第三章 住左邊？住右邊？－住宅政策中的自由主義 vs. 社會主義
第四節 「向左轉」的台灣住宅政策與論述
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第四節 「向左轉」的台灣住宅政策與論述 一、高住宅自有率的迷思
（一）高自有率＝居住正義？
除了在日治時期，台灣曾經短暫出現由民間團體興建，提供給低收入、弱勢 人民的社會住宅外，台灣一直以來秉持土地與住宅私有化之概念。整體經濟制度 和社會氛圍皆對不動產之交易持自由主義觀點，無論是土地或房屋都以市場交易 均衡來決定價格。政府也一直以人民的住宅自有率15作為評斷是否落實人民居住 權的準則。然而，住宅自有率並不能精確地測量出居住權落實的情況，事實上，
許多被認定較為落實居住正義之歐美國家，其住宅自有率僅有 50%-70%，而瑞 士之住宅自有率甚至僅及台灣的一半。本研究對世界各國住宅自有率之資料進行 整理，結果如下表 3.1 所示，由表中可觀察到，除挪威和新加坡外，住宅自有率 超過 80%者多屬金融制度較不穩定，或社會福利制度相對不完善的國家。此結果 恰恰可呼應前文所提到的住宅（不動產）之保值效果帶動的購屋行為。也因此，
用住宅自有率衡量居住權的落實情況並不準確。
且台灣對於住宅自有的定義為「現住房屋所有權屬於戶內成員之任何一人所 有，或其直系親屬者所有」，以此寬鬆定義，即使無力負擔房價而選擇與父母同 住的青年就業人口，亦算是居於自有住宅。也因此，台灣的住宅自有率一直以來 都相當高。下表 3.2 與表 3.3 分別為行政院主計處（台閩地區人口及住宅普查，
每十年進行一次）與內政部營建署（住宅資訊統計年報）16統計之台灣住宅自有 率資料，觀察以下資料即可發現，近 20 年以來，台灣的住宅自有率皆穩定在 80%
左右。依內政部之統計，2006 年後台灣住宅自有率更不曾低於 84%。然則，民
15 住宅自有率為一個地區或國家自有住宅家戶佔所有家戶的比例，可說是個別家戶住宅租買選 擇的累積結果（彭建文、蔡怡純，2012：2）。台灣計算住宅自有率的方式係指住戶內經常居住 之人口對其居住之住宅擁有其所有權者佔總住宅之比率（行政院主計處，2014）。
16 在 2010 年行政院主計處之《台閩地區人口及住宅普查》中，自有住宅之認定標準改變為：為 戶內經常居住成員所有（2010 年前的自有住宅認定標準包括不住在一起的父母、配偶或子女所
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間要求落實居住正義的聲浪卻未停歇，此也可看出住宅自有率之高低與人民居住 權之落實並無高度正向關係。
表 3.1 世界各國住宅自有率 世界各國住宅自有率
排名 國家 年份 住宅自有率 排名 國家 年份 住宅自有率 1 羅馬尼亞 2012 96.6% 23 希臘 2012 75.9%
2 立陶宛 2012 91.9% 24 葡萄牙 2012 74.5%
3 新加坡 2013 90.5% 25 巴西 2008 74.4%
3 匈牙利 2012 90.5% 26 芬蘭 2012 73.9%
5 斯洛伐克 2012 90.4% 27 塞浦路斯 2012 73.2%
6 中國 2012 90% 28 比利時 2012 72.3%
7 克羅埃西亞 2012 89.5% 29 盧森堡 2012 70.8%
8 保加利亞 2012 87.4% 30 瑞典 2012 70.1%
9 印度 2011 86.6% 31 加拿大 2011 69%
10 台灣 2012 85.77% 32 荷蘭 2012 67.5%
11 挪威 2012 84.8% 33 澳洲 2011 67%
12 俄羅斯 2012 84.0% 34 英國 2012 66.7%
13 波蘭 2012 82.4% 35 美國 2013 65.2%
14 愛沙尼亞 2012 82.2% 36 紐西蘭 2013 64.8%
15 馬爾他 2012 81.8% 37 丹麥 2012 64.3%
16 拉脫維亞 2013 81.2% 38 法國 2012 63.7%
17 捷克 2012 80.4% 39 日本 2008 61.6%
18 墨西哥 2009 80% 40 土耳其 2011 60%
19 義大利 2012 80% 41 奧地利 2012 57.5%
20 西班牙 2012 78.9% 42 南韓 2010 54.2%
21 冰島 2012 77.3% 43 德國 2012 53.3%
22 斯洛維尼亞 2012 76.2% 44 瑞士 2012 43.9%
資料來源：本研究依內政部營建署、新華網、Eurostat 暨各國統計相關局處資料整理
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發展，乃至於住宅市場之健全運作，並非是一值得慶幸的現象。
學者林左裕也表示，住宅自有率相對較高的國家，人民可能為了擁屋而大量 貸款，反而易使家庭陷入高度財務槓桿狀態，提高引發金融危機之風險，亦使國 家在面臨金融危機時較容易被波及（聯合報，2011/5/12）。
（二）租屋市場失靈
在觀念上，台灣傳統的「有土斯有財」、「住者有其屋」之想法，使人民比起 租屋更傾向於自購擁有。即使摒除「有土斯有財」的觀念，因住宅具有消費兼投 資的雙重特性，再加上自有住宅持有期間與出售時的相關稅賦優惠，以及台灣社 會普遍對房價提高，能夠增值的預期下，即使房價水準相較於家戶所得明顯偏 高，而租金水準則相對偏低，然在居住選擇上，較之租賃，台灣人仍傾向選擇購 屋（彭建文、蔡怡純，2012：18-20）。另外，和住宅買賣市場相比，台灣的租賃 住宅市場規模相對較小，租賃住宅相關法令散見於民法、土地法、國有財產法等 不同法規中，租賃法規與制度較不健全，並缺少國外所見之大型公寓式租賃住宅 以及專業之租賃住宅物業管理（華昌宜、賴碧瑩，2001：70-75）。因此，國內租 屋市場的不健全亦是人民欲擁有自有住宅的主要原因之一（彭建文、蔡怡純，
2012：17-18）。尤其在台灣的租屋市場中，房東多為將非自住之自有住宅出租之
「包租公」、「包租婆」。大多數的房東由於要避免其租金收入被課稅，不會辦理 租賃契約公證，並常會在租屋契約中言明租屋者不可申報租金支出，亦不可辦理 入籍，使得台灣的租屋族群難以申請租屋補貼。一般租屋族群尚且如此，更遑論 弱勢族群在租屋市場中面臨的窘境。社會上普遍存在的刻板印象，使房東認為租 屋予弱勢族群會造成房屋管理上之困難，遂使得原本在購屋市場上就相對無負擔 能力的社經弱勢者，連在租賃住宅市場中欲尋一棲身之所亦不可得。
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二、無住屋族群出擊！－從無殼蝸牛運動到巢運
在 1989 年時，台灣就曾出現「無殼蝸牛運動」，抗議在房地產商與財團的炒 作下，房價高漲，使一般人民無力擁屋，居住負擔沉重的情形。其將無住屋族群 比喻為無殼蝸牛，認為人若無房可居，便難以生存，宛如沒有殼的蝸牛一般。參 與者並於 1989 年 8 月 26 日夜宿於當時台北市地價最高的忠孝東路，向政府表達 心聲（中央廣播電台，2010/3/26）。無殼蝸牛運動曾提倡改革台灣之不動產稅制，
以公平的稅制使房價合理化，然當時總統李登輝並未採納此建議，而是推出一坪 六萬元的國民住宅來平息民怨。
然而，台灣都會區的房價仍居高不下，在 2009 年行政院研考會的調查中，
高房價成為十大民怨之首（蘋果日報，2009/11/30；政治大學預測市場研究中心，
2012）。在 2010 年五都市長選舉之際，社會住宅推動聯盟積極拜會各黨候選人，
並期望候選人將社會住宅之興建納入政見中。另一方面，為求保障居住權，社會 上要求對住宅相關事務立法的聲浪也逐漸高漲，進而催動住宅法之立法。住宅法 在 2011 年 12 月 13 日於立法院三讀通過，同年 12 月 30 日公布，並於 2012 年 12 月 30 日起實行。
為了讓人民能用可負擔的價格購買屬於自己的房子，2010 年行政院與內政部 宣布按照「改善庶民生活行動方案」及「健全房屋市場方案」在新北市板橋浮洲 及林口鄰近機場捷運 A7 站附近興建價格較市價低廉之合宜住宅，意欲以增加平 價房屋總體供給量，達到緩和大台北地區飆漲的房價之效果。然而，根據統計資 料顯示（內政部不動產資訊平台，2014），大台北地區之空屋率與房價乃同步上 升，顯示出房價上漲並非房屋供給數量不足，使得房屋之市場均衡價格升高，而 是有其他因素使得房價一直維持在較高的水平。華昌宜（2011）指出，造成台灣 都會區房價與空屋率齊升之原因在於人民囤房進行理財投資的行為，此現象非但 使房價上漲，大量空餘屋待價而沽，不願進入住宅租賃市場，亦使欲租屋者無屋 可租，讓無負擔能力者購屋成為「屋奴」或勉強與人共住。
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然而，台灣人民面臨的居住困境在住宅法立法、推動社會住宅和合宜住宅後 仍未見長足的改善。距離無殼蝸牛運動 25 年後，2014 年 10 月 4 日，關心土地 及居住問題者舉行了「巢運」，並夜宿在位於仁愛路上，當時台北市單坪單價最 高17的住宅社區－「帝寶」前，向政府、房地產商及炒房的財團、富豪發出怒吼
（中央社，2014/10/4；自由時報，2014/10/5）。
縱使這兩場社會運動的最終目的，都是希望人民能夠有個安身立命的居所，
但和 25 年前無殼蝸牛運動以「有殼（擁屋）」以及降低房價為目的相較，雖然巢 運也強調稅制缺陷帶來的高房價問題，但其並不以擁屋為主要訴求，而是更注重 居住權的落實。倡議政府應將居住人權入憲、改革房地產稅制與法令、健全房屋 租賃市場以及提高社會住宅比例至 5%。另外，無殼蝸牛運動抗議的主要對象為 政府及房地產商，巢運除了這兩者外，更嚴厲譴責帶頭炒房的財團、權貴及資本 家們，並喊出「滅金權，爭公平」的口號。這些運動目標的改變，可以觀察出大 多數人民在居住議題上非但不再強調「住者有其屋」與住宅透過自由市場交易、
不課重稅等論點，且越來越重視保障居住權、補正稅制、杜絕財團、權貴、資本 家對房地產投機炒作、為居住弱勢者興建社會住宅等論述，與居住議題相關的討 論，在社會上逐漸產生一種「向左轉」的趨勢。
17 根據台北市地政局 2013 年之實價登錄資料，宏盛帝寶社區最高成交價格每坪為 298.2 萬元，
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三、健全房市與住宅政策
房地產業在台灣產業界常被稱為「火車頭產業」，然在反對此論述者眼中，
房地產業非但不是引領經濟往前發展的火車頭，反而是促使經濟倒退的原因。因 房地產的標的固定，單純對房地產之投資所能創造的產能及產值相當有限，投 資、投機性炒房帶來的房價飆漲只是流於金錢的遊戲，若沒有強健的經濟基本面 支持，房市的榮景很容易淪為曇花一現的泡沫。此外，沒有基本面支持的房價飆 漲，對整體產業發展其實是有害的；因為當閒置資金大量投入房地產市場，勢必 排擠對其他產業的投資，使其他產業宥於資金不足，而難以從事創新、研發，進 而產生更高的經濟動能。另一方面，當房價高漲，使得人民對住宅負擔相對沉重 時，亦會排擠可支配所得中對於其他消費之需求，使總體經濟成長下滑。
房地產業非但不是引領經濟往前發展的火車頭，反而是促使經濟倒退的原因。因 房地產的標的固定，單純對房地產之投資所能創造的產能及產值相當有限，投 資、投機性炒房帶來的房價飆漲只是流於金錢的遊戲，若沒有強健的經濟基本面 支持，房市的榮景很容易淪為曇花一現的泡沫。此外，沒有基本面支持的房價飆 漲，對整體產業發展其實是有害的；因為當閒置資金大量投入房地產市場，勢必 排擠對其他產業的投資，使其他產業宥於資金不足，而難以從事創新、研發，進 而產生更高的經濟動能。另一方面，當房價高漲，使得人民對住宅負擔相對沉重 時，亦會排擠可支配所得中對於其他消費之需求，使總體經濟成長下滑。