研究方向的思考與動機

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第一節 研究方向的思考與動機

自從 Lasswell 在《政策科學》（The Policy Science; Lerner and Lasswell, 1951）

一書中，指出政策取向（policy orientation）研究的重要性之後，開啟了純粹以公 共政策的性質、原因與效果，作為研究對象的研究領域。經過追隨者的經營與努 力，政策科學終於成為一門獨立的學科，也開始發展了跨學科與綜合性的研究方 法，來理解所謂的政策過程與政策現象。而 Herbert Simon 劃時代的代表著《行 政行為：行政組織決策過程之研究》（Administrative Behavior: A Decision-Making Process in Administrative Organizations, 1997）一書的問世，視「行政過程就是一 種決策過程」的觀點（the administrative processes are decisional processes; Simon, 1997: 7），讓組織決策的位階提升到公共行政研究者無法忽視的地位。Simon 立 基於古典經濟學對人性的假定，然卻駁斥了原本以經濟人為行為假定的決策者觀 點，還有廣博理性的觀點作為決策產出自變項的思考模式，認為這種主觀預期效 用的廣博理性，僅存在於柏拉圖式的決策天堂，是決策理論中的理想型（ideal type）概念。Simon 在反思後，提出了重視限制與行為因素的有限理性（bounded rationality），以及滿意的利潤（satisfied profits）的創見，建立了所謂「適應性的 理性系統」（adaptively rational system）為核心的決策模型，對公共行政及政策科 學的自主化發展而言，此一理論性的發展是一個重要的里程碑。Simon 的觀點在 方法論上，以崇尚科學化與一般化的邏輯實證論（logical positivism）及行為主 義（behavioralism）的方法論為基礎，也恰好主導了後來整個決策科學的成長路 徑，使得決策科學與理性（rationality）此一概念猶如孿生兄弟般息息相關，經 濟的模型成為決策模型發展的主旋律。

「一個理性規劃的政策草案，是否就代表能夠有效的得到所有利害關係人的 認同而產出？」、「一個制訂完善的政策方案，是否就能代表能有效的執行？」現 實與理想的差距，在現代民主社會的政策過程屢見不鮮，導致愈來愈多的公共政 策研究學者投入思考政策過程如何運作的本質，提升了在公共行政領域中，公共 政策理論需要更為精進且貼近現實的需求。現實與理想的差距，可能是起因於決 策者無意識下政策模糊性的特質（policy ambiguity; March, 1990: 159），或是 D. A.

Stone（1988; 2002）所述的政策弔詭的狀況（policy paradox），導致理性決策本 身的預測能力與複雜化的環境產生一種弔詭性的不融合。事實上，Pressman 與 Wildavsky 於《執行》（Implementation, 1984）一書的開創性研究，其問題意識便 是在思考理性決策與執行效果之間所產生的差異性。該書給吾人對大的啟示，便 是完善制訂的政策方案，並不能保證能夠完整的執行，畢竟在政策執行過程當 中，充斥著太多不確定性與妥協，也複雜化了一個政策法案本身經濟目標上的可 欲性（Elmore, 1979-1980: 608；Goggin, 1986: 328；Ripley and Franklin, 1986:

11-29）。由於過去政策科學家把政策的推動，當做理性與順服的過程，預設了只

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要憑藉專業官僚的技術理性即可解決問題，往往忽略了在執行過程中可能出現的 政治問題，也導致政策目標與實際執行成果上的落差，在政策規劃與執行理論上 的發展也不盡理想。

這樣的學術氛圍，也反映在政策科學的理論發展到目前為止，仍是以經濟學 為基礎所發展出來的分析技術為主。美國公共行政與公共政策研究所的教育，大 多將政策分析定位在以經濟方法為基礎的一門學問，學生學習政策分析，必須建 立在個體經濟學的基礎。理性是此一脈絡下決策理論最為核心的概念，個體的偏 好排序與期望原理的概率論（probability theory）的發展，導致研究方法著重效 率與效能取向的量化分析，這些概念在實際決策產出的應用上更是不遑多讓。例 如早期美國聯邦政府的部門當中，具有經濟學博士學位的政策分析師，從 1947 年的 2,221 位，增加到 1961 年的 3,480 位（Nelson, 1991: 9），這些經濟分析師的 主要任務就是以經濟的理論提供決策的諮詢與參考。而美國重量級的政策諮詢機 構，例如 1946 年因就業法（The Employment Act of 1946）而設立的經濟顧問委 員會（The Council of Economic Advisers），以及對美國農業政策影響甚大的農業 經濟局（The Bureau of Agriculture Economics）等機構，其主導的人員清一色都 是擅於應用經濟學方法的政策分析學者（Nelson, 1991: 7）。若說美國大多數公共 政策的規劃是由經濟背景的政策學者主導，形成經濟學者治國的現象，一點都不 為過。

經濟學分析工具在政策科學理論與實務的發展脈絡，可以追溯到以個人理性 為分析起點的「廣博理性決策模型」（comprehensive rationality decision model），

以及 Simon（1997）以有限理性（bounded rationality）為核心概念所修正的「滿 意決策模型」（satisfying decision model），甚至廣義來說，後來一連串以上述概 念為基礎所發展出來，用以解析投票規則的賽局理論（game theory）的決策樹模 型（decision tree）、委託代理理論（principal agent theory）、成本效益分析（cost benefit analysis）、官僚利益極大化理論（budget-maximizing model; Niskanen, 1971），以及公共選擇學派至今最令人稱道的最適憲政模型（optimal constitution model; Buchanan and Tullock, 1962），皆屬以理性概念為核心的政策分析工具。這 些理論模型把任何社會科學中非市場的研究題材，以市場化的語言來分析其因果 關係的強大攝服力，雖然提供了更為簡潔且分析性強的政策工具，使得政治與政 策議題都可以用簡化的效用函數來理解，但其學科發展缺乏或有意忽略對決策所 處結構的觀察力，導致了分析與現實政策現象的環境脫節的可能性，學界也因此 有「錯失連結」（missing link）之譏（林鍾沂，1994：151）。

在經濟學帝國主義（Radnitzky and Bernholz, 1986）極具侵略性的攻城掠地 之下，或許多少挑起了一些不同學派學者眼中忿忿不平的情緒，也為政策科學的 發展建立了相互競爭的動力。無論是善意或是惡意，對於經濟學決策模型的毫不

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留情的不斷批評，通常也反映了對理性內涵的不理解，也哄抬了其身價，更顯出 以理性為基礎的決策模型在決策科學中不可或缺的核心地位。即使如此，在經濟 學掛帥的政策科學，也無法忽視社會或政治學者曾經留下的足跡，最明顯的就是 由政治與社會學者以功能主義觀點對於系統、價值觀、穩定性或者是憲政制度等 宏觀機制，在政治與決策過程中的作用（Barry, 1978），以及民主發展中對於多 元民主政治現象的考察，以及對馬克斯主義（Ham and Hill, 1984; Hill, 1997;

Jessop, 2001; Hill, 2005）的反動，所形成的多元論（pluralism; Dahl, 1961; Hill, 1997, 2005）、統合論（corporatism; Schmitter, 1979;Ham and Hill, 1984; Hill, 1997, 2005）

等以利益團體為主要分析單位的民主式政策過程理論。事實上，經濟學與行為主 義在政治學與決策科學領域的發展，確實對其他理論學派的存續造成強大的壓 力，因而在 1979 年時，Scott 與 Shore 兩位學者已經在《為何社會學無法應用：

一個關於社會學的應用在公共政策的研究》（Why Sociology Does Not Apply: A Study of the Use of Sociology in Public Policy, 1979）一書中，悲觀的認為社會學過 於高談闊論、無邊無際的理論思維，的確對社會學的理論在重視實用的決策理論 中建立一席之地，沒有太多的幫助。而重量級的政治哲學學者 Brian Barry，也在 討論社會學與經濟學兩條路徑在民主制的發展中，咸認社會學的研究與現實世界 的聯繫較少，會引發理論與現實連結的問題（Barry, 1978）。

環顧政策科學的發展史，社會學的傳統確實影響著力不深，也讓社會學重視 人群關係互動及價值體系的理論觀點，幾乎成為政策科學消失的傳統。作者以為 這是過去社會學的理論過於重視大理論（grand theory），難以具備科學化否證性

（falsification）的要求，導致無法清楚的從結構的視角，對政策的產出、穩定與 變遷做有效的因果解釋，故實用性略顯不足。因此，如 Parsons 等著名社會學的 耆宿所發展的系統觀點，便因理論的模糊化而導致實證應用上的困難。所幸以 Merton 為主，在社會學當中所掀起的中層理論（middle-level）的發展工作，結 合了可操作性的量化方法與更為細緻的理論命題，為促進社會學中珍貴遺產的結 構論的可實證化，奠定了良好的基礎。此一舉措，將模糊的文化、價值觀等摸不 著邊際的概念，變成看得到摸得到的分析語言。往後中層和微觀分析技術的社會 網絡分析方法（social network analysis）的發展，又對以結構途徑為出發點的研 究注了新的活水，鑲嵌性（embeddedness）、強連帶（strong tie）、弱連帶（weak tie）、小團體（small group）、結構洞（structure hole）、組織場域（organizational field）、政策場域（policy domain）等分析概念的發展，精緻化社會學從結構角度 解析權力運作的方法，也開啟了社會學重新介入政治學研究議題中的新紀元，例 如在 1970 年代起有關社區權力網絡（Galaskiewicz, 1979; Whitt, 1982）、以及 1980 年代末 Laumann 與 Knoke（1987）組織國家和 Knoke, Pappi, Broadbent 與 Tsujinaka

（1996）比較美國、德國、日本三個國家勞工政策網絡等作品，如今都成為政治 社會學在探討決策的權力路徑的主要代表作。

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整體來說，若以著名社會學者 Granovetter 在 1985 年於《美國社會學刊》

（American Sociological Review, ASR）發表的＜社會結構與經濟行動＞（Social Structure and Economic Action, 1985）一文對 Williamson 為主的組織經濟學派所 挑起的論戰，來思考上述兩者傳統發展的問題，便可以清楚的思考經濟學與社會 學的傳統概念，在政策科學的應用中所產生的理論問題。首先、就經濟決策模型 觀點來說，理性選擇在於解釋經濟行為是低度社會化的（under-socialized），因為 做決策的消費者被隔離在現實的情境之外，假定其效用函數不受到他人影響，便 可以做出消費決定。以經濟學為基礎的決策理論，事實上僅考慮個人動機，這種 原子化的模型忽略了社會情境、社會制約所可能產生的決策資源與訊息的取得的

（American Sociological Review, ASR）發表的＜社會結構與經濟行動＞（Social Structure and Economic Action, 1985）一文對 Williamson 為主的組織經濟學派所 挑起的論戰，來思考上述兩者傳統發展的問題，便可以清楚的思考經濟學與社會 學的傳統概念，在政策科學的應用中所產生的理論問題。首先、就經濟決策模型 觀點來說，理性選擇在於解釋經濟行為是低度社會化的（under-socialized），因為 做決策的消費者被隔離在現實的情境之外，假定其效用函數不受到他人影響，便 可以做出消費決定。以經濟學為基礎的決策理論，事實上僅考慮個人動機，這種 原子化的模型忽略了社會情境、社會制約所可能產生的決策資源與訊息的取得的