第四章 台灣社會住宅發展的脈絡與現況
第三節 興辦社會住宅可能面臨的困難
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第三節 興辦社會住宅可能面臨的困難
在前文的國外案例中，可以觀察到各國在推行社會住宅時，曾經面臨的各 種困難，包括興建社會住宅的財政負擔過重使政府無法負荷，導致中止或減少興 建社會住宅，又或是社會住宅居民與社區被標籤化的處境。雖然台灣推行社會住 宅仍在起步階段，但在各地方政府開始推動社會住宅政策後，也不可避免地會遇 到一些困境，以下將現在台灣興辦社會住宅遇到的困難分項敘述之：
一、資金與資源分配
當政府決定興辦社會住宅，首先必須面對的問題就是經費。政府主導興辦 社會住宅的費用相當龐大，甚至可能影響國家財政，如 1980 年代英國在柴契爾 夫人領導的保守黨執政後，便因為社會住宅耗費過多政府經費，而停止由政府興 辦的社會住宅，甚至採取「有權購買」政策，銷售既有的社會住宅，以減少因管 理維護社會住宅而產生的財政負擔。在前文提及的各類社會住宅興辦模式中，如 果遵循 BOT 模式，無論興建或是管理，都由廠商一手包辦，政府可說是「不用 花費一毛錢」就能取得社會住宅，例如新北市中和秀峰段、三重大同段、大安段 三處以 BOT 模式興辦的社會住宅，便是市長自豪的政績之一（中國時報，
2013/12/11）。然而，若採取自建模式，初期則需投入大筆經費，包含在有償撥用 土地下必需給付的土地款、建築費用；興建完成之後，每年也仍然要支出龐大的 管理維護費用。如同前一小節所述，興建模式跟資金與政策目標有關，是一個選 擇問題。
「你 BOT 要讓建商或民間業者覺得說這個是有利可圖的話，那你一定要有 相對的其他的付出。那 BOT 變成是說，當然以後台北市也有可能會走向 BOT，
這沒有錯，因為我們就是沒錢嘛，新北市也是因為沒錢，他只好去做 BOT。這 就是一個選擇的問題，沒有所謂對錯。只是說相對來講，你的目的是在哪邊？如 果你想要增加很多的社會住宅的量的話，你還是自建，但自建就是要花錢，花很 多錢這樣子。所以這就是一個選擇的問題。」（受訪者 C3）
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目前，僅有中央政府與台北市政府擁有住宅基金。因此，台北市社會住宅 之興建，是以台北市自有的住宅基金進行支付，但若接下來確定會以大量興建社 會住宅作為住宅政策主軸，則必須舉債或改採 BOT 模式。其他縣市若要採取自 建模式，則需編列預算，以地方政府的財源支出。另外，對於政府自建財源的籌 措，也曾討論使用 PFI28（Private Finance Initiative）模式，然研議後基於預算法 之限制，連續預算最多僅能編列四年，因此暫時無法採取 PFI 模式。
「另外我們有在想一件事情，叫作 PFI。其實簡單講，他有點像是拉長年 限的分期付款，但是因為現在我們研究的結果覺得，法令好像沒有那麼支持，也 沒有一個專門的法令來作依據，所以短時間也不會去做 PFI 這件事情。但這個可 能是我們未來覺得比較適當的引進民間資金的方式。」（受訪者 C3）
另一方面，若透過不動產稅制改革，並且將課徵之不動產稅收專款專用，
投注到住宅政策相關事務上，也會使社會住宅興辦與其他住宅政策推行時獲得更 充裕的財源。
「另一方面就是我們要尋找新的財源，例如說房地產的稅，可能要更公平 一點。這一種，他也可以作為一個主要的財源。」（受訪者 B2）
社會住宅建設所能分配到的資金多寡，自然和國家政策及整個國家的資源 分配息息相關。對於政府在住宅政策與社會住宅興辦上的資源分配，受訪者普遍 認為不足。受訪者 B2 認為，在整個資源分配的大結構上，應該要有一些扭轉。
不僅是民間有這種感受，在公部門任職的受訪者也多認同國家分配到住宅事務的 資源並不足夠。中央以及有住宅基金的直轄市（如台北市），大多要靠住宅基金
28 PFI（Private Finance Initiative）：民間融資提案制度。係指政府與民間機構以長期契約方式約 定，由民間機構投資興建公共建設資產，營運期間，政府向民間機構購買符合約定品質之公共
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來支應社會住宅興辦的費用，能夠編列在公務預算29的範圍比較有限，而且即使 使用住宅基金興建社會住宅，也很快就「把錢燒完了」（受訪者 C3），更遑論其 他沒有住宅基金的地方政府，其社會住宅興辦要和其他公共建設與政府服務分享 政府經費，在經費有限且各單位機關都是「本位主義」的情形下，社會住宅興辦 的支出往往要自行消化，甚至連內政部要提撥興辦社會住宅的經費有時也需要
「自己想辦法」（受訪者 C4）。
然而，資源分配不均真正的問題癥結仍在於最上位者（總統／市長）的思 維與施政目標。當政府政策不夠明確時，各機關就不會願意把原先握有的資源移 轉到住宅政策上。
「整個資源分配一定是最上位的那個人，就是總統在…就是他不會到很 細，可是舉例來說，如果住宅是一個總統說我未來四年或八年的一個重要政策，
那個資源的分配就會不一樣，這個還蠻有效的。當你沒有這句話的時候，一個內 政部長，要去跟比較有錢的，例如說交通部，我要跟他拿錢，不可能啊。所以最 大的問題一定是這個執政者或是決策者，要訂出一個明確的目標。」（受訪者 B2）
因此，若要社會住宅政策達到成效，總統或是縣市長對住宅政策的態度及 資源分配的扭轉是影響深遠的關鍵因素。
二、鄰避效應
在一般社會觀感中，社會住宅被認為是一種嫌惡設施，亦因此容易產生鄰 避效應（NIMBY；Not in My Backyard），引發附近居民的反彈，也會使社會住宅 社區中的居民被周圍鄰里的居民排除。在台灣與社會住宅相關的新聞中，常可見 到社會住宅預定地周遭居民以「會拉低周遭房價」、「影響治安」等理由抗議。然 而，在實際訪談中，卻得到了相當分歧的結果。受訪者 A2 認為不管政府蓋什麼，
29 政府預算是政府在一定期間內為推行政務、達成施政目標所制定的財務計畫，也就是綜合政 府施政計畫的具體數據表現。政府無論從事建設，或對人民提供服務，均須事先擬訂計畫，並
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附近居民都會反彈，且社會住宅對周遭房價影響也有限。
「事實上，早期大安森林公園在蓋的時候，附近居民也在抗議呀，所有捷 運線在蓋的時候，附近居民也在抗議，因為他不曉得這蓋了之後會怎麼樣，當然 你說捷運跟公園是好的嘛。那社會住宅，你說不好，你也講不出哪裡不好。可能 就會有點擔心他的居住品質吧，這很正常啦，那是政府你自己要去溝通嘛。……
社會住宅蓋了，多多少少附近的人一定會排斥，那你說房價會不會影響？又不是 蓋監獄，又不是蓋精神病院，為什麼會有影響呢？我只是蓋一個給人住的地方而 已，蓋一個新的社會住宅，我不認為對房價會有任何影響，附近的居民只是感覺 不好而已。」（受訪者 A2）
然而，其他訪談對象，無論是民間團體或公職人員，皆表示社會住宅預定 地周圍居民的反彈確實是相當大的阻力。反對的理由通常是社會住宅會使周邊房 價下跌，以及居民為弱勢族群帶來標籤化的效應，而標籤化又是導致房價下跌最 重要的原因之一。另外，當地居民對社會住宅的想像是早期平價住宅或國宅的形 象，也會使其對社會住宅觀感不佳。
「喔對啊，大家都會反彈（蓋社會住宅）欸。」（受訪者 B1）
「最早的時候，如果周邊的居民去想有社會住宅，很有可能回到安康平宅 或是國宅的這種想法，所以他的想像是一個不好的想像，就是一個很爛的東西忽 然要跑來我的社區裡面這樣。那有一些媽媽說我們治安會變差，那有一些比較敢 講的就會說我們房價會下跌。反正就是各地都會有這樣子的聲音。」（受訪者 B2）
「民眾的理由就是你會降低我當地的房價啊，還有對於社會住宅的良莠品 質，還有他（社會住宅）可能會引起治安的問題呀。」（受訪者 C1）
「那反對（社會住宅）的聲音是要反對什麼？還是（跟其他鄰避設施）一
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叫？那甚至覺得 AIDS（患者）這些人住進去，會不會被他感染？……當地方政 府說他要蓋這個東西（社會住宅）的時候，會關心的人會去了解，可是不關心的 人會直接攻擊。」（受訪者 C4）
針對社會住宅可能發生的鄰避效應與標籤化問題，除了積極地與周邊居民 說明、溝通外，在興建社會住宅時，同時建造老人安養中心、公共托嬰／托兒中 心、圖書館等睦鄰設施，並保障周圍鄰里居民可居住社會住宅的比例，使當地居 民能夠就近與子女／父母互相照顧，也有助緩和抗議聲浪。
「要怎麼把鄰避設施變成好？就是說你提供一些公共設施，蓋社會住宅的 時候就順便提供了里民活動中心啊，或是托兒所，或是托老養老的，就是有點睦 鄰啦。那我覺得民眾的阻力就會比較少一點。……也可以釋出部分的名額給鄰近 的住戶。」（受訪者 C1）
「我們的做法就是說，希望建蔽率少一點，然後把量體拉高，這樣他（居 民）周遭會有一些開放空間。不然就是設立一些他可以用到的公共設施，例如說 居民活動中心之類的，來提高他的意願。另外還有一個方式是公營住宅戶數保障 一定比例，給周遭的區里（居民）可以來申請入住，這樣子來減少反對的一些聲 浪。」（受訪者 C3）
當然，若能像台北市預定興建的松山、萬華兩處社會住宅，聘請著名設計
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