第二章 理性、權力與決策
第二節 制度層次：決策產出受到制度環境所引導
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徑的行使，以及對決策行為與產出所造成的影響。以下，本文就分別以制度環境 與社會網絡結構，來探討權力這個概念在決策過程中可能的運作路徑。其中，特 別就社會網絡的觀點如何分析權力的概念，於第三節中將有更進一步的說明。
一個理性的決策有其效率性，但缺乏被制度環境與所處社會結構認可的合法 性，就會失卻了對政治可行性的關注。對於權力的分析途徑，大多圍繞在對決策 過程的利益與合法性此一概念出發的，畢竟決策的產出是人與人之間，在制度環 境下利益衝突相互妥協的結果，決策的行為基本上是鑲嵌在制度與社會網絡雙重 限制下展現。然理性與權力的觀點並非互斥，基本上從 H. Simon 有限理性的概 念中，或許可以找到一些共鳴點。但本研究並不在此討論這方面的議題，留待最 後一節，已經討論過制度環境的影響，以及決策的社會結構時，再回頭來思考有 限理性與政治社會學在談論決策過程的關連性。
第二節 制度層次：決策產出受到制度環境所引導
制度此一變項用來解釋決策的行為與政策的產出，永遠不是一個退流行的詞 彙，相反的，制度的存在如影隨形，其影響也不遑多讓。制度其實就像是一個篩 網一樣，會選擇性的偏愛某些政治行動者，也會選擇性的去過濾政治的語言，以 及對可能的政治手段也有著特殊偏好的詮釋（Immergut, 1998: 20）。制度能夠界 定哪些行動者具有較多的權力，來參與決策的規劃與執行，也可以有意識的賦予 其較多的發言權來詮釋制度本身存在的目的與評估制度的表現。本研究的目的並 非在探究制度在政治生活上的意涵，而是在強調制度作為一個參考架構的可行性 與經驗的可操作性。事實上，許多政策場域的研究，喜將政策場域的分析定位在 中層的制度分析，特別是所謂的政策次級系統的研究（policy subsystem; Milward and Wamsley, 1984; Howlett and Ramesh, 1995），這些政策網絡的運作基本上與上 層憲政結構與國會的關連性不大，而是被視為有其本身獨特的「利益表達的中介 機制」、「資源交換機制」或是「決策制訂或執行的機制」的場域。換言之，若不 涉及憲政或修改法律的層次，這些政策次級系統都會依循本身運作的邏輯，來決 定行動者的權力關係，以及政策產出的結果，就如同總額支付制度的推動與實踐。
以下，本研究將以上述的思考邏輯，從制度與政策次級系統的眼光，來考慮 國家在決策過程中的角色，以及權力互動的機制，並解釋制度的存在作為一個客
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觀的結構，如何提供合法化的機制，讓行動者的行為產生趨同與可預測性。
壹、決策產出的權力結構與國家角色
對於制度形成或政策產出的研究，長久以來都屬於政治、社會與公共行政與 政策論者的研究範疇，決策過程中國家角色的自主性與管制能力，以及制度化的 作用，均是理解決策機制不可獲缺的一環，畢竟決策仍是在某一相對穩定的制度 環境中產出，無論是在國際的層次、國家的層次或是組織的層次，所有的決策行 為，均包含了服膺來自於正式制度力量的結構性限制。在制度論的觀點中，理性 選擇論者會認為制度的形成與變遷，主要的趨力是來自於降低行動者間的交易成 本，以符合行動者行動與利益要件的功能式論述。這樣的制度形成論，隱含了制 度存在的目的，是為了要讓行動者間的行動更具效率，制度的力量會形成共同遵 守的遊戲規則，來約束代理人（agent）可能的利益極大化行為，因而達成一種 行動者間彼此認可契約的規範，以約束場域中的所有行動者。然歷史或社會學的 制度論者從現實的角度出發，觀察到任何制度的形成與變遷，絕非在真空的狀態 下產生，任何一種制度的產出，皆有先前的制度存在。制度的存在，會形成一種 行動的慣性，會對在制度內的行動者限縮行動的框架，非但會影響不同行動者間 的資源配置，也會影響並形塑行動者的使用策略、利益與觀念，導致「資訊偏見」
的產生（DiMaggio and Powell, 1991: 18-19; Steinmo, 1993: 7; Immergut, 1998:
16）。進言之，在此種分析框架之下，只要有多元的行動者，就會存在權力不對 稱的關係，必然就會存在潜在衝突的可能性。
進一步從延伸政治衝突的論述，制度並非是一個中立的概念，其反而可以有 意向的去定義不同行動者，具有什麼樣的政策工具與資源。由於行動者間權力的 不對稱，制度常常會庇護其中一個利益集團，而忽略另一個集團的利益，相對而 言，政策議題的自由度也會因不對稱的關係，而展現出議題設定的控制效果。雖 然政治衝突的結果可能引發出新制度的建立，但引發制度變遷的衝突卻可能根源 於 舊 制 度 的 遺 續 ， 衝 突 的 展 開 過 程 一 開 始 也 會 受 到 舊 制 度 的 調 節 和 引 導
（Skowronek, Shapiro and Galvin, 2007）。從政治學者的觀點，在穩定制度結構 中，若要反抗掌權者的既得利益，最壞的狀況甚至要透過破壞制度的手段-革命 來達成，不然在原有的制度範圍下，弱勢者幾乎沒有運作的空間。更進一步說，
決策與其說是行動者的理性所肇致的政策選擇，不如說是過去的舊制度對政策選 擇留下「規範的限制」（normative constraints），決策者始終難以擺脫過去歷史遺 留下來的制度遺跡（Lindberg and Campbell, 1991: 379-380）。這個觀點類似於「路 徑依賴」（path dependence）的概念，一旦制度發展踏上了路徑，組織學習的過 程，以及歷史衍生的主觀力量會強化這個軌道（North, 1991: 118; Pierson, 2000）。
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關係人的利益，從政策網絡（policy network）的觀點檢視，為了避免過度國家中 心論（state-centered approach）或社會中心論（society-centered approach）的偏執，10相較於政策網絡權變的國家角色論述，Campbell 等人的工作對於國家對政 策形塑的力量便較具由上而下（top-down）的味道。Campbell 等人（1991: 30-31）
歸納多種類型的產業政策和制度轉型研究，也發現國家並非總是作為各方勢力競 在階級與經濟的力量。Laumann與Konke（1987）以美國 1970 年代的醫療政策和 能源政策為主題，研究政策形塑的過程所涉及的行動者與社會機制。透過對政策 制訂過程中的相關事件、議題、行動者及政策結果進行分析，可掌握到不僅是政 府部門的內部運作，或抑歷史面向的分析，而是鑲嵌於社會層面的分析（Clemens, 1987）。對於國家於政策過程中的角色，其認為國家並非是一個被動接受社會多 途徑。因此，政策網絡的提出，乃是一種基於對宏觀國家理論的反動。Martin J. Smith（1993: 7）
則認為，政策網絡用來分析複雜的決策過程時，具有下列幾項優點：1、在探討政府與利益團體
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治活動發生的守門人（gatekeeper）角色。換言之，國家本身在政策場域中作為 一必然的行動者，會為了達致某種政策效果，採取可能的政策工具，有意無意提 供利於轉變的力量，從資源的釋出來創造不同行動者間配合的誘因，而使得一個 新的治理機制能更容易形成。而很明顯的，這樣的論述與台灣的全民健保在建立 總額支付制度的過程與實踐，有異曲同工之妙。
若比較歷史制度論與公共政策論者對於政策產出或實踐的論述，可發現兩者 均非常重視政策產出必須座落在關鍵時間點的概念，在歷史制度論中，其被稱為
「關鍵時刻」（critical juncture），可以作為路徑依賴分析的起點，也可以作為均 衡過程中的一個決策的間斷點。而公共政策論者則將此一關鍵時刻，視為是一種 是否能掌握決勝關鍵的「契機」（opportunities），如同 Kingdon 所述的「政策之 窗」（policy window; Kingdon, 1984; 1993; 1995）一樣。在政策產出的過程中，政 策之窗的開啟是一項有利於政策產出的機會，專供給具政策理念、主張或方案的 政策企業家（policy entrepreneurs）推動其政策倡議，並衡量問題設定、政策方 案與政治情勢等三個趨勢，主動將政策與三者趨勢匯合的一種政治過程（Kingdon, 1993: 44）。因此，制度的轉型或政策的產出，均無可避免要關注時間因素的配合，
特別是具備政治條件的關鍵時刻，從制度論者的角度而言，這個關鍵時刻並非是 憑空而致，有時候是透過制度所定位的，甚至還可以被國家力量所操縱。
據此，對於決策產出與制度運作的分析，無可避免要考量到過去舊制度與國 家的管制力量，所提供的機會與限制。況且從制度論者的角度，國家機器掌握合 法性的權威力量，其政策管制工具會對一個政策場域的治理機制，造成某種程度 的形塑力量，不過這種管制的力量，會隨著不同的政治場域而有不同，因此難以 從結構性的角度來理解國家與制度所成產生的治理能力。然若將政策過程的分析 層次定位在中層（meso-level）結構，國家的角色相較於菁英論者或馬克思論者 的觀點而言，是一個相對具有彈性的分析概念，又可被視為是一個多元的行動者 之一。國家一方面有可能是一股直接創造制度或決定政策產出的力量，另一方面 也有可能僅在多元的政治鬥爭中提供機會，扮演協調的角色。台灣在全民健保實 施之後，醫療產業便成為一個高度依賴政府挹注財政資源，維持營運的制度環 境，國家部門對於醫事團體間的調控機制原本就具有高度的重要性，尤其總額支 付制度實施之後，國家吸納專業醫事團體的力量，來作為其推動總額支付制度的 代理人，其會藉由外在的制度法規或行政手段，直接或間接調控總額支付制度的
據此，對於決策產出與制度運作的分析，無可避免要考量到過去舊制度與國 家的管制力量，所提供的機會與限制。況且從制度論者的角度，國家機器掌握合 法性的權威力量，其政策管制工具會對一個政策場域的治理機制，造成某種程度 的形塑力量，不過這種管制的力量，會隨著不同的政治場域而有不同，因此難以 從結構性的角度來理解國家與制度所成產生的治理能力。然若將政策過程的分析 層次定位在中層（meso-level）結構，國家的角色相較於菁英論者或馬克思論者 的觀點而言，是一個相對具有彈性的分析概念，又可被視為是一個多元的行動者 之一。國家一方面有可能是一股直接創造制度或決定政策產出的力量，另一方面 也有可能僅在多元的政治鬥爭中提供機會，扮演協調的角色。台灣在全民健保實 施之後，醫療產業便成為一個高度依賴政府挹注財政資源，維持營運的制度環 境，國家部門對於醫事團體間的調控機制原本就具有高度的重要性，尤其總額支 付制度實施之後，國家吸納專業醫事團體的力量，來作為其推動總額支付制度的 代理人，其會藉由外在的制度法規或行政手段，直接或間接調控總額支付制度的