行為層次：決策行為反映結構限制

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據此，現今已有少數的公共行政或政策學者，開始投入以社會網絡的分析技 術，來作為研究政策網絡及公共管理網絡的研究工具與途徑。社會網絡的基本假 定認為，穩定化的網絡關係可以提供信息，減少互動成本，約束投機行為，增加 集體行動一致性的可能性，恰與政策網絡中，以政策社群為互動類型的決策模式 相似。其中《理論政治雜誌》（Journal of Theoretical Politics）此一期刊在 1998 年以建立政策網絡模型為主題，收錄了許多的理論與經驗研究論文。其中包含了 探討政策網絡的形成（König and Bräuninger, 1998），如何模型化政策網絡的分析

（König, 1998），還有以強連帶的觀點來輔以社會計量的方法研究美國的健保政 治（Carpenter, Esterling and Lazer, 1998）。此外，尚有將政策網絡的分析結合圖 論的努力，比如說：政策網絡的分析用電腦軟體的視覺化效果（Brandes et al., 1999a; Brandes, Kenis and Wagner, 1999b），將權力與政策極大化的計量方法應用 於阿姆斯特丹的決策過程（Stokamn and Berveling, 1998）。此外，更有用電腦系 統模擬權力和政策偏好對網絡結構和決策輸出的影響（Stokman and Zegelink, 1996，轉引自 Scott, 2004）。這些努力預示著社會網絡分析方法作為強化政策網 絡研究的生機。回到本研究的經驗個案，本研究也是一種企圖使用社會網絡分析 方法，研究政策網絡的努力之一。

第四節 行為層次：決策行為反映結構限制

本研究的立場認為，決策的過程是一種社會化的過程，決策行為必然受到制 度與網絡雙重結構的影響，決策的行為也應該反映出制度與網絡本身的特質，特 別是社會網絡中對於決策行為的限制與決策影響力的定位。在社會網絡的分析概 念中，並不排斥行動者是基於理性而行動，畢竟行動者有其思考能力，對結構限 制的認知也不盡然相同。對於理性的解釋，最貼切的一句形容詞彙，便是「人在 江湖，身不由己」，為何會身不由己，便是來自於「江湖」給行動者的限制。如 何去理解江湖，便幫助我們如何去理解行動者為何身不由己。就行為層次的分析 環節而言，以理性為基礎的觀點是不去關心為何行動者會身不由己的，相對而 言，其對身不由己的理解在於行動者本身衡量情勢的利益最大化選擇。然而，個 人的效用並非孤立於社會，而是隨時取決於他人影響而修正其效用函數。

從制度論的角度來說，制度環境對於組織或個人行為最大的影響，就是透過 一種合法性的權威機制，展現一種權威關係的制度性力量。制度理論所強調的合 法性，不僅僅是一種法律制度的作用，還包括文化制度、觀念制度、社會期待等

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因素所構築而成的制度環境所形成的約束力量，規範著行動者的行為。據此，國 家的法律制度可以看做是具有合法化基礎的制度環境，一個穩定化的網絡關係也 可以看成是具有合法化基礎的制度環境。若更具體的以政治性的角度來解釋，制 度本身透過影響行動者間資源配置或激勵的方式來影響人的行為，因此與結構論 者不同的地方是，這種影響並非是決定性的，而是概率上的意涵，DiMaggio 與 Powell（1991）因此提出了趨同性的概念。但為何會有趨同性，則是因為制度化 的環境使得行動者本身有行動的準則可以遵循，這種行動的準則會透過競爭、模 仿或社會規範的機制，為了取得生存的合法性，導致行為上愈來愈類似。由此我 們可以思考，一個總額支付制度委員會的委員，在總額支付制度的制度環境中，

應該要如何做，才能增加決策過程的影響力？讓自己的行為更符合社會規範？具 有合法性的優勢？並符合自己本身的利益？

若從網絡的觀點而言，由於網絡的結構觀是依據個體與其他個體的關係來認 識個體在社會中的位置，強調的是行動者本身的鑲嵌性，及行動者為何不做決策 的問題（Granovtter, 1992: 30），因此對於行動者行為特質的理解，便要從理解網 絡的關係結構開始。不同的關係網絡對於行動者的約束不同，因此在不同的政策 網絡中，相同的行動者可能會產生不同的目標、行為、地位與影響力。若以此延 伸，政策網絡中對於行動者是否具有權力的意義，主要是觀察其與其他行動者之 間關係連帶的數量及連結內涵，以及可汲取資源的多寡，而非其本身的條件資 質，或本身掌握多少的議價籌碼。據此，社會網絡對於決策行為的解釋，是社會 性的理性，是透過行動者本身所鑲嵌的結構來理解，不同的網絡位置會有不同的 權力關係，能夠動員的資源與取得的信息也不同，便會有不同的決策行為，也較 為貼近現實。一個穩定化的社會網絡有其封閉性，會拉高參與網絡的門檻。除了 會將特定的行動者排除在網絡之外，也會運用否決權將特定的議題觀點排除在網 絡的認知架構之外，並形成一主流性的網絡文化與政策議題（Schaap and van Twist, 1997: 65）。

從過去探討政治活動與經濟活動的相關文獻中，決策菁英間資訊交換與資源 交換的關係，往往是立基於信任關係的基礎（熊瑞梅，1995b：10）。因此，經濟 或政治的行動者，都會傾向與有信任關係的行動者互動，減少可能的道德危機或 逆向選擇行為。換言之，無論是經濟行動或是政治行動，都是鑲嵌於社會結構之 中，決策的理性就會受到穩定化的社會關係所牽引，畢竟是「朋友」或是「自己 人」，總是比一個未曾謀面的人，知道彼此更多的訊息與行為模式，也減少了彼 此猜忌的成本。制度的安排或道德的規範，或許可以形塑出信任的文化或價值 觀，但讓信任關係可以不斷的重複再製，形成彼此行動的規範，反而是要透過穩 定化的社會關係為載體。據此，當立基於穩定的社會關係所產生的信任關係，可 以提供較好的維繫經濟或政治秩序的功能時，若採取一個較為功利性的觀點來解 釋（Burt, 1992; Lin, 2001），行動者會繼續從既有的社會經驗與關係中，去建構

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51 有助於其行動意義的信任網絡關係。

本研究對於行為者特質的立場，偏向結構論的觀點，社會學者認為人類的行 為都是社會性的結構所賦予其行動的意義，對於社會模式的理解，必須透過價 值、規範、文化、階級結構或政治制度方能理解。除了制度之外，還將人與人、

組織與組織間的關係連帶（tie）看成是一種客觀存在的社會結構，其探討的主題 為行動者間關係的連結對行為的影響，並非是行動者本身的特質或屬性。行動者 本身的特質或屬性，在結構中僅被視為是一種資源（Lin, 2001），行動者在網絡 結構中的行動，並不視為是一種個人理性的延伸與交換，而是為了顧及整體利 益，在與個人利益衝突時所做的妥協，或是為了維持良好的關係，必須表現出其 他成員所期望的言行舉止，而較無法以自我的意志行動（Kilduff and Tsai, 2003）。 引伸到政策網絡的分析邏輯，其認為政策網絡中的主體並非是原子化（atomized）

的行動個體，行動者間存在有複雜關係，從而構成了特殊的政策網絡，任何行動 者間的關係連帶，皆會對其他行動者的行為發生影響。

因此，對於行動與參與者特質的理解，我們必須充分的討論制度與網絡的結 構對行動者特質的可能影響，也就是說，行動者應該展現什麼樣的特質，才能符 合制度的合法性與其他行動者對其行為的期待？可以提高在此一社會結構中的 社會認同，而具有行動合法性的優勢？放置到本研究的經驗個案來思考，總額支 付委員會的委員們，從制度層面來說，可能某種程度上都被要求要具有健保知識 專業性，因此要常常做功課、對決策討論的參與要積極，要為自己所代表的利益 團體發聲、委員的地域與身份要有代表性等等，行為與個人特質上愈接近上述的 行為，就會愈具備合法性的條件。而從社會網絡的觀點來說，由於網絡是一種長 期互動的穩定結構，行動者在決策網絡內與他人的互動關係，以及參與的年資便 會成為影響決策能力的個人特質，也會影響參與的積極性。當然，雖然制度與網 絡的結構某種程度上，界定了既得利益者的權力與可供使用的影響路徑，然居於 弱勢的行動者也有透過集體行動來改變遊戲規則的機會，這方面的論述主要是為 了解釋新的制度論與網絡理論都已經擺脫了命定論的束縛，但由於超出本研究經 驗討論的範圍，本研究並不考慮這些因素在決策過程中的影響。

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