第二章 文獻探討
第三節 台灣的住宅政策與社會住宅的發展
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對於社會主義者而言，住宅是福利國家的支柱之一，和社會保險、教育、
健康同等重要（Fahey & Norris，2011：439）9。雖然隨著福利國家的弊病開始 浮現，社會住宅也成為福利國家「搖晃的支柱」（wobbly pillar）（Fahey & Norris，
2011：439-442；林萬億，2010：504-506），而使得在歐洲各國，大量的社會住 宅逐步被私有化，以減少福利國家沉重的財政負擔。但是社會主義者仍認為，完 善的社會住宅制度，對於保護居住弱勢者的權益和促進社會公平乃不可或缺之要 素。
第三節 台灣的住宅政策與社會住宅的發展 一、台灣的住宅政策
台灣最早的社會住宅出現於日治時期，當時名為公共住宅，是「經濟保護」
的一環。「經濟保護」是政府對社會大眾的經濟補助，和消極性的社會救濟不同，
乃因當時社會受到近代社會思潮影響，而產生的積極性社會事業（台灣大百科全 書，2009）。1908 年日人台灣婦人慈善會在高雄市興建旗後公共住宅，共建石造 平房 14 棟，總戶數 240 戶，以低價租予中低所得人民，以解決其居住問題，並 緩和都市房荒。此舉引起各地仿效，及至 1938 年，全台已有 12 處公共住宅，共 計 1572 戶。有鑑於成效不盡理想，太平洋戰爭爆發後，台灣總督府以 300 萬圓 成立特殊法人「台灣住宅營團」，並發行 800 萬圓公債作為營運資金，使「經濟 保護」中的「住宅保護」更加有力，戰爭結束時，營團旗下已有 114 座讓售住宅 及 178 座出租住宅（台灣省文獻委員會，1972；引自林萬億，2006：520）。其發 展僅比歐洲社會住宅之萌芽時間稍晚，可說早期台灣便受歐洲影響而擁有前瞻的 社會住宅思維。
9 原文為” Housing is generally regarded as one of the pillars of the welfare state, ranking in
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雖然公共住宅出現的時間相當早，但和其他已開發國家相較，台灣對住宅 相關事務之立法卻很晚。住宅法直至 2011 年 12 月 13 日才由立法院三讀通過，
於 2012 年 12 月 30 日正式實施。在住宅法公布實施前，台灣政府對住房的整體 發展並沒有既定依循的方向，而是在資本主義自由市場經濟的大前提下，根據當 時整體住房市場的狀況擬訂相關的住宅政策。其中實施時間較長且較有整體規劃 者為「國民住宅」政策，其主要對象為中低所得者及軍公教人員。國民住宅的實 施自 1954 年內政部設立「興建住宅技術小組」開始，至 1975 年制定「國民住宅 條例」後漸趨完整。然因政策設定和執行無法真正對中低收入者之居住權利有所 幫助，在 2000 年後政府便停止興建國民住宅，且因應 2005 年整體住宅政策之擬 訂及其後住宅法之實施，最終在 2013 年 3 月行政院宣布廢止「國民住宅條例」
（行政院，2013）。
林萬億（2006：521-540）對國民住宅發展情況之觀察，以陳博雅（1994）
對國民住宅發展的四個分期為依據，又將 2000 年後的發展另立一新階段，總共 分五個階段。此五階段分別為貸款興建階段（1954-1975）、國宅六年興建計畫
（1976-1981）、國民住宅興建與預售（1982-1989）、新社區發展計畫（1990-1999）、 新政府的整體住宅政策（2000-2005）。早期國民住宅供給乃基於國民黨執政時期 之福利侍從主義（welfare clientalism），以給予軍公教人員各項優惠及福利，博 取其效忠，藉此鞏固政府的統治基礎。之後則以供給中低收入者為目標，由政府 建造價格較市價低廉之住宅，然成效並不顯著。林萬億（2003：66-67、2006：
532-533）歸納台灣國宅政策無法達成目標的問題與困境如下：政策搖擺不定、
承包商素質不一、空屋率居高不下、管理維護困難、低所得者難以承購等。國民 住宅乏人問津使其無法永續經營，老舊國宅無法翻新更使國宅成為「都市之癌」， 而國宅價格區間定位不當，使低所得者無力承購，更是政府國宅政策中最為人質 疑與詬病之處。
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陳怡伶與黎德星（2010：113-123）則以對發展型國家的觀察為基礎，依據 政府對國宅干預的重大轉變為分界點，將台灣國宅政策的發展分為三個階段：
（一）1970 年代中期以前、（二）1970 年代中期至 1980 年代中期、（三）1980 年代中期以後。其認為台灣國民住宅政策的制訂乃基於國家經濟發展之考量，是 一種發展型國家採取的策略，配合經濟發展的腳步，以營造業、住宅市場的蓬勃 帶動整體經濟發展。同時，國家大量興建國民住宅亦能塑造政府大有為的形象，
使政府之統治基礎更穩固。因此，即使發現國宅政策無法達成改善中低收入者居 住之目標，為求扶植住宅市場，增強經濟成長，政府仍會繼續興建國宅。之後隨 著台灣民主化、世界的全球化及新自由主義的興起，國家逐漸隱身市場機制背 後。低收入者的居住問題雖在民主化過程中稍受國家重視，但就整體住宅資源分 配而言，仍處邊緣。面對擁有更龐大利益和政治影響力的房地產商，國家採取新 自由主義路徑，將市場邏輯與市場力量納入國宅供給中，雖然看似市場化、自由 化、商品化，但國家實質上反而擴大對住宅市場之干預並掌握了市場中的資源分 配，並利用資源分配的權力，以求換取政權的穩定。在民主化壓力下，國宅政策 更用以優惠多數民眾和政治聯盟之房地產商，而非真正的居住弱勢族群。因此其 認為台灣國宅政策的規劃，在政治、經濟層面的考量遠大於社會福利的意義。
政府的住宅政策除國民住宅外，另有針對不同對象進行的住宅補貼。然則 各式住宅補貼有名目繁多、主管機關不一之現象，宛如多頭馬車，造成補貼機制 混亂。而「社會住宅」此概念則於 2011 年住宅法三讀通過後，才正式出現在法 律條文和政策中。在此之前，具有社會住宅意義之住宅如：平價住宅、原住民住 宅、勞工住宅、農漁民住宅、老人住宅、受暴婦女庇護宅等，是依據不同對象設 置的社會福利措施。其中規模較大的公營出租住宅為供給中低收入戶為主的平價 住宅，然平價住宅因建物逐漸老舊，管理、維護不佳，給人公共衛生條件差、治 安不好、形同貧民窟的印象（獨立特派員，2012），對於公營住宅不良的刻板印 象，也使 2010 年後社會住宅開始推行時，面臨相當強烈的鄰避現象。
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二、台灣住宅相關法令
台灣政府一直以來，對住宅的觀念是「市場萬能」、「住者有其屋」，對於住 宅交易採取開放、自由的市場導向。雖然早在 1960 年代內政部便有意規劃社會 住宅，但鑒於社會住宅管理不易，政府於是傾向以租金補貼作為扶助住宅弱勢者 的政策。在 1999 年以前，政府並未對住宅的管理與政策有全面性的法令規定，
縱然 1975 年時因應國民住宅之興建而有《國民住宅條例》，抑或台北市在 1972 年為因應平價住宅而有《台北市平價住宅分配及管理自治條例》等法規之施行，
然而並未有全面涵括住宅相關事項的完整法律出現。自 1999 年 4 月起，內政部 營建署依行政院指示開始研擬住宅法條文，嗣後因配合「整體住宅政策」之規劃，
乃暫緩住宅法之立法工作。直至 2005 年 5 月 24 日核定「整體住宅政策」後，營 建署方依整體住宅政策之走向，重新積極著手住宅法相關條文之研議事宜。而內 政部於 2011 年 5 月 19 日審查通過住宅法草案，並於同年 9 月 22 日由行政院核 定通過，在 2011 年 12 月 13 日立法院三讀通過後，《住宅法》正式成為法律條文，
在同年 12 月 30 日由總統公布於一年後實施。住宅法為因應有關居住正義和社會 住宅的討論，特別獨立出「社會住宅」與「居住權利平等」專章，並在法條中對 社會住宅作出以下定義：「社會住宅：指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租 之用，並應提供至少百分之十以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅。」
台灣除了長期沒有完整體系的住宅法以及清楚的住宅政策目標外，另一經 常被討論的問題為不動產稅制之缺陷。在台灣的不動產稅制下，無論是房地產的 持有稅或是移轉稅，都是以公告地價、土地公告現值、房屋現值等基準課稅。這 些課稅基準皆低於市價，使房地產之投資需求與投機需求大為增加，因而使房價 飆升情形更加惡化。不以實際交易價格課稅之機制更無法讓不動產的實際價格透 明化，除了造成買賣雙方資訊不對稱，也使國家稅收相對較低，無法藉由課稅而
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達到財富重分配的效果。為遏止房地產投機交易的氾濫，自 2011 年 6 月 1 日起，
對擁有兩戶以上房屋者之短期房屋交易課徵奢侈稅：對購買一年以內即售出的房 屋課徵其售價 15%、購買一年以上兩年以內的房屋課徵其售價 10%。而從 2012 年 8 月 1 日起行政院核定實施實價登錄地政三法（不動產經紀業管理條例、地政 士法、平均地權條例）中之不動產實價申報登錄制度，要求不動產交易完成後應 由不動產經紀業者、地政士或是房屋權利人（買方）三者之一於交易後 30 日內 進行實際價格之申報登錄。縱使短期內對不動產施以實價課稅仍有困難，但仍期 待實價登錄機制能使不動產交易價格透明公開，在買賣雙方資訊漸趨完全下，遏 止地價、房價不合理的飆漲。
三、台灣都會區高房價成因
房價的高低，決定於房屋市場的供給與需求。當房屋供過於求，房價自然 走低，反之，若需求量大於供給量，則房價攀升。彭建文（2013）認為，房地產 總需求由消費、投資與投機三個不同目的之需求構成：消費性需求為人民對居住 的需求而產生的消費行為；投資性需求是將房地產視為投資工具，藉由租賃收入 或房地產增值的價差而從中獲得利潤；而投機性需求則是購買者基於對房地產價 格變動預測的前提下進行風險偏好的房屋買賣行為，意即購買者透過對房地產預 期價格的預測，在短期內進行高風險的房屋交易，藉著房屋價格的波動性，從中
房價的高低，決定於房屋市場的供給與需求。當房屋供過於求，房價自然 走低，反之，若需求量大於供給量，則房價攀升。彭建文（2013）認為，房地產 總需求由消費、投資與投機三個不同目的之需求構成：消費性需求為人民對居住 的需求而產生的消費行為；投資性需求是將房地產視為投資工具，藉由租賃收入 或房地產增值的價差而從中獲得利潤；而投機性需求則是購買者基於對房地產價 格變動預測的前提下進行風險偏好的房屋買賣行為，意即購買者透過對房地產預 期價格的預測，在短期內進行高風險的房屋交易，藉著房屋價格的波動性，從中