研究個案介紹

「洛杉磯河整治計畫」係針對洛杉磯河及其毗鄰社區進行的環境復育、經 濟發展與社區復甦的計畫。洛杉磯市政府並非此類計畫的創始者，但卻是個重 要的追隨者，因為洛杉磯河環境的惡化情況，以及鄰近社區相對低落的生活水 平與條件，加上洛杉磯市政府宣誓的決心，都讓此計畫之於全美第二大城市---洛杉磯市，有著相當長遠的影響。此計畫已成為南加州地區許多政策研究、公 共事務研究、地方政府研究、都市計畫研究、社區研究、人權研究、經濟發展 領域研究者關切的議題。於下分述本研究選定以「洛杉磯河整治計畫」為個案 研究標的之理由及其重要性、

一、研究個案之選擇理由及其重要性

決定以「流域²²²管理政策」作為博士論文研究的政策議題之後，進行初步 文獻分析，以及後續的實地研究與參與觀察，發現「洛杉磯河整治計畫」符合 下述標準，爰基於個人研究興趣與個案特性，擇定以「洛杉磯河整治計畫」進 行個案研究。於下分述具體理由：

（一）研究可行性

個人以傅爾布萊特訪問學人身份（Fulbright Visiting Fellow），於 2006 年 6 月 19 日起得以在南加州大學政策、規劃暨發展學院進行為期一年的訪問研究，

目的就是對個案研究對象進行參與觀察、實地研究、資料蒐集與建立研究網絡。

基於前述研究活動所累積的資料，以及對研究個案與參與者的熟悉度，已充分 提高本計畫的研究可行性。此外，個人對自然資源議題的研究興趣，也是促成 計畫的主因之一。

222 美國聯邦環境保護署（U.S. Environmental Protection Agency, EPA）網站，在「流域管理」專 頁中，對於流域相關知識、議題與連結，提供豐富的資訊。其為「流域」提出的如下定義，流域 是一種自然界線，彙整自地表水，所謂流域通常包括湖泊、河流、海灣（estuary）、濕地、溪 流（stream）及其周遭土地，指凡地表水會流經之處皆屬之。EPA 更提出「流域途徑」（the watershed approach）應包括三大關鍵內容，分別為地理焦點（geographic focus），及前述有關流域的定 義；以堅實的科技為基礎，持續改善流域相關問題；強調夥伴關係／利益關係人涉入，流域管理 團隊成員可能包括各級政府代表、公共利益團體、工業界代表、學術機構、私人土地擁有者、關 切此項議題的公民（參見網址：http://www.epa.gov/owow/watershed/wa1.html）。此外，加州的流 域共劃分為 10 個流域（basin），分別為 North Coast、North Lahontan、Sacramento River、San Francisco Bay、San Joaquin River、Tulare Lake、Central Coast、South Coast、South Lahontan、Colorado River（參見http://cwp.resources.ca.gov/browser/（2006/01/20））。個人進行實地研究期間，在美 國加州洛杉磯市的南加州大學進行為期一年的訪問研究，而該校係位於 South Coast 流域，鄰近 洛杉磯河。

（二）對後續本土研究的啟示與對應性

跨部門治理議題在台灣亦逐漸受公共行政學界與實務界重視；此外，流域 管理政策在幾經風災的考驗後，在台灣亦成為重要討論議題，無論是既有的生 活圈的重建，或各方擬議的行政區劃新提案，都脫離不開「流域」的討論；再 者，台灣目前各主要河流皆面臨整治的需求，環保團體、社區規劃團體與地方 居民對此亦有持續的重視，顯示台灣流域管理存在治理的問題與需求。

（三）個案符合的跨部門治理議題的定義

「洛杉磯河整治計畫」無論在計畫推展的權責分工，或是洛杉磯河於地理 空間、行政轄區間的自然流動，抑或是來自各部門的參與組織、團體或個人，

皆凸顯其具備跨部門治理議題的特性。簡單地說，該計畫跨越洛杉磯市、郡，

以及其他自治市與社區，具備跨區域特性；其次該計畫之參與組織來自聯邦、

州、郡、市等各級政府之所屬機關，以及營利、非營利組織，具備跨組織的特 色；最後，前述參與組織廣及政府、營利、非營利部門，滿足跨部門的特色。

爰該計畫符合跨部門治理議題之定義。

（四）個案重要性

洛杉磯河全長 51 英里，而流經「洛杉磯河整治計畫」區之河段為 32 英里；

此外，該計畫區內的河段共流經洛杉磯市 15 個選區中的 10 個選舉區（依序為 第 3、12、6、2、5、4、13、1、9、14 等選區），20 個鄰里議會區（Neighborhood Council areas），以及 12 個社區計畫區²²³（Community Plan areas）。前述數據可 說明該計畫之於洛杉磯市的重要性；此外，從其規劃草案內容所擬議的投資規 模來看，預計在未來 20~50 年間，投入 29～57 億美金不等的公共投資預算²²⁴， 徹底改變河岸及鄰近社區的風貌、經濟與自然資源等。由此可見，該計畫之重 要性。

二、洛杉磯河簡史²²⁵

洛杉磯河²²⁶全長 51 英里，位於南岸流域²²⁷，北起 San Fernando 山谷，有 32

223 這 些 社 區 計 畫 區 域 依 序 由 洛 杉 磯 市 的 北 北 西 方 位 到 南 南 東 方 位 ， 包 括 Canoga Park-Winnetka-Woodland Hills-West Hills; Reseda-West Van Nuys; Encino-Tarzana; Van Nuys-North Sherman Oaks; Sherman Oaks-Studio City- Toluca Lake-Cahuenga Pass; North Hollywood-Valley Village; Hollywood; Northeast Los Angeles; Silver Lake-Echo Park; Central City North; Central City;

Boyle Heights 等 12 個區域（City of Los Angeles, 2007/1/29）。

224 預算規模的差異取決於各機會區採用之發展方案，因不同的發展規模衍生經濟發展成本的差 異與利益估算，詳見表 4-1。

225 「洛杉磯河年表」請見附錄 51。

226 其北面河段主要流經城市包括 Burbank 與 Glendale 市，向南依序流經 Vernon, Commerce, Maywood, Bell, Bell Gardens, South Gate, Lynwood, Compton, Paramount, Carson, Long Beach 等市

（City of Los Angeles, 2007/1/29）。

227 依據「加州資源局」（the California Resources Agency）與「加州環境保護署」（California Environmental Protection Agency）所共同成立維護的「加州流域入口網站」（California Watershed Portal），將加州劃分為 10 個流域（watershed/basin），分別為 North Coast、North Lahontan、

Sacramento River、San Francisco Bay、San Joaquin River、Tulare Lake、Central Coast、South Coast、

英里流經洛杉磯市所屬行政區，主要水源來自 San Gabriel 山脈與 Santa Monica 山脈，出海口則在洛杉磯市南邊的長灘市（City of Long Beach），經 Queensway Bay 流入太平洋；河流起源為在 Canoga Park 社區匯流的 Bell Creek 與 Arroyo Calabasas，位於 San Gabriel 山脈北邊丘陵地兩英里以北的地區，接著流向東南 東方向，經過 Reseda-West Van Nuys、Encino-Tarzana 等社區，再流向 Sepulveda Dam 休閒區與排洪池，繼續向東流經 Van Nuys、Sherman Oaks、Studio City 等 社區，而 Tujunga Wash 的中央支流則於 Studio City 北邊匯入洛杉磯河，自此沿 著 Burbank 市南邊的市界與 Griffith Park 北邊的地界向東流走約六英里之長，

然後在 Verdugo 山南邊丘陵地以南約 1.5 英里處，Verdugo Wash 自東北邊匯流 入洛杉磯河，隨即沿著五號洲際公路流向南邊，依序流經 Griffith Park、Atwater、

Elysian Valley、Lincoln Heights、Boyle Heights 等社區，經洛杉磯市區流進 Vernon 市。在 1913 年自 Sierra Nevada 興建長達 233 英里長的輸水管道之後，其提供 飲用水的主要功能便宣告終止，反而成為全年乾季長達九個月，冬天雨季來臨 時又有嚴重水患的問題河流。隨著經濟發展與人口成長²²⁸，河岸土地開始過渡 開發，工業區林立，過渡的建築讓與雨季的水無法及時滲透到地底下，形成所 謂「逕流」（runoff），也開始威脅到沿岸住民的生命財產安全。於是乎，洛杉磯 河在 1960 年代，為了防洪的目的興建了倒梯型的水泥堤防與河道，以往的自然 景觀與植被幾乎被完全剷除，洛杉磯河不再清晰可辦，因為它平時就像是大型、

開放的人造下水道（接續自 1914、1934 的水患，乃至於 1938 年奪走 87 條性命 的嚴重水患之後，由美國陸軍工兵署負責施工，為洛杉磯河興建水泥堤防與河 床，除了三個直線河段共計 11 英里未鋪設水泥河床。此外，全長 51 英里的洛 杉磯河，有長達 41.5 英里長的區域為鐵道所圍繞，阻絕了河流的公共入口）。

到了 1980 年代，政府計畫進行堤防加高工程，並於既有的河道上興建高速公 路，引起環保主義者及藝術團體的抗議，政府終究放棄該項構想，事後由詩人 Lewis MacAdams 等人於 1986 年成立「洛杉磯河之友²²⁹」（Friends of the Los Angeles River, FoLAR）非營利組織，致力於增加民眾對洛杉磯河的關心。嗣後，

South Lahontan、Colorado River；而 South Coast 流域又區分為 28 個分區（subregion），其中包 括 Los Angeles River Watershed，面積達 871 平方英里，總人口數約五百萬人，而 Lower Los Angeles River Watershed 僅有 13％的土地仍為開放空間，可見其開發密集度；本文之研究個案 與洛杉磯市即位於 South Coast 流域，其周遭分別為北邊的 Santa Clara River Watershed，東邊的 San Gabriel River Watershed，西邊的 Malibu Creek Watershed，西南邊的 Ballona Creek Watershed 與 Dominguez Channel & LA Habor Watershed （ 2006 年 1 月 20 日 檢 索 自 http://cwp.resources.ca.gov/browser/；City of Los Angeles, 2007: 3_18, 19）。

228 最早文獻記載指出，洛杉磯河沿岸的定居者出現在 1781 年，由 46 位西班牙、墨西哥與非洲 人所組成；直到 1820 年，最大規模的西班牙居民社區，人口亦只有 650 人；但 1849 年開始的淘 金潮（Gold Rush），便帶動了人口的急速成長、鐵路交通的興建，而這一切的發展，基本上都 是沿著洛杉磯河岸（City of Los Angeles, 2007: 1_2）。

229 該組織屬於環保團體，於每年五月發動「河流清潔日」活動，動員 3500 名志工，可清除 30 噸淤積於河道的垃圾。面對洛杉磯河復育的公共關係障礙，Mac Adams 認為其流經區域多為貧窮 社區，西岸有權勢、影響力的居民感受不到其重要性，例如 Malibu、Beverly Hills 等地區。此 外，長存已久的負面形象也是問題，洛杉磯河已被認為是一條超級污水下水道，要想改變民眾觀 感（public sentiment），將會是耗時費力的工程。個人亦參與 2007 年 5 月 12 日所舉辦的第 18 屆「河流清潔日」活動。

越來越多關注洛杉磯河的組織成立與壯大，不僅直接投入河流教育、環保教育、

自然保育等工作，更發揮對政策的影響力及制衡力。相對於民間組織的蓬勃發 展，政府方面的回應則始於 1990 年代，洛杉磯郡政府（Los Angeles County）

於 1996 年進行了「洛杉磯河主要計畫」（the Los Angeles River Master Plan），關 注河岸美化、經濟發展、環境品質、河汛管理水源保育等。該計畫涵蓋 51 英里 全長的洛杉磯河，主要參與的政府組織包括美國陸軍工兵署、洛杉磯郡政府，

以及各相鄰洛杉磯河的城市。2002 年洛杉磯市議會成立洛杉磯河流域特別委員 會，並於 2005 年 8 月推動了「洛杉磯河整治計畫²³⁰」，一個為期 18 個月的規劃 過程，經費來源為洛杉磯市政府水電部（Department of Water and Power,

以及各相鄰洛杉磯河的城市。2002 年洛杉磯市議會成立洛杉磯河流域特別委員 會，並於 2005 年 8 月推動了「洛杉磯河整治計畫²³⁰」，一個為期 18 個月的規劃 過程，經費來源為洛杉磯市政府水電部（Department of Water and Power,