第二章 相關政策與文獻探討
第一節 匯流時代的通訊傳播管制政策
（natural monopoly）
發生在先期需投入鉅額成本，嗣後邊際成本低廉的大規
（destructive competition）
競爭市場中，成立已久的廠商，會利用產品製造成本優 勢，以低價策略攻奪市場，造成其他廠商無法生存，導 致市場競爭不存在的情況產生。
稀少性
（scarcity）
社會上的資源屬於稀少且有限，由於外在環境的影響
（例如天災導致食物短缺、戰爭影響石油供給等），在 供需不平衡的情形下，物品或服務價格不合理上漲，政 府有必要施加價格上之管制。
外部性
（externalities）
外部性意指「經濟活動之成本和利益並未反映在經濟活
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從經濟市場的角度而言，通訊傳播媒介匯流幫助稀有的電波頻率資源能更有 效率的受到利用，並且提供更多樣化與豐富的資訊內容。同時，對於資訊內容使 用者而言，媒介匯流為社會帶來更多商務、資訊、教育及娛樂等服務內容，提供 更多選擇以後，資訊服務的交易成本因此降低，也促昇整體社會資源的利用效率。
另一方面，媒介匯流提供資訊社會民主政治發展的基礎，人民藉助媒介匯流所產 生新的開放平臺（例如網際網路），擁有充分表達意見的場域，因而形成「『意見』
市場1」，由資訊使用者判斷資訊之價值，幫助資訊的流動與競爭。雖然媒介匯流 帶來以上好處，政府仍然需要針對市場失靈（市場之獨占、聯合壟斷）、稀少電 波頻率資源的管理與使用、或是不當/不法內容之散布所造成之相關當事人權益/
利益/名譽之損害等情況，均需干涉並採取適當管制措施（林桓，2003）。
再由產業經營面來看，雖然許多政策制訂者、公司經營者與經濟學家一直 認為與民營事業相比，國營事業缺乏效率同時也較不賺錢（Sueyoshi，1998），
但是過去政府在發展電信事業時，往往因為考量電信事業之經濟規模、事業範 圍以及產業外部性等經濟因素，因此傾向以獨占方式提供電信服務，然而隨著 經濟發展與科技演進連帶影響電信服務之供給與需求，因此國際間政府開始評 估開放電信事業之可能性，主要由「供給廠商多家化」、「民營廠商參與經營」、
「解除管制」、「組織改制」等議題開始討論電信事業由公營轉向開放民營的可 能，因此給予電信事業自由化的發展討論空間（高凱聲，1997）。
陳清河（2009）研究電子媒介相關法律規範的演變，指出為了服務通訊傳播 目而使用的電子媒介因為受到上述經濟性因素影響而需要受到規範，其產業規範 立論基礎可以從三個層次進行討論：（一）頻道稀有理論；（二）傳播科技與公眾 利益理論以及（三）言論自由理論與網路民主。頻道稀有理論之源起，是因為廣 運用被無線電波作為載具，一般無線電波被視為公共財，其資源的特質與陽光、
空氣等自然資源一樣，但同一電波在同一時地間，在使用上具有排他性，並且過 於相鄰的頻率可能會產生鄰頻干擾，影響電波之使用，因而政府需要介入電信資 源的頻率規劃與管理的責任顯得格外重要；但隨著數位科技的進步，數位壓縮技 術促使稀有的頻譜資源能夠更有效的作利用，更進一步打破傳統一段頻段僅能承 載一個「頻道」的概念，朝向多頻道發展，數位廣播能夠同時提供廣播與數據內 容，開啟異業結盟的商機，傳播政策在傳統的結構管制上的思維，逐步趨向「解 除管制」的概念上發展。
綜和以上通訊傳播產業規範概念之討論，不論從經濟或是科技角度分析通訊 傳播產業的規範思維，通訊傳播產業的規管方式的轉變開始由集中管制轉向分散 管理，由單一業者獨占的市場轉向開放競爭的市場這些方向進行轉變，也就是朝 向解除管制的概念而發展。
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象在內。一般而言，產業主要有三種規範類別：（一）進入市場之規範（regulation of entry）；（二）結構性規範（structural regulation）以及（三）行為之規範（behavioral regulation），如表 2-2 所示（陳銘祥，2002）。表2-2 產業之三類規範
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三、 歐盟在匯流時代下的新管制政策─ECN/ECS 與 AVMS 指令 Blackman（1998）對於在通訊傳播產業匯流之下，在造成市場失靈以先，針 對產業規範提出幾點需要特別注意的重點，包括：
（1） 垂直整合（Vertical integration）
（2） 網路互連（Interconnection）
（3） 條件接取（Conditional access）
（4） 普及服務（Universal service）
（5） 智慧財產權（Intellectual property rights）
因而政府在數位時代中，面對通訊傳播產業相互匯流，彼此互跨經營對方業 務的情況下，如何進行合理與公平之管制，同時兼顧產業發展與消費者保護，成 為主要課題。有鑑於此，歐盟於1999 年提出「邁向電子傳輸基礎設施及相關服 務之新架構」諮文，並在2000 年對該諮文提出公開諮詢結論及新管制取向，而 後執委會在2002 年通過一系列通訊傳播之相關指令，在這些指令當中，其中一 項與「單一通訊傳播管制架構」最為相關的指令，就是「電子通訊網路與服務共 同管制架構指令（Electronic Communications Network and Service Directive，
ECN/ECS dirctvie）」（江耀國，2009；何吉森，2007）。在「電子通訊網路與服務 共同管制架構指令」中，歐盟因應媒體匯流發展，以「電子通訊」（electronic communications）之概念統稱電訊及廣播電視之傳輸，對於電信及廣播電視等所 有通訊網路基礎設施稱為「電子通訊網路」（ECN, Electronic Communications Network），以及在該網路上所提供之服務，稱作「電子通訊服務」（ECS, Electronic Communications Service）。
根據「ECN/ECS 指令」第 2 條的定義，所謂「電子通訊網路」，指得是「不 問傳輸資訊的種類，凡利用有線、無線、光學或其他電磁手段傳輸訊號的系統，
包含衛星網路、固定網路（線路交換，並包括網際網路的分封交換）、行動網路、
電力線系統等交換機或路由設備或其他設備，或為傳輸訊號之廣播電視專用網路、
有線電視網路」。因此不論其傳輸內容，只要能進行資訊傳遞的實體網路均稱為 電子通訊網路（高凱聲、劉柏立，2005）。
而「電子通訊服務」，則係指「全部或主要藉由電子通訊服務（ECN）來傳 輸訊號而提供之通常為付費的服務」。因此ECS 包括電信服務及藉由廣播電視網 路傳輸之服務，但卻不包括「廣播電視的節目內容、金融服務、甚或資訊社會服 務等利用電子通訊網路或服務而在電子通訊網路上傳輸服務的內容」（高凱聲，
2005；江耀國，2009）。綜合上述，歐盟「電子通訊網路與服務共同管制架構指 令」之架構，顯示出歐盟朝向「網路、服務及內容」三層結構進行電訊與廣電媒 體進行法規匯流之思維。
未來歐盟除了以ECN/ECS 指令進行通訊傳播產業之結構管制以外，對於服
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務與節目內容的規範，歐盟除了於1997 年修訂 1989 年頒佈的電視無疆界指令並 以外，面對數位科技發展，傳統視聽內容服務（傳統電視、網路電視、行動電視）
收視方式更為多元，同時固定網路、無線通信網路的發展亦帶來付費電視的興起，
開啟隨選視訊或點對點視聽內容傳輸服務，以及廣告模式之變遷（如網路搜尋或 行動簡訊廣告），閱聽眾的收視行為與習慣隨著科技進步也有很大的變化，因而 歐盟開始研議面對這些變遷的對策，最後歐盟成員國歷經18 個月的共同努力，
於2007 年 12 月公布「視聽媒體服務指令（Audiovisual Media Services Directive，
AVMS）」指令，該指令的主要目的，是為了提供歐洲電視與類電視服務，更現 代化且符合競爭的架構，也將為視聽內容業者創造一個公平競爭的環境，使其可 在歐洲共同市場中獲利，同時可以維護消費者的權益。
AVMS 指令對於視聽服務的定義分為線性（linear）與非線性視聽媒體服務
（non-linear audiovisual media service）。線性服務為意指一般由廣播電視公司依 節目表同步播出之節目服務；而非線性服務則指得是由使用者依需求從服務提供 業者提供之服務項目自行編排與組裝之節目內容。因而根據AVMS 指令，對於 提供行動電視此類新興服務的業者，未來僅需依據其服務提供方式，分別以線性 與非線性服務，作為內容規範之依據，同時對於需要對於內容服務負責之業者，
有了明確之定義與規範基礎。