第二章 理性、權力與決策
第六節 本章小結：以「關係」為基礎的決策研究
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第六節 本章小結：以「關係」為基礎的決策研究
著名的日裔美籍學者 Fukuyama（1995）認為，理性可以解釋百分之八十以 上的人類行為，這句話或許不假。無可否認，任何的決策都需要經過腦袋的計算 與思考，才會反映在人的行為上。但人類腦袋中的效用函數，並非憑空而來，更 也是反映了結構與環境的限制，不然怎麼算也無法說個準，所以理性的展現，其 實也是一種結構限制下的有限的理性範圍。套句很通俗的話來說：人在江湖，身 不由己。現實生活中，小至家庭生活中的柴米油鹽醬醋茶，大至選舉投票，很多 的決策行為的確是身不由己，無怪乎如「含淚投票」這種委曲求全的名詞，大家 都可以朗朗上口，變成一種流行用法。他不真實嗎？他很真實，而且反映了大部 分的投票現象與決策行為，就如同許多人在投票後，常常有那種「雖不滿意，但 可接受」的自我阿 Q 精神勝利法。一個理性的決策何苦需要這種阿 Q 式的自我 安慰？這種無論是有自覺或是無自覺的「社會認同」，無時無刻的在影響著人們 的決策行為，任何人在慕然回首時，是否都有被無形的「人情世故」壓得喘不過 氣的喟嘆？本研究所要關注的重點，就是這種明明在生活中俯拾即是，但卻又被 當前的決策理論所忽略的社會現象。
在討論決策過程的議題，最普遍的問題不是這個決策理不理性，而是誰統治 的問題。任何的決策過程，都有其政治性格，決策的過程斷然不可能僅僅是技術 官僚一個理性的紙上談兵。然目前以理性概念為基礎的決策模型，基本上都是立 基於排除決策可能面對的政治過程，技術性的來討論如何制訂一個兼具效率與效 能的政策。然決策行為本身就是一種社會行為，自然就鑲嵌在其所處的社會結構 與制度環境，人與人間的關係與互動，有時是構築決策政治過程最基本，也是最 重要的要素之一，因此決策的政治學或許相較於經濟學來說，決定了決策過程的 直接成本，或是效率，更可能直接影響到政策產出與執行的成敗（Peters and Van Nispen, 1998）。然環顧至今，政策科學界沒有任何一個決策模型，真正的考慮到 社會關係的變項。穩定的網絡關係本身就是有效的制度供給，由於穩定網絡機制 的制度效果是長期累積的成果，信任關係與社會資本的積累，非但促成個別行動 者積極建構關係網絡的正面效應，對於網絡中相互依賴的深度與廣度愈高，網絡 對於集體的懲處能力也愈強（sanctioning power），愈使個別行動者無法離開網絡 關係的限制，做出絕對有利於己的決策。據此，若從社會關係網絡的觀點檢視決 策行為，其認為穩定網絡關係的存在，會使行動者間對正式或非正式的規範自發 性的遵守，解決決策過程中可能產生的不穩定性，達成集體行動的可能。而社會 網絡的影響，會反映在行動者本身的決策影響力的高低，也會影響行動者的決策 行為，更有可能影響集體決策產出的結果。
本研究一直在強調決策的過程是鑲嵌在制度與網絡雙重的制度環境中，這也
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是長期以來作者的理論立場。但這樣的思考邏輯會面對一個理論上的問題，究竟 制度層次的合法化機制，組織層次的網絡關係結構與個體行動的層次間，究竟存 在著什麼樣的關係，而彼此間又起了什麼樣的作用，又如何分別去測量他們彼此 間對於決策行為的影響。就現實的角度來說，一個決策的場域絕對不僅只一個單 獨的機制，不同層次的機制必然有共存或矛盾的關係，其相對作用也會因為具體 對象的不同而不同，並誘發特定的行為模式。就拿本研究的分析個案，牙醫與中 醫的總額支付委員會來說，其決策網絡的產生，是因為有全民健保法以及總額支 付制度的存在與運行，因此總額支付委員會的組成與成員的特質，必然受到正式 制度環境的影響，其社會關係網絡的結構，以及委員的代表性、個人特質和行為 模式，也必然反映了制度合法化機制的限制，畢竟在制度環境下建立此一委員 會，並不是為了要增加決策與溝通的成本，而是要讓總額支付的執行機制運作的 更順暢。據此，總額支付制度的制度環境，會對委員會的委員間穩定化的社會互 動模式造成影響。
但這種影響是什麼呢？不同機制之間的對於行為的相互影響模式，絕對不僅 僅是單向如此簡單，不同制度層次之間的相互影響，更會影響到整體機制運作的 效率與效能。從制度論者的解釋邏輯來說，其因果關係是建立在合法化的規範對 人類行為的約束能力，這種因果邏輯看不到人的理論位置；從社會網絡的角度觀 之，網絡關係的強弱，重複性，會影響人們不同的行為模式，網絡的位置與結構 的不同，會導致不同的內化過程，從而使得人們在不同的情境下，產生不同的行 為模式。因此，不同的關係網絡，與不同的結構位置，可以導引出不同的行為模 式。這個背後的影響機制可能是一種自覺或不自覺的社會化過程，也可能是一種 功利性的考量使然。很明顯的，制度論者關注的是人類行為的趨同性現象，社會 網絡看到的現象，反而是行動者間行為模式的差異性問題。這兩個同時存在的機 制，無論在理論上，或是在實務上，都存在這如何解答兩者間可能相互加乘或相 互削弱的問題，以及對行動者行為模式的影響。
過去社會學的相關研究中，研究設計上很少去區別制度與網絡兩種不同的機 制間，是屬於什麼樣的互動關係，自然也沒有細緻的去討論可能產生的效果。但 機制間的關係，事實上會對不同的行為客體引發出不同的作用力，這樣的關係可 以大致上區別為以下三種（周雪光，2003：151-152）：一、共存平行的關係：各 種機制同時存在，同時發生作用，但不相互影響，這就好比市場上的公司一般來 說會考慮與其他組織的網絡關係所帶來的成本，但同時也會考慮採取什麼樣的組 織結構來取得合法性，增加競爭力；二、共存互補關係：兩種不同機制的關係是 相互加強的，也就是說，合法化機制的運作，主要在於加強社會關係網絡，因為 制度的存在可以穩定化網絡關係的遊戲規則，或是透過加強社會關係網絡，來促 進合法化機制的運作，因為許多制度的影響是通過社會關係網絡來傳播，綿密的 網絡關係有助於加速制度同型化的效果；三、相互競爭，相互替代的關係：當我
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們看到 A 制度在運作的時候，B 制度在某種程度上被削弱。最明顯的例子，就 是一個組織中，情感與友誼依賴關係形成的小團體所構築的非正式組織，其運作 若非常的頻繁且產生不良的影響，就會容易降低正式組織運作的效率。
據此，我們應該可以初步的定位健保總額支付委員會的制度環境，以及委員 們所形成的穩定化的網絡關係，基本上不是一種矛盾的關係，而是一種共存互補 關係。透過國家力量的強化，總額支付委員會存在的目的與性質，以及委員的身 份與代表性的選擇，也毫無疑問的被制度的目的所強化，而委員會的存在以及其 穩定化的互動所形成的社會關係網絡，也是為了要使總額支付制度的運作，能夠 透過此一平台而更順暢，並藉此強化總額控制的效果。即使醫事團體的利益與國 家的利益不見得相同，可能會造成非正式的網絡關係與正式制度的衝突，但決策 與溝通的本質本身就是一種妥協，在總額支付制度的制度環境下，無論是醫界或 是政府在行動上，必然都不會形成破局的局面，讓總額支付制度無法有效的運 作，雙方互蒙其害。但本研究在研究設計與資料蒐集上，並不處理制度與網絡兩 機制間彼此加乘的效果問題，制度也僅僅在測量集體決策產出的因素中，被當成 是可能具有影響的自變項之一。因此分析架構僅僅平行處理各種不同的機制對於 決策行為和績效的影響。這並不影響本研究對研究問題的分析與討論，只是想藉 此提醒可能有這方面的研究限制。20
回到本章最初的源頭，作者在探討理性與權力的概念在決策過程解釋模型中 的地位時，曾經提到 Simon 有限理性的觀點，或許可以和本研究所談的以社會 網絡的觀點來解釋權力的路徑，產生某種交集。其實 Simon（1997）在《行政行 為》一書當中，討論的決策是行政組織內的決策行為，從組織層次而言，組織內 分工與權力分配的形式，以及人群間的關係所形成組織的遊戲規則，不但會成為 引導組織內權力行使的力量，也進而會影響決策的行為。因此，Simon（1997）
認為沒有任何一個人能夠在機關內純粹的按照自己的意願來行動，這當中有制度 化的邏輯，也有網絡化的邏輯。任何的決策，所需根據的許多前提條件，都是由 機關內不同的部門所提供，組織內科層化的關係模式，也會定義權力行使的基本 路徑。就本研究的理論立場而言，其實跟 Simon 所述的相去不遠，但 Simon 以 心理學為思考的出發點，並沒有把組織的正式與非正式制度的因素，納入決策的
認為沒有任何一個人能夠在機關內純粹的按照自己的意願來行動，這當中有制度 化的邏輯，也有網絡化的邏輯。任何的決策，所需根據的許多前提條件，都是由 機關內不同的部門所提供，組織內科層化的關係模式，也會定義權力行使的基本 路徑。就本研究的理論立場而言，其實跟 Simon 所述的相去不遠，但 Simon 以 心理學為思考的出發點，並沒有把組織的正式與非正式制度的因素，納入決策的