第一章 緒論
第一節、 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節、研究背景與動機 一、研究背景
「安得廣廈千萬間，大庇天下寒士盡歡顏，風雨不動安如山」，這是唐代詩 人杜甫在《茅屋為秋風所破歌》中的詩句。短短的三句詩卻恰恰符合現代對於居 住權為基本人權的描述，更訴說出一千多年以前的人民對「安居」、對住宅所期 盼的遠景。居住，是人民應該享有的基本人權，在 1948 年聯合國發表的世界人 權宣言中，即指出人民應當享有合宜居所的觀點：
人人有權享受維持其本人及其家屬健康和福利所需之生活水準，包括食 物、衣著、住宅、醫療和必要的社會服務；並在失業、疾病、殘廢、寡居、衰老 或是因其他不可抗力因素而喪失生活能力的情況下得享保障。母親和兒童應受特 別照顧及協助；所有兒童，無論婚生與非婚生，均應享受同等社會保護。（UN，
1948）
1美國社會學家威廉斯基（Harold L. Wilensky）也曾說：「政府保障每一國 民的最低所得、營養、健康、住宅、教育水準，對國民而言，是一種政治權 利，不是慈善。」（引自黃志弘，2011：14）。然而，台灣的人民現在卻連基本 的居住權利都無法受到保障。2012 年 12 月 22 日，英國媒體 BBC 便針對台灣高 房價的問題進行專題報導，造成台灣人民居住權受損的原因，正是相較於凍漲 的薪資下，連年攀升的高房價。根據 BBC 的報導，若不考慮通貨膨脹因素，台 灣的薪資水平 13 年來未曾上漲，然而，從 2006 年年底到 2011 年年底，台灣房
1 原文為世界人權宣言（Universal Declaration of Human Rights）第二十五條：Article 25：Everyone has the right to a standard of living adequate for the health and well-being of himself and of his family, including food, clothing, housing and medical care and necessary social services, and the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age or other lack of livelihood in circumstances beyond his control; Motherhood and childhood are entitled to special care
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價的漲幅是排名全球第六、全亞洲第四。由台灣主要房地產開發商國泰建設所 收集的資料顯示，在過去四年內，即使台灣整體經濟狀況衰退，台灣整體房價 卻仍上漲 34%，台北房價更上漲 50%。報導中的受訪者蔣小姐夫婦月收入總共 約新台幣 9 萬元，在台灣屬於收入不錯的中產階級，然而蔣小姐表示，以他們 夫婦兩人的薪資，若想在台北購房，就無法花錢在娛樂消遣或上館子外食，身 體必須常保健康，也須確保父母的身體健康，更不能養育小孩，最重要的是得 確保他們不會失業（BBC，2012/12/22；中時新聞網，2012/12/24）。嚴峻的住 房情勢不但影響到台灣人民的居住權利，更帶來其他如生活品質降低、生育率 下降等負面效果，因此逐漸衍生成一個社會問題。在居住問題受到關注之時，
作為一種可能解決居住問題的對策，社會住宅的興建便掀起了廣泛的討論。
近年來，台灣民間組織對於社會住宅之推動和討論益發熱烈，究其原因，
正是因為台灣產生了嚴重的居住問題，而居住問題的嚴重程度又以人口聚集的重 鎮－台北市和新北市為最。近年來，此問題更逐漸擴散至各大都會區，居住問題 包括：高房價、高租金、籠居（居住空間過於狹小）、無自有住宅等現象。這些 現象不僅讓原先就處於住宅劣勢的弱勢族群（包括：社經弱勢、身心弱勢、階段 性弱勢的人口）面對更為困頓的居住環境，也擴大影響到青年（尤其是新就業的 青年）及學生族群（兩者又被合稱為「新弱勢族群」）的居住條件下降。雖然政 府針對這些現象提出改革方案，例如於 2011 年開始推出非自用住宅之買賣課徵 奢侈稅、每人居住樓地板面積少於基本居住水準 3.96 坪者（內政部基本居住水 準草案，2012）可獲得租金補貼等政策，欲壓低房價與減輕人民居住負擔。但這 些政策並未對都會區的房價產生嚇阻效用，房屋的售價與租金仍舊居高不下，使 普羅大眾在住房上依然背負著沉重的經濟壓力。
台灣民眾的住房負擔壓力可以由房價所得比2與房貸負擔率3兩種數據來檢
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驗：以國際標準觀之，當房價所得比超過 6 時，代表人民的住房負擔壓力嚴重（社 會住宅推動聯盟，2010）。本研究根據內政部營建署進行的住宅動向調查報告，
整理出全國、台北市與新北市（台北縣）從 2003 年（民國 92 年）第四季起至 2014 年（民國 103 年）第二季之房價所得比與房貸負擔率如下表（表 1.1‧房價 所得比；表 1.2‧房貸負擔率）。並以時間為軸繪出折線圖（如下：圖 1.1 房價所 得比；圖 1.2 房貸負擔率），期能瞭解歷年來房價所得比與房貸負擔率之走向。
另外，行政院主計處也以台北市 30 坪預售屋總價為基準，採取較嚴格的計算方 式（預售屋房價會高於房屋均價），計算出 2000 年（民國 89 年）、2005 年（民 國 94 年）、2010 年（民國 99 年）之房價所得比分別為 11.52、12.11、17.43。
自歷年房價所得比的資料中，可以看出台灣的房價與人民所得之比值越形 擴大：台北市從民國 99 年上半年起，房價所得比便一直是二位數，新北市之房 價所得比也都於 10 上下徘徊。房價所得比逐年攀高的趨勢，顯示出相對於所得，
房價不斷上漲；同時，從歷年房貸負擔率的數字，也可看出房屋貸款佔人民所得 的份額越來越重。尤其在台北市，無論是房價所得比亦或房貸負擔率都比全國平 均值高出許多，許多人不是「無殼蝸牛」便是「屋奴」。
在這種雙重壓力之下，人民一旦做出購屋決策，便須在接下來的 20 到 30 年間，將 1/3 甚至 1/2 的可支配所得用於支付房屋貸款，如此沉重的經濟負擔使 得希望購買自用住宅（而非以房地產為投資標的物）的民眾為之卻步。
3 房貸負擔率為家戶所得用來繳交房屋貸款的比率；此項資訊是以有向銀行貸款之問卷為主，
假設 20 年本利平均攤還模式，並固定利率在目前水準，設算出購屋者平均每月應有之房貸支
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2003 年第四季－2014 年第二季房價所得比（全國、台北市、新北市）
全國 台北市 新北市（台北縣）
2011Q4 9.3 15.3 10.1 2012Q1 7.4 14.5 10.3 2012Q2 8.1 15.5 11.2 2012Q3 7.5 15.5 11.4 2012Q4 7.8 14.8 11.4 2013Q1 8.4 15.5 12.2 2013Q2 9.0 15.2 12.8 2013Q3 9.0 14.9 12.9 2013Q4 8.4 15.0 12.7 2014Q1 7.5 14.6 12.4 2014Q2 8.3 14.3 12.8
資料來源：本研究根據內政部營建署住宅需求動向調查整理
圖 1.1 2003 年第四季－2014 年第二季房價所得比
（全國、台北市、新北市）
資料來源：本研究根據內政部營建署住宅需求動向調查整理
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2003 第四季－2014 年第二季房貸負擔率（全國、台北市、新北市）
全國 台北市 新北市（台北縣）
2011Q4 33.8% 47.8% 38.5%
2012Q1 31.3% 60.9% 43.5%
2012Q2 33.8% 65.0% 47.0%
2012Q3 31.4% 65.1% 48.0%
2012Q4 32.8% 62.3% 47.9%
2013Q1 35.3% 65.6% 51.7%
2013Q2 37.9% 64.3% 54.1%
2013Q3 37.9% 62.9% 54.5%
2013Q4 35.4% 63.4% 53.5%
2014Q1 31.8% 61.9% 52.5%
2014Q2 35.4% 60.4% 54.2%
資料來源：本研究根據內政部營建署住宅需求動向調查整理
圖 1.2 2003 年第四季－2014 年第二季房貸負擔率
（全國、台北市、新北市）
資料來源：本研究根據內政部營建署住宅需求動向調查整理
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二、研究動機與問題
居住問題發生的嚴重性，不單是人民遮風避雨的庇護所受到威脅，更牽動 著經濟、社會與國家的發展，因此著實應予重視之。「安居樂業」、「成家立業」
等語彙，正如實說明當人民皆能享有能夠維持其健康和福利所需的居住環境，便 有助於經濟的繁盛、社會的穩定，進而促進國家的進步與發展。也因此，聯合國 經濟社會文化權利國際公約第十一條，即闡明下列有關居住權的理念：
本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括 足夠的食物、衣著和住宅，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟 保証實現這一權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性。
（UN，1991）4
然而，即使台灣於 2009 年 12 月 10 日由總統宣布「公民與政治權利公約」
暨「經濟社會文化權利公約」與其施行法生效成為國內法，台灣的居住問題仍並 未因此而改善；以政府的統計數據審視，國內居住困難的情形甚至更為惡化。
高房價、高租金、房地產投機客之炒作、人民背負著高額房貸、居住於狹小的 空間中。在人民居住權受損之情形越趨嚴重下，關於政府應興辦社會住宅的訴 求聲浪越發高昂，而關注居住問題的社會福利組織也越來越多。
2010 年，對台灣社會住宅的政策發展來說是關鍵的一年。2010 年 8 月 26 日，由少年權益聯盟、老人福利聯盟、伊甸基金會、社區居住聯盟、社會福利總 盟、康復之友聯盟、都市改革組織、崔媽媽基金會、勞工陣線、智障者家長總會、
殘障聯盟、勵馨基金會等關心台灣弱勢族群、都市問題及住房問題的組織社團，
一同發起成立「社會住宅推動聯盟」（簡稱住盟）；其目標是持續監督中央與地方
4 原文為聯合國經濟社會文化權利國際公約（Committee on Economic, Social and Cultural Rights- General Comments）第十一條：article 11 (1) of the Covenant, States parties "recognize the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions". The human right to adequate housing, which is thus derived from the right to an adequate standard of living, is of central
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政府，具體推動與落實社會住宅政策，並積極推動當時在台灣尚未完備的「住宅 法」之立法。適逢 2010 年底之五都市長選舉，住盟更積極拜會台北市、新北市 兩黨四組市長候選人，要求將社會住宅納入政見並簽署承諾，亦發動全國性社會 住宅民間連署與政策倡議。為呼應民眾要求，台北市與新北市之市長候選人亦將 社會住宅政策納入政見中。住盟的行動使得「社會住宅」這一議題的能見度更為 提高，並使人民與政府都更加正視社會住宅之興辦與落實居住正義的問題。
在官民雙方皆矚目社會住宅議題的情況下，居住問題最為嚴重的台北市、
新北市在 2011 年分別提出公營住宅及合宜住宅兩種解決居住問題的方案。新北 市的合宜住宅位址設於林口機場捷運 A7 站及板橋浮洲，是類似早期國民住宅的 作法，以低於市價的價格出售給符合資格的民眾，民眾擁有房屋所有權，購買超 過五年後即可轉手售出；而台北市的公營住宅則位於萬隆、敦煌社區、行天宮及 大龍峒等地，和社會住宅的定義較為接近，採取出租制，申請人資格和租期皆有
新北市在 2011 年分別提出公營住宅及合宜住宅兩種解決居住問題的方案。新北 市的合宜住宅位址設於林口機場捷運 A7 站及板橋浮洲，是類似早期國民住宅的 作法，以低於市價的價格出售給符合資格的民眾，民眾擁有房屋所有權，購買超 過五年後即可轉手售出；而台北市的公營住宅則位於萬隆、敦煌社區、行天宮及 大龍峒等地，和社會住宅的定義較為接近，採取出租制，申請人資格和租期皆有