第五章 家族與部落的認同與集體再建構：排灣族保留地糾紛中的權利主張
第三節 原住民保留地與土地流失
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意代表、部落會議主席及相關行政部門，對業者的主張或有支持、或有反對，
但在政治資源和地位與國家的平等基礎上，他們訴求的出發點皆是以「部落」
為一個集體為前提，而提出各種的有利方案。但一般族人，不管是地主還是普 通居民，因為政治地位的不平等，他們最後訴求的權利都是以傳統的家族財產 或個人權益出發，而要求相應的優惠或補償方案。
熟悉行政資源及國家法權利語彙的民代和部落幹部，因為理解當代原住民 族權利的操作模式和維護機制，因此清楚的理解「部落」在土地權利訴求中的 重要位置，而對這套體系相對陌生的一般居民，對土地的權利認知，則非常直 接的以家族經濟的存續為公平與否的判斷標準。
令人振奮的是，Tjailjaking 族人在現代國家法地權設計和部落的新型態 中，雖然面對的是不同於傳統的部落認同，不過最終，我們也看見當代族人，
對自己權益的意識和行動策略，由下而上的自我調適，以實際的協商機制，成 功的突破法律權利的文義限制，進而刺激專家系統對於權利設計的想像。
第三節 原住民保留地與土地流失
關於臺灣原住民族土地政策的發展，過去研究指出，從日治時期以來的山 地保留地政策，因為私有化與登記制，忽略了原住民族過去「集體」共享、總 有土地的傳統，造成原住民族土地流失的結果126。
臺灣清領時期，在雍正期間（西元1724 年）為了解決越來越多的漢人在原 住民土地私墾，開放了原住民土地的租用，當時雖然僅開放漢人租用原住民土
126 官大偉等，原住民保留地土地政策調查研究：非原住民使用總登記為原住民保留地問題研析 期末報告，2015 年 8 月；邱寶琳，原住民族土地權之探討─以花蓮太魯閣族為例，2010 年；顏 愛靜、楊國柱，原住民族土地至度與經濟發展，2004 年。
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地而禁止買賣，但官府的禁止仍難檔民間的私下交易，因此在乾隆期間（西元 1788 年）開放了漢人合法買賣原住民土地，這個結果使得原住民土地的邊界 逐漸向內山縮減，開始大量的流失127。
而保留地政策一般認為是國民政府承襲日治時期「準要存置林野」之土 地，後來被稱作蕃人所要地，戰後將其命名為「山地保留地」，作為維護原住 民生計及推行政地行政之用，並於1948 年訂頒「臺灣省各縣山地保留地管理 辦法」（下稱保留地管理辦法），作為管理、開發山地保留地之依據。據保留地 管理辦法第2 條之條文內容：「本辦法所稱山地保留地，係指日治時代因維護 山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地及其他地上產物而言」，可得 知此時期保留地仍以日治時期所規範標準定之128。
西元1895 年後，臺灣進入日治時期，日本政府將臺灣原住民分為漢化程度 較高且居住於一般行政區域的「熟蕃」以及漢化程度較低且居住於山地的「生 蕃」，在土地制度的治理上也有所不同。熟番因為已經混居於漢人社會，因此 地權制度並未與一般漢人用地有太大區隔，而未歸化的生番地區則以理番政策 規範之129。
理番政策包括首先日本政府經過國土林野調查所確認山地範圍，並將其收 歸國有，僅留下部分區域作為準要存置林野中的「蕃人所要地」，並制定「高 砂族保留地」制度，這也成為現今原住民保留地制度的開端。1945 年臺灣光 復後，政府決定承襲日本政府對於山地土地之治理方式，以維護原住民生計及 通行山地行政為由，於1948 年頒布保留地管理辦法，作為管理、開發山地保 留地的依據130。
127 顏愛靜、楊國柱，同註 5，頁 84。
128 同前註，頁 88-93。
129 同前註，頁 88-93。
130 官大偉等，同註 126，頁 7。
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在1948 年頒布的保留地管理辦法中，原住民僅擁有保留地耕作、採伐等使 用收益的權利，不得買賣、抵押、交換即贈與，也不開放非原住民使用山地保 留地，而這項規定，卻在1960 年修訂時有重大的變革，此次修訂，政府確立 了原住民使用保留地的用益物權131，也開放了非原住民租用保留地，但是保留 地屬於國有仍是最基本的原則。這項原則持續到1966 年修訂時，開始產生變 化，在該年修訂的保留地管理辦法第7 條規定「地籍測量完竣地區，山地人民 對其所使用之山地保留地，應按左列規定取得土地權利：1.農地登記耕作權，
於登記繼續耕作滿十年，無償取得土地所有權，...；2.建築用地登記地上 權，繼續無償使用，於前款農地移轉時，隨同農地一併無償移轉；3.林地准予 聲請租地造林，其租期不得超過十年，...；4.牧地准予承租經營，其租期不 得超過十年。」，這項規定讓原住民得在一定條件下取得保留地的所有權，也 是臺灣原住民土地在殖民統治以來，第一次有將保留地歸還於民的正式規定。
不過在這一次的修訂中，政府同時開放非法使用保留地的非原住民，經過 清查登記後，可以租用原本佔用的保留地，等於是為「非法使用保留地就地合 法化」的過程開啟第一砲槍響132。
簡言之，政府一方面將原住民保留地推向私有化的過程，一方面又擴大非 原住民使用保留地的租用依據。這個結果雖然也可以視作國家積極實現對原住 民族權利的保障，而逐步給予原住民處分、利用資產的權利，卻也使得在資本 主義經濟市場下屈居弱勢的原住民，在現代社會結構下因為傳統土地利用的經 濟活動方式發生改變，對貨幣的需求大幅提高，導致許多族人，在就學、醫 療、安居及生存的壓力下，不得不向現實低頭，私下以抵押或是人頭買賣的方 式典當土地，最終讓原住民族土地大量的流失。
131 該辦法第 15 條明定：「山地保留地應由民政廳地政局視各山地鄉村地理條件及山地人民經濟 情形、文化水準分期編查登記，確定其使用權籍，俟山地人民有自營生活能力時實施放領，...」 。
132 官大偉等，同註 126，頁 7-8。
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2007 年制定「公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範」，開啟一連串的增 劃編作業，但申請增劃編過程中，存在許多與土地管理機關的衝突及矛盾。許 多案例是族人原有土地被編定為公有土地，卻因保留地增劃編之准駁要件不利 於族人舉證、不符合族人使用土地之模式而多未獲准，亦有經增劃編之土地未 能符合使用需求等土地糾紛。以臺大梅峰農場為例，賽德克族認為其屬該族傳 統領域，族人欲申請增劃編保留地，卻被管理機關認為所提證據不足證明土地 原為族人所使用而未獲同意，不僅如此，在族人申請增劃編後，管理機關更以 非法占用為由，要求族人拆屋還地。
許多研究認為，私有化後的保留地加速傳統文化的裂解，是原住民在現代 自由主義市場中無可避免的經濟選擇結果，且觀察原漢交易的歷史，這股自由 市場的強大力量自清朝以來就一直存在，即便有暫時性的制度壓抑，私下的非 法交易還是無法根除。
國家最初以維持原住民族生計作為立法目的，設計了這套制度，理想上原 住民能夠在國家所劃界的山河中，仰賴國家所編配的土地安居樂業，且透過不 得轉讓給非原住民的限制，讓族人不必懼怕再次失去土地。但從結果來看，保 留地制度產生了一個非常嚴重的矛盾：為什麼給予財產權了之後，原住民族反 而因為各種公私部門的開發計畫而使山河破碎，並有近半數的族人遷居平地 呢？
過去社會學及人類學者作出的研究，多半是以整體山地資本主義化的社會 環境和部落內部的社會制度變遷為歸因，認為因此造成族人凝聚力及傳統知 識、勞動力共享體系的崩解，對此，就曾有研究者哈勇諾幹引用學者
Collinicos 的結構動能觀點提出批判，他認為過去研究著重在原住民族群內部
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視，這套土地治理模式的發展，科學化的耕作技術並沒有讓原住民的生產力變 更好，也沒有因為禁止漁獵讓山林更豐饒，反而因為現代生活對貨幣的需求，
許多族人搶種高經濟價值的作物後低價零售給中盤商，成為一種制度性的剝 削，而在以保育為由禁伐的山林中，高單價的林木也被殖民者與財團砍伐出 售。歷史再再顯示，經濟的發展早在給不給所有權之前，就被權勢者有意圖的 土地利用限制犧牲。不能以傳統累積的山林知識與社會組織在自己的山河生 活，讓原住民貧乏的只剩下土地，處於大結構的生存壓迫中，原住民意識到能 夠與這個資本社會共通的計量單位，就是把土地視為一種商品，透過交易獲得 的貨幣，至少能讓失落的、失意的生活困境獲得最基本的解決。
儘管如此，原住民族人並不僅是被動的承受國家法的干預，在許多先輩的 努力下，2005 年頒布的原基法設計了一套讓原住民族人得以對國家、財團或 其他利益關係人抗衡的制度，也正式肯認除了保留地之外，傳統領域也屬於原 住民族土地的一部分。
由於原基第法21 條明定：「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一 定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究，應諮商 並取得原住民族或部落同意或參與，原住民得分享相關利益。」因此有越來越 多的研究者和原權運動者，投入了傳統領域的劃設工作，透過史料蒐整、田野 調查、口訪計畫和部落製圖等方法，與各地的原住民族部落共同協力，希望透
由於原基第法21 條明定：「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一 定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究，應諮商 並取得原住民族或部落同意或參與，原住民得分享相關利益。」因此有越來越 多的研究者和原權運動者，投入了傳統領域的劃設工作，透過史料蒐整、田野 調查、口訪計畫和部落製圖等方法，與各地的原住民族部落共同協力，希望透