門間或公、私部門間部門合夥的現象，擺脫課責與自主性的取捨交易難題；「合作」（collaboration），涉及地方政府依恃其能力，而參與、分享中央政府的補助資源，其假定設有一單一機關，有足夠能力回應特定服務的需求，所以產生機構間合作（inter-agency collaboration）。此類工具，有部分與結構工具重疊，但兩者皆認同舊結構應有所讓步（Radin, 2003）。 10 所謂研究與能力建立的管理工具可細分為「研究」，是一種間接性工具，目的在於幫助人們瞭解問題、議題、選擇與後果，而公共政策研究經常是跨領域的，以促進機關間協調，或者增加地方政府談判權力；「資訊提供」，上級政府擔任資訊交換所的角色與功能，以改善機關間協調與強化地方政府裁量權；「能力建立」，涉及上級政府協助下級政府建立或強化其計畫管理能力，例如提供實質技術協助，常以補助或契約形式提供訓練或技能建立（Radin, 2003）。 11 論者以政治經濟為治理邏輯的基礎，將治理層次區分為制度（公共選擇）層次（ the institutional/public choice level of governance），重視統理關係的建立，或廣泛策略的配置，以法律層次為例，係由眾多相關法律要項所組成；管理（組織）層次（ the managerial/organizational level of governance），重視統理關係的進一步形塑，或策略的精心考量，以組織行動者為例，係探討彼此間關係之組成；技術（主要工作）層次（the technical/primary work level of governance），重視主要工作層次的進一步形塑，策略的配置將會有既定的操作表現（Lynn Jr. et al., 2001: 36）。

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Risse 與 Börzel 曾將公私夥伴關係區分為五個類型，第一種類型意指私部門僅具諮商地位，

並由公部門所組成，但也納入了公民社會的代表，例如世界貿易組織（WTO）、國際貨幣基金（IMF）、

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源依賴為內涵，意指一群因資源依賴而相互連結的複合體，又依其資源依賴結構的斷裂，而可區分為許多種類13 。城市體制理論14 （Urban-Regime Theory）描述如何將公部門與私部門利益結合一致，以作成統理決策並執行之（Stone, 1989）。繼前述如此繁複多元的研究發展現況，台灣在相關實務與研究上，亦呈現蓬勃發展的趨勢，於下分述之。就台灣地方政府跨部門治理的實務與研究發展而言，首先在實務進展部分，可歸納為政策倡議及實務推動兩類作為說明，在政策倡議部分，誠如 2001 年所舉辦的「全國行政革新會議15 」；在實務推動部分，具體策略或機制計有「簽訂合作意向書」、「互助協議書」或「成立區域管理委員會」等16 。

大西洋經濟對話」（Transatlantic Business Dialogue）；第三種類型則接受公部門委任職能，例如「歐洲標準化委員會」（Committee for European Normalization）；第四種類型則授權行政所屬機構下的公司，進行公司間的自我管制；第五種類型下，私部門行動者則佔據部分政府不容介入領域的角色，例如網際網路網址註冊（轉引自 Marks & Hooghe, 2004: 24-5）。

13 Rhodes 與 March（1992a: 182-184；1992b: 13-14）依據成員的整合程度、參與成員類型與成員間資源分配，將政策網絡區分為六種類型，分別為政策社群（community networks）：意指中央與地方政府執行的政策領域中，垂直的互賴關係，形成一種具有高度穩定與成員限制性的網絡，具有高度整合性，但水平整合有限；專業網絡（professionalized networks）：服膺於專業團體的利益，具有高度穩定性與成員限制性，主要是垂直互賴關係，水平整合仍有限，整合程度仍次於政策社群凝聚力；府際網絡（intergovernmental networks）：意指代表地方利益的網絡，成員有限，有限的垂直互賴關係，廣闊的水平整合關係；地域網絡（territorial networks）：代表地方區域利益的政策社群；製造者網絡（producer networks）：服膺於製造者利益的網絡，成員流動性高，垂直互賴關係有限；議題網絡（issue networks）：是一種水平網絡，垂直互賴關係有限，但水平意見並未整合，網絡整合度很低、相當不穩定，參與者眾多。Frans Van Waarden（1992: 50）曾提出政策網絡類型分類，主要係以社會網絡參與者數目、網絡功能與權力關係及公共權威代表權為分類。在英國，政策網絡的發展大可區分為兩大主流，其一為探討政府間次級系統關係，及其與利益團體間關係，較傾向國家中心而非社會中心，其發展深受組織理論之影響，Rhodes 將其應用於研究英國中央與地方政府關係（Marsh, 1998: 11）；其二為探究政府與產業所形成的政策網絡，透過資源依賴關係及其結構而連結的複雜組織，主要代表者為 Wilks 及 Wright 所主張政府與產業關係網絡（Government-Industry Relation , GIR）（Wright, 1988）。

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城市體制理論有益於解釋決策者的各項安排，因為它對於地方形勢（condition）與行動者具有敏感性，它對於集體行動問題亦有貢獻，集體行動挑戰的本質依據目的、組成成分、體制夥伴地位而有所改變。基於文獻分析成果，論者提出三種體制類型，分別為有機體制、工具體制、符號體制（organic, instrumental, and symbolic regimes）（Stoker & Mossberger, 1994）。體制理論強調政府與非政府力量的相互依賴，特別在遭遇經濟與社會挑戰時，關注政府與非政府行動者的合作與協調問題；體制的形成係基於非正式基礎，也沒有無所不包的命令結構；不同於菁英理論，體制理論認為任何團體都可能掌握全面的控制力；但體制理論關注政府與利益團體之間的斡旋，勝於廣泛地政府與公民之間關係（Stoker, 1995: 54, 58-60）。 15 上開會議在「中央與地方關係議題」方面便有豐富的討論，主要針對「落實中央與地方夥伴關係之運作模式」、「釐清地方自治權限之權責分際」、「建立地方府際間之良性競爭與合作機制」等議題，進行討論並提出具體建議。 16 例如「北基兩市區域間都市垃圾處理緊急互助協議書」，則針對兩市在垃圾掩埋與焚化方面進行合作；「台中縣市胡志強與黃仲生合作構想」，針對爭取合併升格直轄市，以及爭取捷運建設等計畫進行合作；2001 年 8 月 2 日成立的「高屏溪流域管理委員會」，則針對水源與環境保護等議題進行合作；「新竹科學園區」則向來存在新竹縣市、科學園區管理處與廠商之間的環境污染爭議與回饋補助問題，爰曾舉辦「新竹縣市與園區高峰會議」；「大台北地區捷運系統」隨著路線的擴增，也儼然成為台北縣市之間重要的跨域治理問題；而以台北市為首發起的跨區域合作活動，則包括 2004 年 1 月 12 日發起「北臺灣區域縣市願景發展會議」，參加組織計有有台北市、基隆市、新竹市、桃園縣、新竹縣，與會者並共同簽署「北臺區域跨域合作發展備忘錄」；此外，南部各縣市於 1999 年，亦由當時高雄市長發起「高高屏縣市首長暨主管會報」，這些皆屬重要

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其次，就研究趨勢而言，可分就理論適用的變遷，以及學術會議的研討主題，獲得進一步的瞭解。在理論適用的部分，地方政府跨部門治理相關議題研究所採用的主要解析理論，依其應用時序分別為傳統府際關係觀點、新管理主義，以及新區域主義或多層次治理等。就傳統府際關係觀點而言，主要探討政府間如何針對跨越行政管轄區的管理議題進行分權、授權與合作，其合作主體包括中央政府與地方政府、或地方政府之間，其互動關係則限於「水平與垂直的府際關係」，屬於「行政性」作為，容易衍生「政府失靈」的困境；就新管理主義而言，則以公私夥伴關係將互動對象擴大至政府以外廣義的私部門，並將其視為政府業務的承包商或轉包商，互動層次大多止於「政策執行」，同時亦出現所謂「市場失靈」的徵兆，但分析合作雙方的動機，可歸納為較偏向「經濟性」作為；就新區域主義或多層次治理而言，係將所謂廣義私部門明確區分為企業、非營利組織或個人，並認同擴大互動層次的必要性，非營利組織在其合作主體中，逐漸承擔日益吃重的角色，屬於「社會性」作為17 。在學術會議的部分，從註腳18 所列相關學術會議舉辦的密集程度，及其議題的明確化程度，不難發現「跨部門治理」議題19 已成為地方政府研究之重要趨勢與議題；在國外更有若干學校將「跨部門治理」列為研究所必修課程20 ；此外，策略或機制之示例。 17 無論是公部門或私部門都無法獨自承擔解決社會問題或提升生活品質的責任，各級政府皆重新評量其在各領域應擔任的角色；這導致公民、社群組織及成長中的非營利或第三部門承擔了更多的負擔，逐漸在與公共行政的合作過程中扮演主要的角色（Vigoda-Gadot, 2003: 81）。 18 例如內政部分別於 2001 年 4 月 20 日，委託舉辦「地方自治團體跨區域事務行政契約之訂定研討會」，2001 年 6 月 9 日委託舉辦「府際關係學術研討會」，2002 年 12 月 22 日委託舉辦「地方自治變革與地方政府功能提昇學術研討會」，2003 年 1 月 10 日委託舉辦「兩岸地方政府管理比較研究學術研討會」；行政院研考會則於 2004 年 10 月委託舉辦「推動跨域管理機制公共論壇」；佛光大學則於 2002 年 9 月 20 日舉辦「經濟全球化與兩岸地方治理論壇」；暨南大學於 2002 年 5 月 18 日舉辦「前瞻新世紀：兩岸三地的府際關係學術研討會」；政治大學中山人文社會科學研究所則於 2001 年 5 月 12 日舉辦「中央與地方關係學術研討會」；台灣公共行政與公共事務系所聯合會於 2003 年 6 月 21 日舉辦「民主治理與台灣行政改革學術研討會」，於 2004 年 6 月 26 日舉辦「多元環境下公共治理的新定位學術研討會」；2003 年 1 月 10 日，東海大學政治學系與地方自治研究中心舉辦「兩岸地方政府管理比較研究學術研討會」；2004 年 9 月 24 日，中華大學行政管理系主辦「第 2 屆地方治理與公共管理國際學術研討會」；2004 年 3 月 12 日，銘傳大學公共事務學系主辦「公共事務與公共管理研討會」；2005 年 6 月 18 日，台北大學公共行政暨政策學系主辦「公共行政的變遷與挑戰學術研討會」；東海大學都市暨區域發展研究中心於 2005 年 11 月 4 日舉辦「東海大學 2005 年都市及區域治理：臺灣經驗學術研討會」；中央研究院歐美研究所於 2005 年 10 月 21 日舉辦「歐美政府治理理論與實踐學術研討會」；行政院研考會於 2005 年 3 月 31 日舉辦「推動跨域管理機制研討會」；2005 年 6 月 4 日，第 2 屆地方治理與城鄉發展學術研討會。 19

亦即所謂公共政策上「棘手問題」（wicked problems）、「棘手政策」（wicked policies）與「跨領域議題」（cross-cutting issues）（林水波等，2005：2；Stoker, 1998; Agranoff & McGuire, 1998b: 2）。論者嘗以「地方策略性夥伴關係」為名，歸納四項理由，說明公部門、私部門、自願組織及社群組織之間，何以必須建立合作關係，其原因分別為資源互賴化、功能整合化、議題跨域化及決策公開化（李長晏，2005：4-5）。當代公共行政的主要特色包括「行政轄區與公共管理之間的關係逐漸衰減，各類的行政轄區的界線逐漸模糊，多重轄區或非轄區性（multijurisdictional or nonjurisdictional）的活動日益增多」（Frederickson, 1999: 702-703）。 20

例如南加州大學政策、規劃暨發展學院（School of Policy, Planning and Development at University of Southern California）；而該學院在 U.S. News & World Report 歷年公共事務類的評比當中，在

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國內學者亦以「跨域治理」相關主題出版專書著作21 ，分析其內容與本研究所稱跨部門治理相近，差異處待於名詞界定詳述之。近者，美國公共行政學會 2007 年年會，則以合作22 （collaboration）作為年度會議主題，其中在府際關係、地方政府的討論會，有多數文章針對跨部門治理、合作議題進行報告；2008 年年會23 ，則以「轉換型公共服務」作為年度會議主題，廣泛地探討公民參與、社區治理、合作等議題。綜合上述實務進展與研究趨勢，吾人試圖說明「跨部門治理」議題研究之重要性24 與急迫性。加上本計畫針對與「跨部門治理」議題相近之委託研究、重要期刊文章及學位論文進行整理與析評（詳見附錄一），發現當前地方政府研究多數指出，應針對「建立跨部門治理機制」進行深入研究。再者，分析上述相關研究，本計畫發現大多數的研究與論文仍以傳統府際關係的協調架構為主，關切政府部門間的職權分工與資源分配，或者關切在政府精簡、授權分責的新管理主義改革風潮下，如何持續將公共服務以市場化途徑與私部門進行合作的議題；部分研究者則討論民間社會與政府部門、企業部門三者或各自間的合作關係。除此之外，多數研究結論仍集中於探討法制問題與建議25 （江大樹，2006；史美強，2005），對於「跨部門治理機制」的引介，較缺乏深入的運作實務與經驗，或有部分文獻引介次級資料，介紹國際上的實施經驗，但卻多未能有較為深切而直接的個案參與觀察資料分析；此外，亦甚少對其跨部門治理之理論基礎進行深入探討。二、研究動機在檢閱相關研究背景之餘，除了增加對研究領域與議題發展的瞭解，以及闡述跨部門治理研究的重要性之外，更重要的是釐清個人之研究動機。於下分由理論與實務兩個層面說明。在理論層面，文獻分析結果顯示多數研究主張仍傾向由上而下的「政府中心」（governmental-centered）治理途徑，探討跨部門治理議題；進者則透過「市場中心」（business-centered）治理途徑進行研究，兩者似皆未能回應公民社會與民城市管理與都市政策課程中，皆有傑出的表現，或可作為跨部門治理議題重要性的輔助說明。 21 例如林水波教授 2005 年出版《跨域治理》；史美強教授於 2005 年出版《制度、網絡與府際治理》；江大樹教授於 2006 年出版《邁向地方治理：議題、理論與實務》等。 22

John Stewart 以「棘手議題」（wicked issues）來描述棘手、固執、不易順服於簡單解決方案的公共議題，其包括都市更新、社會弱勢議題、犯罪與社區安全、永續發展與環境議題等。上述議題皆具有多面向性，無法由任何單一層級政府或既存組織獨立解決，不可避免地涉入許多機關與組織，且必須以長期計畫尋求解決，這些議題必須透過跨機關、合作性工作及夥伴關係，尋求新的決策途徑以達成有效的「聯合型政府」（joined-up government）（Leach & Percy-Smith, 2001: 19, 186-187）。

23

個人整理博士論文部分研究成果，以 Effective participation mechanisms for planning in

cross-sectoral governance 一文，獲選得於 2008 年 3 月 7~11 日於美國德州達拉斯（Dallas）年會

上發表論文。 24 Frederickson（1999: 702-703）指出國家對於複雜社會問題與經濟議題的處理能力日漸薄弱，例如犯罪問題、酸雨問題、水源污染問題，都不是國家所能獨立解決的議題。 25 可大致暫且歸納為「修正地方制度法第 21、24 條」、「制定跨域合作專法」、「訂定跨域合作法規命令」、「訂定跨域合作行政契約範本」等（林水波等，2005；席代麟等，2005；吳介英、紀俊臣，2003；蔡宗珍，2001）。

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主行政的需求，也惡化了地方治理的困難處境（詳見附錄一）。Denters 與 Rose （2005a: 1, 8）於《比較地方治理：趨勢與發展》乙書中，宣稱「地方治理時代」的來臨（the age of local governance），強調地方治理面臨鉅觀、中層及微觀層面（macro, meso, and micro level）的重大環境改變；進而比較英、美及歐陸等 12 個國家的地方治理經驗，依據上述三個層面，分述地方治理的趨勢26 、挑戰與主要問題；該書提及在中層與微觀層面所遭遇的挑戰，乃是如何增加地方能力，以更具效能與效率的方式解決社群的問題，而上述挑戰的核心問題乃是地方政府管理系統及社群夥伴關係發生哪些重大改變。關於前述問題，似可透過治理研究尋求解答，雖然治理概念目前已有廣泛的應用，但結合跨部門治理政策，為具體制度安排及參與等實務問題尋求解答，則仍屬於嶄新的應用研究，具有相當的研究價值；再者，本文若能綜合理論與個案研究成果為基礎，針對跨部門治理機制提出架構性建議，相信對於理論與實務的結合應能有所貢獻。於下分述實務層面的研究動機。在實務層面，文獻分析結果指出多數跨部門治理個案的開放參與程度，僅止於執行層面，或中央與地方之間的分權授責事務，未能回應民眾對政策規劃與決定的參與需求，而導致被迫接受政府的決策與安排。此外，文獻亦指出跨部門治理研究，對於如何促進跨部門間合作與參與的程序架構缺乏實務研究27 （詳見附錄一）。爰此在面對跨區域、跨部門、跨組織的重大公共議題時，「政府」顯得遲緩而不具問題解決能力，「市場」則扮演冷眼旁觀伺機而動的機會主義者角色，「社會」則取代政府而提供直接服務。面對跨部門治理議題的研究，發現在治理途徑呈現了非均衡現狀，偏重所謂政府中心或市場中心。爰此，本研究擬以「社會中心」（social-centered）治理途徑28 ，來從事跨部門治理議題的個案研究；並結合實務層面的需求，探討政策規劃階段的跨部門參與問題，以提升吾人對跨部門治理議題的瞭解。 26 所歸納趨勢包括都市化、全球化、歐洲化、新的實質需求、新的參與需求，前三者屬於鉅觀層面的發展趨勢，後兩者則共同屬於中層及微觀層面的發展趨勢。 27

2006 年美國《公共行政評論》以合作性公共管理（collaborative public management）為專題，介紹合作管理在公共行政的發展與應用。Bingham 與 O’Leary（2006: 162-65）分析並總結此次專題之內容指出，作者們一致同意「合作」將無可避免地成為公共行政未來的特點，公共管理者必須學習磋商技術，以及如何有效地合作。分析其專題文章要點包括合作結構、合作過程、成功合作之道、合作結果等面向，但仍有分析單位與觀察現象不同的狀況，有些關注個別公共管理者或民眾／公民；有些將合作網絡視為實體，合作網絡中有來自公部門、私部門與非營利部門的參與者；有些則關注合作過程。但有趣的是沒有任何一篇文章探究「合作的程序性步驟或合作機制」（the procedural steps for collaboration or the mechanisms for collaboration），例如促進或調停的機制；此外，沒有一篇文章描述「合作者如何達成共識」（how collaborators arrive at consensus）。質言之，這恰與本計畫原初研究構想相符，希望藉由理論分析與個案研究，對跨部門治理的核心議題有所貢獻，亦即跨部門間如何合作、為何合作（本計畫以前者為重心，部分討論亦涉及後者）。 28 對於治理概念何以在 1990 年後廣受重視，論者歸納八項說明，分別為國家財政危機的出現，意識型態由政治向市場，全球化的現象，國家的失靈，新公共管理的出現，社會變遷日趨複雜，出現新的治理成員，傳統政治課責的遺緒（謝宗學等譯，2002：66-83）。此外，Jon Pierre 與 B. Guy Peters 假定治理的出現，事實上是國家增加而非減少對社會的公共控制，與所謂國家衰退（decline of the state）的分析不同，因為其假定此般發展乃是國家所允許的，甚至是政府所鼓勵的一種改變（謝宗學等譯，2002：72, 73, 93）。

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第二節研究範圍、目的與問題上述研究背景與動機說明跨部門治理議題之研究重要性與價值，但仍有若干問題有待釐清。例如所謂跨部門治理議題的研究定位29 為何，亦即本研究的範圍、界線與過往研究有何差異，這恐怕是在研究之初，就必須對此提出具體說明。此外，由於部分文獻指出跨部門治理議題的研究，在理論層面有著治理概念定義的問題30

（Lynn et al., 2001; Frederickson, 2006; Stoker, 1998: 17-19; Frederickson & Smith, 2003: 209; Pierre & Peters, 2000），這與所謂政府中心、市場中心與社會中心治理途徑的內涵有密切的關係，也是建構本研究分析架構的關鍵；再者，部分文獻亦指出在實務上遭遇跨部門引發或隱含界線模糊的問題（Cleveland, 1972: 14; Stoker, 2000, 1998: 17-19; Jun, 1999: 461; Agranoff, 2006; Bozeman, 1987: 5; Frederickson, 2005: 137; Heinrich et al., 2004; Kettle, 2002: 60-7331; Kettle, 2006; Kooiman, 2003: 112; OECD, 2001; McQuaid, 2000: 10; Klijn & Teisman, 2000）。這些都有待進一步說明，以利研究的進行。於下分述研究範圍、目的與問題。一、研究範圍伴隨社會／政策問題與環境的複雜化，跨部門治理議題重要性漸獲重視。分析 90 年代以前的行政管理研究範疇，發現政府部門、營利部門研究（如圖 1-1 中，Ⅰ、Ⅱ所示），或涉及廣義公、私部門的研究（如圖 1-1 中，Ⅵ、Ⅳ所示），有較廣泛而具體的研究基礎與成果；此外，非營利組織研究成果亦日漸豐碩而完整（如圖 1-1 中，Ⅲ所示），涉及其與政府部門或營利部門合作的研究（如圖 1-1 中，Ⅴ、Ⅵ所示），已是廣受重視的研究議題。從公共行政學的角度來看，跨部門治理研究的定位相當明確，其關注同時具有跨區域、跨組織、跨部門參與特性的公共政策議題（如圖 1-1 中，Ⅶ所示），係以具有跨越行政轄區特色的個別政策個案中，其參與者成分、議題的影響範圍作為判斷基礎，具體政策廣及流域管理、環保、交通運輸、區域經濟發展、都會區發展與管理等重要政策。在前述跨部門治理議題的個案類別中，本研究以流域管理政策32 為例，進行 29 有關定向（locus）與定位（focus）的區分，Henry（1975）認為定向乃是指領域的制度化位置；定位指領域中特定事務。 30 相關文獻指出，治理既是一種現象，又是理論或分析架構，且治理概念的定義仍不一致，有關所謂「治理理論」的討論，大部分是關注基本概念的界定，仍屬於初步理論（proto-theory），維持著一套基礎性的觀察架構，以便尋求更為周延的理論（謝宗學等譯，2002：9）。 31 Kettle（2002: 60-73）認為界線模糊問題，將導致責任落實的困境；而界線模糊的現象普遍發生於管理公部門計畫時，可概述為決策與執行間界線模糊的狀況，導致責任釐清的困境；公部門、私部門、非營利部門間責任承擔的界線問題；官僚組織內部層級的責任模糊問題；管理職與事務職間的分野（layers between management and labor）的緊張與衝突；官僚組織間的聯繫與責任；官僚組織與公民聯繫衍生的顧客定義問題，因為至少有四種觀點提出如何定義顧客，分別為服務接受者、夥伴、所有人、納稅人。

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為何流域是個進行合作議題研究的適當個案，論者指稱因為流域跨越了政治、地理、意識型態的界線，同時也讓實務者更全觀地克服環境問題而非依循傳統的計畫範圍（Imperial, 2005: 283）。此外，從 Wescoat Jr.（2005: 2-3）歸納六點常見的國際水管理經驗（international water management）的學習挑戰來看，亦可理解流域管理的複雜性的部分本質；前述挑戰分別為「不相關」

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跨部門治理議題的國際個案觀察，選定美國33

加州洛杉磯市政府所主導之「洛杉磯河整治計畫」（Los Angeles River Revitalization Master Plan, LARRMP）草案規劃過程作為研究個案，該計畫範圍以政策規劃階段為主，部分涉及政策形成、政策合法化。但本研究的觀察重點在於「跨部門治理個案之集體規劃過程與參與」，而這正是「洛杉磯河整治計畫」的執行重點，強調合作式與密集參與的公共決策過程。簡言之，本研究計畫將針對前述個案，就草案規劃過程之制度性安排，以及跨部門參與狀況進行觀察，研究範圍34 限定於該政策個案之規劃階段。於下分述研究目的與問題。（irrelevance），這是最為極端的挑戰，主張因為每條水道、用水人、水組織都不相同，所以只有發展地方特有的解決方案，才會具有長期永續性；第二點為「不相容」（incompatibility），其主張或許用水人會就可比較的問題與類似的水道，尋求國際經驗的轉換，但因為解決方案的發展系絡不同，可能導致不相容的狀況；第三點為「不可瞭解性」（incomprehensibility），強調儘管解決前述擔憂，決定轉移某項國際經驗，但卻可能對該經驗未具全面性瞭解；第四點為「接近性」（proximity），強調在滿足上述挑戰的要求後，學習經驗的距離遠近也關乎學習成效，通常距離近的應好過距離遠的；第五點為「強迫」（coercion），係以歷史經驗為基礎所提出的挑戰，在過往有某些經驗轉移是透過簽訂水條約而強迫進行的；第六點為「政治差異性」（the politics of difference），這可能導致地方政治力量對國際經驗的抗拒，而根深蒂固的地方利益卻能流動政治資源以維繫水管理的現狀。 33 就國際經驗的觀察對象而言，英國、歐陸及日本的地方政府跨部門治理機制皆具有重要代表性與豐碩成果，亦為吾人後續研究的主要興趣，往後將逐步深入各類跨部門治理政策與國際經驗的學習，以期能提出具體政策建議，供地方政府在擬定相關跨部門治理政策之參考。然而上述說明亦凸顯本研究計畫在研究範圍方面的限定與取捨。此外，雖然台灣的政府體制屬於「單一體制」（unitary regime），與英國的經驗較為接近，但自 80 年代起，無論單一體制或聯邦體制，大都有趨向地方分權的趨勢。再者，部分文獻指出，單一體制的研究偏向以「中央與地方關係」為探討焦點，難以反應複雜而動態的府際關係；反而有為數不少的研究，參考美國聯邦體制下的府際關係研究（史美強，2005：49）。反應此種研究趨勢，瞭解聯邦體制下的地方政府改革經驗，相信對於本研究的主軸將會有重要的意義。此外，論者提及美國等已開發民主國家，已準備迎接更自由、授權的新公民資格，其意指具有治理特色或公民中心的治理關係，公民被鼓勵成為治理的一份子，為自身的生活承擔更多的責任，行政過程不再被視為與公民生活分離的一部份，公民也不再被視為是顧客或者是政策的反對者（Ostrom, 1993；轉引自 Vigoda-Gadot, 2003: 110）。 34 有關跨部門治理議題之研究定位細部說明，請參閱「研究範圍說明」（附錄二）。

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二、研究目的與問題跨部門治理35 議題的研究重點在於探討三個部門間如何（How）「合作」或如何促進合作（collaboration），以達成共識的問題；又或者從反面來說，是探討哪些因素影響了跨部門合作，三個部門之間存在哪些衝突。從個案研究出發，我們關心個案為何（Why）合作成效不佳或無法合作的問題，同時以提出促進合作、參與的制度性安排（What）為目標。「洛杉磯河整治計畫」是一個基於府、會共識36 所發動的提案，標榜以合作、參與為宗旨的政策規劃個案，主要參與組織或個人來自政府、企業、非營利組織、鄰里議會與社區，參與者身份包括政府官員、民意代表、顧問團體、環保主義者、社區規劃者、社區組織領袖、教師、開發商、小型商家（small business owner）、社區居民、研究者等。雖然參與者多元而複雜，卻皆推崇公共參與在政策規劃過程的重要性，強調規劃過程應提供平等而開放的參與管道，給來自不同部門的利害關係人，以凝聚規劃共識。

35

荷蘭行政學家 Jan Kooiman 在 2003 年出版的《統理如治理》（Governing as Governance）乙書中，探討國家、市場與公民社會相互滲透與相互依賴的現況，應可算是「跨部門治理」概念的重要參考文獻之一。其實 Kooiman 也是長期關注「治理」議題的重要學者之一，早於 1970 年便出版〈統理及決策〉（To Govern is to Decide）一文，隨後於 1980 年撰寫緒論，題為Besturen (Governance)，1993 年更主編《當代治理》（Modern Governance）乙書。

36

由洛杉磯市第一選區市議員 Ed Reyes 於市議會提案，於 2002 年在洛杉磯市議會成立「洛杉磯河特別委員會」，經過多年的溝通與府、會共識的凝聚，於 2005 年 8 月正式啟動了「洛杉磯河整治計畫」，計畫經費由洛杉磯市政府水電部（Department of Water and Power, DWP）所支持，計畫主導機關為洛杉磯市政府公共工程建設部（Department of Public Works, DPW）所屬工務局（Bureau of Engineering, BOE）所執行。

Ⅳ 政府部門（第一部門） Ⅰ Ⅴ Ⅶ Ⅵ Ⅲ 非營利部門（第三部門） Ⅱ 營利部門（第二部門）圖 1-1：跨部門治理議題之研究定位說明跨部門治理

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但以「洛杉磯河整治計畫」為例，為何（Why）在各部門利害關係人認同以參與的規劃過程，產生集體決策的前提下，不僅在政策規劃過程爭議不斷，並且各部門參與者對該規劃草案結果，也呈現意見紛歧的看法。為瞭解前述研究目的，本研究採取治理概念進行分析，初步文獻檢閱結果指出，跨部門治理議題的治理分析途徑包括政府、市場為中心的治理途徑，較缺乏社會面向之治理分析觀點。爰此，本文將採取「社會中心治理途徑」作為分析架構。因此必須對政府中心、市場中心與社會中心治理途徑的治理價值觀進行分析與比較，不僅說明採取社會中心治理途徑的必要性，其實也是在釐清「治理概念的定義問題」；進而瞭解來自不同部門的利害關係人，是否對社會中心治理途徑的治理原則，在認知上有所差異；從而檢視「洛杉磯河整治計畫」的集體規劃過程中，各項制度性安排的實質內容與成效，同時作為跨部門治理個案如何處理「跨部門間界線模糊問題」之說明；進而以「洛杉磯河整治計畫」之個案研究成果為基礎，為跨部門治理議題在政策規劃階段之治理機制，提出分析架構建議與執行程序建議。於下依序分述具體研究問題：（一）過往國、內外跨部門治理議題，採取哪些治理途徑？何謂社會中心治理途徑？以跨部門治理議題之規劃過程為例，其治理原則、治理結構與治理結果應有何具體主張？（二）「洛杉磯河整治計畫」的草案規劃過程，應用哪些制度性安排，藉以產生該計畫之集體規劃成果？（三）在前述參與機制的安排之下，研究個案的集體規劃過程是否在治理實務與理論主張之間出現落差？各部門參與狀況為何？存在哪些爭議問題？（四）「跨部門治理」個案，在集體規劃過程應採用何種治理架構，有助於落實跨部門治理原則，以及提高各部門利害關係人對治理結果的滿意程度。

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第三節名詞辯正與定義

文獻檢閱指出多數跨部門治理文獻對於若干詞彙有混用或區隔性模糊的現象，這些詞彙包括 “governing” 與 ”governance” ； “government” 與”governance”；”collaboration”與”cooperation”；”participation”、”involvement” 與”engagement37

”；”boundary-spanning”、”across area”與”across boundaries”；「跨域管理」、「跨域治理」、「跨部門治理」等。依序簡要說明如下：一、“governing”（統理）與”governance”（治理） “governing” 與 ”governance” 兩個詞彙，通常被交互使用，許多人用 ”governance” 表示政治與制度關係的改變特色，雖然其所指涉的意含與”governing”並無差異；但在公民社會的系絡之下，”governance”意指以公民與組織間共享價值與目標為基礎的行動，其間的協調責任不一定有合法及正式的基礎，但可用以加速合作並解決個人與組織之間的爭議；此外，”governance”用以促進公部門、私部門與非營利組織間的共同夥伴關係，以利提升公共計畫執行的效能，以及反應在決策與問題解決過程，公民與團體間不同的價值（Rosenau, 1992; Jun, 2006: 213-214）。 Kooiman（2003: 4）則將“governing”定義為「被認為是全部的互動，公私行動者皆參與其中，目的在解決社會問題或創造社會機會；將制度當作是統理互動的系絡；並為所有活動建立規範性的基礎」；”governance”的定義則是「可被視為是統理的全部理論概念」。二、”government38 ”（政府）與”governance”（治理）區隔治理與政府的呼聲，最早出現於 Harlan Cleveland（1972）的作品，其主張民眾需要更多的治理而非政府（what we need more of is governance, not government）。「更多的治理」，這意指統理的過程不應再被理解為只是政府的事，而是涉及政府、企業與非營利部門（或非政府組織）間的互動（轉引自 Cooper et al., 2006: 78-79）。Osborne 與 Gaebler（1992: 24）主張，治理乃是集體解決共同問題、解決社會需要的過程，而政府乃是我們使用的工具之一。

Kettle（2002: xi）認為 21 世紀美國公共行政的核心問題在於”government” 與”governance”之間出現落差。他認為所謂”government”意指公共機關的結構與功能；”governance”則意指政府將其工作做好的方法39 。 ”governance”就是正式與非正式的制度與過程，其引導並限制團體的集體行 37 有關”participation”、”involvement”與”engagement”差異的基本比較，請參見附錄十九--表 2。 38 英美政治學理論認為，「政府」一詞，意指國家的正式機關體制，以及其獨佔的立法強制權力，政府的特色就是具有作成決策並加以實施的能力，有部分人則將政府理解為，泛指維護公共秩序與促成集體行動的正式及制度化過程（Stoker, 1998: 17）。 39

原文為 Government refers to the structure and function of public institutions. Governance is the way government get its job done.