研究範圍、目的與問題

上述研究背景與動機說明跨部門治理議題之研究重要性與價值，但仍有若干 問題有待釐清。例如所謂跨部門治理議題的研究定位²⁹為何，亦即本研究的範圍、

界線與過往研究有何差異，這恐怕是在研究之初，就必須對此提出具體說明。此 外，由於部分文獻指出跨部門治理議題的研究，在理論層面有著治理概念定義的 問題³⁰（Lynn et al., 2001; Frederickson, 2006; Stoker, 1998: 17-19; Frederickson &

Smith, 2003: 209; Pierre & Peters, 2000），這與所謂政府中心、市場中心與社會中 心治理途徑的內涵有密切的關係，也是建構本研究分析架構的關鍵；再者，部分 文獻亦指出在實務上遭遇跨部門引發或隱含界線模糊的問題（Cleveland, 1972: 14;

Stoker, 2000, 1998: 17-19; Jun, 1999: 461; Agranoff, 2006; Bozeman, 1987: 5;

Frederickson, 2005: 137; Heinrich et al., 2004; Kettle, 2002: 60-73³¹; Kettle, 2006;

Kooiman, 2003: 112; OECD, 2001; McQuaid, 2000: 10; Klijn & Teisman, 2000）。這 些都有待進一步說明，以利研究的進行。於下分述研究範圍、目的與問題。

一、研究範圍

伴隨社會／政策問題與環境的複雜化，跨部門治理議題重要性漸獲重視。分 析 90 年代以前的行政管理研究範疇，發現政府部門、營利部門研究（如圖 1-1 中，Ⅰ、Ⅱ所示），或涉及廣義公、私部門的研究（如圖 1-1 中，Ⅵ、Ⅳ所示），

有較廣泛而具體的研究基礎與成果；此外，非營利組織研究成果亦日漸豐碩而完 整（如圖 1-1 中，Ⅲ所示），涉及其與政府部門或營利部門合作的研究（如圖 1-1 中，Ⅴ、Ⅵ所示），已是廣受重視的研究議題。從公共行政學的角度來看，跨部 門治理研究的定位相當明確，其關注同時具有跨區域、跨組織、跨部門參與特性 的公共政策議題（如圖 1-1 中，Ⅶ所示），係以具有跨越行政轄區特色的個別政 策個案中，其參與者成分、議題的影響範圍作為判斷基礎，具體政策廣及流域管 理、環保、交通運輸、區域經濟發展、都會區發展與管理等重要政策。

在前述跨部門治理議題的個案類別中，本研究以流域管理政策³²為例，進行

29 有關定向（locus）與定位（focus）的區分，Henry（1975）認為定向乃是指領域的制度化位 置；定位指領域中特定事務。

30 相關文獻指出，治理既是一種現象，又是理論或分析架構，且治理概念的定義仍不一致，有關 所謂「治理理論」的討論，大部分是關注基本概念的界定，仍屬於初步理論（proto-theory），維 持著一套基礎性的觀察架構，以便尋求更為周延的理論（謝宗學等譯，2002：9）。

31 Kettle（2002: 60-73）認為界線模糊問題，將導致責任落實的困境；而界線模糊的現象普遍發 生於管理公部門計畫時，可概述為決策與執行間界線模糊的狀況，導致責任釐清的困境；公部門、

私部門、非營利部門間責任承擔的界線問題；官僚組織內部層級的責任模糊問題；管理職與事務 職間的分野（layers between management and labor）的緊張與衝突；官僚組織間的聯繫與責任；

官僚組織與公民聯繫衍生的顧客定義問題，因為至少有四種觀點提出如何定義顧客，分別為服務 接受者、夥伴、所有人、納稅人。

32 為何流域是個進行合作議題研究的適當個案，論者指稱因為流域跨越了政治、地理、意識型態 的界線，同時也讓實務者更全觀地克服環境問題而非依循傳統的計畫範圍（Imperial, 2005: 283）。

此外，從 Wescoat Jr.（2005: 2-3）歸納六點常見的國際水管理經驗（international water management）

的學習挑戰來看，亦可理解流域管理的複雜性的部分本質；前述挑戰分別為「不相 關 」

跨部門治理議題的國際個案觀察，選定美國³³加州洛杉磯市政府所主導之「洛杉 磯河整治計畫」（Los Angeles River Revitalization Master Plan, LARRMP）草案規 劃過程作為研究個案，該計畫範圍以政策規劃階段為主，部分涉及政策形成、政 策合法化。但本研究的觀察重點在於「跨部門治理個案之集體規劃過程與參與」， 而這正是「洛杉磯河整治計畫」的執行重點，強調合作式與密集參與的公共決策 過程。簡言之，本研究計畫將針對前述個案，就草案規劃過程之制度性安排，以 及跨部門參與狀況進行觀察，研究範圍³⁴限定於該政策個案之規劃階段。於下分 述研究目的與問題。

（irrelevance），這是最為極端的挑戰，主張因為每條水道、用水人、水組織都不相同，所以只 有發展地方特有的解決方案，才會具有長期永續性；第二點為「不相容」（incompatibility），

其主張或許用水人會就可比較的問題與類似的水道，尋求國際經驗的轉換，但因為解決方案的發 展系絡不同，可能導致不相容的狀況；第三點為「不可瞭解性」（incomprehensibility），強調儘 管解決前述擔憂，決定轉移某項國際經驗，但卻可能對該經驗未具全面性瞭解；第四點為「接近 性」（proximity），強調在滿足上述挑戰的要求後，學習經驗的距離遠近也關乎學習成效，通常 距離近的應好過距離遠的；第五點為「強迫」（coercion），係以歷史經驗為基礎所提出的挑戰，

在過往有某些經驗轉移是透過簽訂水條約而強迫進行的；第六點為「政治差異性」（the politics of difference），這可能導致地方政治力量對國際經驗的抗拒，而根深蒂固的地方利益卻能流動政治 資源以維繫水管理的現狀。

33 就國際經驗的觀察對象而言，英國、歐陸及日本的地方政府跨部門治理機制皆具有重要代表性 與豐碩成果，亦為吾人後續研究的主要興趣，往後將逐步深入各類跨部門治理政策與國際經驗的 學習，以期能提出具體政策建議，供地方政府在擬定相關跨部門治理政策之參考。然而上述說明 亦凸顯本研究計畫在研究範圍方面的限定與取捨。此外，雖然台灣的政府體制屬於「單一體制」

（unitary regime），與英國的經驗較為接近，但自 80 年代起，無論單一體制或聯邦體制，大都 有趨向地方分權的趨勢。再者，部分文獻指出，單一體制的研究偏向以「中央與地方關係」為探 討焦點，難以反應複雜而動態的府際關係；反而有為數不少的研究，參考美國聯邦體制下的府際 關係研究（史美強，2005：49）。反應此種研究趨勢，瞭解聯邦體制下的地方政府改革經驗，相 信對於本研究的主軸將會有重要的意義。此外，論者提及美國等已開發民主國家，已準備迎接更 自由、授權的新公民資格，其意指具有治理特色或公民中心的治理關係，公民被鼓勵成為治理的 一份子，為自身的生活承擔更多的責任，行政過程不再被視為與公民生活分離的一部份，公民也 不再被視為是顧客或者是政策的反對者（Ostrom, 1993；轉引自 Vigoda-Gadot, 2003: 110）。

34 有關跨部門治理議題之研究定位細部說明，請參閱「研究範圍說明」（附錄二）。

二、研究目的與問題

跨部門治理³⁵議題的研究重點在於探討三個部門間如何（How）「合作」或如 何促進合作（collaboration），以達成共識的問題；又或者從反面來說，是探討哪 些因素影響了跨部門合作，三個部門之間存在哪些衝突。從個案研究出發，我們 關心個案為何（Why）合作成效不佳或無法合作的問題，同時以提出促進合作、

參與的制度性安排（What）為目標。

「洛杉磯河整治計畫」是一個基於府、會共識³⁶所發動的提案，標榜以合作、

參與為宗旨的政策規劃個案，主要參與組織或個人來自政府、企業、非營利組織、

鄰里議會與社區，參與者身份包括政府官員、民意代表、顧問團體、環保主義者、

社區規劃者、社區組織領袖、教師、開發商、小型商家（small business owner）、

社區居民、研究者等。雖然參與者多元而複雜，卻皆推崇公共參與在政策規劃過 程的重要性，強調規劃過程應提供平等而開放的參與管道，給來自不同部門的利 害關係人，以凝聚規劃共識。

35 荷蘭行政學家 Jan Kooiman 在 2003 年出版的《統理如治理》（Governing as Governance）乙 書中，探討國家、市場與公民社會相互滲透與相互依賴的現況，應可算是「跨部門治理」概念的 重要參考文獻之一。其實 Kooiman 也是長期關注「治理」議題的重要學者之一，早於 1970 年便 出版〈統理及決策〉（To Govern is to Decide）一文，隨後於 1980 年撰寫緒論，題為Besturen (Governance)，1993 年更主編《當代治理》（Modern Governance）乙書。

36 由洛杉磯市第一選區市議員 Ed Reyes 於市議會提案，於 2002 年在洛杉磯市議會成立「洛杉磯 河特別委員會」，經過多年的溝通與府、會共識的凝聚，於 2005 年 8 月正式啟動了「洛杉磯河 整治計畫」，計畫經費由洛杉磯市政府水電部（Department of Water and Power, DWP）所支持，

計畫主導機關為洛杉磯市政府公共工程建設部（Department of Public Works, DPW）所屬工務 局（Bureau of Engineering, BOE）所執行。

Ⅳ

政府部門

（第一部門）

Ⅰ

Ⅴ

Ⅶ

Ⅵ

Ⅲ

非營利部門 （第三部門）

Ⅱ

營利部門

（第二部門）

圖 1-1：跨部門治理議題之研究定位說明

跨部門 治理

但

以「洛杉磯河整治計畫」為例，為何（ Why ）在各部門利害關係人認同以 參與的規劃過程，產生集體決策的前提下，不僅在政策規劃過程爭議不斷，並且 各部門參與者對該規劃草案結果，也呈現意見紛歧的看法

。為瞭解前述研究目 的，本研究採取治理概念進行分析，初步文獻檢閱結果指出，跨部門治理議題的 治理分析途徑包括政府、市場為中心的治理途徑，較缺乏社會面向之治理分析觀 點。爰此，本文將採取「社會中心治理途徑」作為分析架構。因此必須對政府中 心、市場中心與社會中心治理途徑的治理價值觀進行分析與比較，不僅說明採取 社會中心治理途徑的必要性，其實也是在釐清「治理概念的定義問題」；進而瞭 解來自不同部門的利害關係人，是否對社會中心治理途徑的治理原則，在認知上 有所差異；從而檢視「洛杉磯河整治計畫」的集體規劃過程中，各項制度性安排 的實質內容與成效，同時作為跨部門治理個案如何處理「跨部門間界線模糊問題」

之說明；進而以「洛杉磯河整治計畫」之個案研究成果為基礎，為跨部門治理議 題在政策規劃階段之治理機制，提出分析架構建議與執行程序建議。於下依序分 述具體研究問題：

（一）過往國、內外跨部門治理議題，採取哪些治理途徑？何謂社會中心治理途

（一）過往國、內外跨部門治理議題，採取哪些治理途徑？何謂社會中心治理途

在文檔中 跨部門治理機制之制度性安排與參與：以「洛杉磯河整治計畫」為例 (頁 24-28)