第四章 台灣社會住宅發展的脈絡與現況
第一節 台灣社會住宅討論的起源－為什麼要有社會住宅？
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第一節 台灣社會住宅討論的起源－為什麼要有社會住宅？
社會住宅最初的起源，是因應工業革命帶來的都市化而產生的城市居民居 住問題：人口過度集中於都市，導致都市住宅供不應求，且當時的社會盛行自啟 蒙時期興起的理性主義與自由主義，經濟制度亦為「置社會和諧於自由競爭與自 由勞約上」的自由主義市場經濟，土地、住宅乃透過市場交易進行分配；然而，
以自由市場決定之土地、住宅分配卻帶來土地投機的現象，造成當時大部份人民 被迫居住於狹小、陰暗、髒亂的空間中，居住的環境條件十分不佳。因此，關心 人民生活與社會問題的社會學家和慈善家，以及重視員工健康狀況的資本家開始 規畫、興建住宅提供居住困難的人民或勞工，以滿足其居住需求，如歐文及傅立 葉便針對勞動階層的居住困境，提出了諸如勞工住宅、住宅都市等構想。在社會 主義興起後，住宅更被視為落實居住權的方式，而非可供投資、投機的一般財貨，
住宅作為居住權之保障與落實，先於其具有的一般財貨特質。其後，隨著各國將 住宅事務立法管理，各國政府也將興辦社會住宅、保障居住困難者之居住權視為 政府的責任之一，特別是具有社會主義意識形態的國家，對居住服務之提供更採 取積極態度。
相同地，台灣社會住宅討論的起源亦來自都市化與區域發展不均衡帶來的 都會區高房價問題，其並引發人民居住不正義的現象。都會區因投資或投機炒作 衍生之高房價，使人民無法以合理的價格獲得適宜的居住環境；不是必需負擔高 額購屋費用，就是被迫在制度不健全、房客權益不受保障的住宅租賃市場中尋覓 一棲身之所，甚或必需住在如頂樓加蓋等違章建築中。台灣居住問題的產生，主 要歸因於政府對住宅市場與住宅事務的態度。以往的住宅政策主要以協助人民持 有住房為主（受訪者 C1），在市場機制與小政府的原則下，藉由讓人民擁有住宅 之財產權來落實人民的居住權。對政府而言，採取自由主義經濟的作法，直接由 市場機制分配住宅與土地，產權切割較為明確，且無需由政府進行住宅之維護管 理，比起由政府介入住宅市場主導興辦社會住宅，其花費之人力與財政成本均較
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低。因此過往的政策上主要實施對購屋的補貼或優惠，對於其他住宅相關的政策 討論比較有限。
「其實坦白講，過往政府單位會覺得說，讓每個人有房子住，而且是擁有 自己的產權，這樣子就是有達到所謂居住權的一個目的。對於政府單位最大的好 處在於說，那個資產切割很乾淨，政府不用特別去維護或管理還是怎樣，那這也 是跟小政府的出發點有關。而且也是一個我們市場機制在解決居住權的一個表 現，就是輔導你去買房子……然後政府用最少的成本去協助，以往的、過去的看 法是這樣。」（受訪者 C3）
「應該說，整體來說，我們的住宅政策沒有那麼被受重視啦。就是不管從 這個都市發展的角度，或是比較是社福的角度，這個住宅的成分都很少這樣 子。……對，那所以其實整體來說，台灣一直是一個對住宅政策很缺乏、很稀薄 的社會。」（受訪者 B2）
雖然台灣住宅學者與社會學者對社會住宅的討論一直存在（林萬億，2003：
55-80；周月清、李婉萍，2008：26-41），然而在近期真正引起大眾注意，成為 新聞焦點，則是來自 2009 年行政院研考會進行的「十大民怨，你來投」網路票 選。研考會於網路票選前，在 2009 年 11 月 23、24 日進行的前導性電話民調「民 眾對日常生活迭常抱怨事項的看法」，針對「都會地區房價過高問題是否嚴重？」
之問題有 76.3%的受訪民眾回答「嚴重」（行政院研考會，2009）。而在同年 11 月 25 日至 29 日舉行的網路票選中，都會地區房價問題則以 5635 票，超過 30%
的得票率，成為十大民怨之首（蘋果日報，2009/11/30；NOWnews，2009/11/30）。
而都會區高房價帶來的人民居住問題，也躍入了社會關注的議題之列。正如歐美 國家社會住宅的起源，當都會區無論因為都市化帶來的人口集中，或是隨著都市 發展而產生的區域發展不均衡及土地、住宅投機行為，而造成大多數人民無法享
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「這幾年的確是，最主要的壓力來源，絕對還是房價高。是因為房價高所 以才有（居住正義和社會住宅的討論）。」（受訪者 B2）
隨著 2010 年社會住宅推動聯盟成立以及直轄市市長選舉、2012 年總統大 選，居住議題每每成為選舉的焦點，興辦社會住宅也常是候選人端出的政策牛 肉。然而，在選舉的熱情消退後，候選人們對居住正義和社會住宅的承諾也常常 隨之消失，即使在 2014 年 5 月 20 日的總統就任二週年演說中，馬英九總統承諾
「要打造青年住得起的台灣」（聯合報，2014/5/20），但自 2010 年後至 2014 年 7 月底止新建落成，可提供租用的社會住宅僅 285 戶，即使加上原有的出租國宅、
平價住宅、原住民住宅、老人住宅等，政府提供只租不賣的住宅也大約只有六千 餘戶，和對社會住宅有需求的 19 萬人口23相較，其短缺狀況顯得十分嚴重。而
「凍跌」的都會區高房價和「凍漲」甚至倒退的實質薪資（自由時報，2013/8/23）， 以及供應量不足的社會住宅，使人民的居住問題更形嚴重。
在嚴峻的居住問題下，恰逢 2014 年年底台灣九合一地方選舉與 1989 無殼 蝸牛運動 25 週年，因此，由社會住宅推動聯盟、房市改革行動聯盟、專業者都 市改革組織 OURs、島國前進、台灣居住正義協會、無殼蝸牛聯盟等 101 個民間 團體發起的巢運於焉展開。而巢運五大居住改革訴求24中的第四項「廣建社宅達 5%，成立住宅法人」，更顯示出人民希望藉由廣建社會住宅以落實居住正義的心 聲。
在民間的討論中，社會住宅似乎是目前因應居住不正義的對策中的一個理 想選擇。那麼為何社會住宅會進入政府的政策討論，並成為解決人民居住問題的 選項呢？任職於中央的受訪者 C4 表示，社會住宅原本就是整體住宅政策實施方 案的一環，另一方面，隨著住宅法的立法，以及社會住宅推動聯盟和立法委員的
23 根據 2011 年內政部社會住宅需求調查，全國對社會住宅之需求戶數為 18 萬 5,262 戶。（內政 部，2012）
24 巢運五大居住改革訴求分別為：一、居住人權入憲，終結強拆迫遷。二、改革房產稅制，杜 絕投機炒作。三、檢討公地法令，停建合宜住宅。四、廣建社宅達 5%，成立住宅法人。五、擴
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倡議，也使推動社會住宅的腳步加快。民間團體對住宅議題的前瞻性，也在政府 訂定住宅政策時起了監督與檢討的作用，扮演著關鍵性的角色：
「為什麼要選擇社會住宅？說真的，一個是整體住宅政策實施方案，我們 已經有納入了；那再來就是說，立法院的決議，再來是住宅法（的立法）。那立 法院為什麼會做這個決議呢？就是社會住宅推動聯盟去找立法委員（協助），那 其實我們理解他們的用心，所以既然這個東西（社會住宅）要做，那我們就推，
他是整體住宅政策裡面的其中的一塊，其他也有在做，效果沒那麼明顯……畢竟 在這個部分（社會住宅），他們看得比我們（政府）遠，其實是這些團體領導我 們，他們給我們一些想法……社會住宅推動聯盟他們 99 年可能就已經成立了，
所以他們就提供我們非常多的意見。其實我們提出來的政策，會經過他們的監督 跟檢視，我們再去修正，滾動式的修正。所以我們主要會這樣講，我們是覺得他 們是合作夥伴，然後他來指導我們，他們看得比較遠。」（受訪者 C4）
另外，在政府討論解決居住問題的對策中，同時還產生了合宜住宅政策，
受訪者 C4 表示，合宜住宅和社會住宅在討論中皆為多元住宅政策中的一環，合 宜住宅政策的出現乃為因應國情，一般人民大多想擁有「自己的房子」，「有土斯 有財」的觀念仍然深植人心。
「剛剛也有提說社會住宅跟合宜住宅。合宜住宅他的發生是，也是民國 99 年底，然後，其實那個時候我們思考的是多元政策，就是多元提供。…（因為）
民眾他們還是覺得要買房子，到今天還是喔，很多民眾覺得還是要買房子。對，
那在那個當下…我不知道是不是他們就覺得這個也可以做做看，那個也做做看，
都實驗性質的。因為那個時候同時推兩個，一個是社會住宅短期實施方案，就台 北、新北找五塊基地去做，那另外有就是兩個合宜住宅的地方。…那在當初是…
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然而，合宜住宅因其賣斷產權的模式引來諸多批評，包含拋售國有地、圖 利建商、助長炒房等（台灣立報，2011/5/18；工商時報，2011/7/8；好房網，
2014/5/19），另外，其以抽籤決定買家的方式也被認為如同以前的國宅一樣，是 一種「樂透式」的住宅政策（林萬億，2013；台灣醒報，2014/4/23；好房網，
2014/5/23；蘋果日報，2014/7/10）。且合宜住宅雖為健全房屋市場方案中的一項 政策，但在住宅法上，並無法源依據。受訪者 C2 並表示，合宜住宅以抽籤決定 的「樂透式」作法，加上持有一定期間後即可轉賣，且並不限定轉賣對象，因此 很難確定最後受到幫助的是真正有居住需求的人民，也難以杜絕投資／投機客透 過合宜住宅套利的行為。2014 年 5 月 30 日，曾任內政部營建署署長的前桃園縣 副縣長葉世文，被廉政署查獲在桃園縣八德合宜住宅標案中，收取遠雄建設集團 董事長趙藤雄之賄款 1600 萬元。其後，內政部營建署經評估，宣布中央以後不 再興建合宜住宅，地方則可依需求自行決定興建與否（內政部營建署，2014）。
「那今天要來看合宜住宅是不好的，我覺得（營建署）前葉署長發生的事
「那今天要來看合宜住宅是不好的，我覺得（營建署）前葉署長發生的事