第三章 住左邊？住右邊？－住宅政策中的自由主義 vs. 社會主義
第二節 「The People’s Home」－社會主義觀點的住宅政策與論述
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決定，並以私人持有住宅為主，針對無法透過住宅市場得到住宅資源者，政府方 介入處理。在 1930 年代經濟大蕭條時期，美國政府依羅斯福新政（New Deal）
的目標，介入住宅市場，由聯邦政府負責資金，地方政府進行興建與管理，提供 低租金住宅予無法進入住宅買賣市場的低收入者。另外，美國住宅法第八節的住 宅援助支付方案（The Section 8 Housing Assistance Payments Program），亦為針對 低收入者設計的住宅補貼方案，其補貼私部門中租賃予低收入者的住宅持有人，
使低收入者的住宅租賃支出能夠控制在所得的 30%至 40%間。然因其奉行自由 主義市場經濟的觀點，政府對住宅政策的干預控制在最小範圍內，因此，其提供 的住宅服務屬於社會福利的殘補型態。
另外，因住宅所具有之再生產功能，因此，發展型國家的政府雖奉行自由 主義經濟之市場機制，卻仍有可能基於國家發展之理由，建造大量提供購買或租 賃的住宅，提供國民居住（Castells et al.，1990：329-333）。例如新加坡與香港 之組屋及公屋，分別佔其全國住宅總量的 82%與 29%，對提供新加坡與香港居 民之住宅服務貢獻甚多。
第二節 「The People’s Home」－社會主義觀點的住宅政策與論述
和自由主義觀點不同，社會主義的立場幾乎完全否定市場經濟的範式，並 認為房租有向下僵固性13。社會主義的觀點中，土地與住宅等不動產並非一般財 貨，對絕大多數人而言，住宅既非文化財，也非奢侈品，而是與文化、社會、心 理有關連的生存必需品，在威勒爾（1986，引自包哲，1998：3-8）「以社會生活 分析社會歷史」的標準下，應將住宅假定為居住需求的表現。居住不僅僅意味個 人或家庭被圍圈在一處，而是人與環境的關連，以及人可以得到滿足的各種需求
（如經濟、文化、社會、健康、休閒等需求）的結合。在滿足人民對不動產之投
13 持社會主義立場者認為，房租的發展往往是單向的；固然在供不應求時，租金會上漲，但在 供過於求時，卻不會下跌，因為租方在這種時候寧可把房子空著，以待良機，也不將之提供給
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資／投機需求之前，必須先滿足居住需求，亦即，強調居住權落實之重要性。根 據福利社會國家的構想，雖不一定要對私有設限制，然人類生存的所需應重於經 濟上的要求。
社會住宅之概念起源於 18 世紀時的歐洲。由於中古時期之城市脫離領主管 轄，在經濟上、政治上爭取到了相當的自主權，而使多數人民雖居於鄉間，但對 城市的生活與文化有所嚮往，有「城市的空氣使人自由」的口號，並認為城市是
「建立自由社會秩序的範本」；再加以此時的歐洲因工業革命而催動都市化，人 們由鄉村向都市移動，使得都市人口大量增加。同時，自啟蒙時期起描繪出新人 類應該建立於個人的行為和理性基礎之上的形象，鼓吹「置社會和諧於自由競爭 與自由勞約上」的經濟制度，但實際上卻是徹底地在利用物資與勞動力。以投資、
股票交易、土地投機、建築私宅等方式不斷產生新資本的營利主義已經取代霍布 斯（Thomas Hobbes）等人所倡議的「透過自己的勞力確保生存」之理念。
以巴黎為例，18 世紀中葉開始的建築景氣促成了土地投機，從而使房租上 漲，而不斷上漲的房租又將低所得者趕往日益擴充的貧民區，低所得者的居住情 形是「全家老小擠在一間小房間裡，屋裡只有光禿禿的牆壁和板床，連窗簾都付 之厥如……，每三個月，他們就要因為付不出房租而被掃地出門一次」；18 世紀 末葉的英國農民則是「全家擠居於一間半在地下，潮溼不堪的小屋」。這些農民 及勞動階層之「邊緣人」的居所總是陰暗、潮溼、空氣汙濁。不衛生的環境是孳 生疾病和瘟疫的溫床，然而一旦因病而無收入，他們就會失去居所，被無情地排 出社會之外。
針對勞動階層的居住困境，歐文（Robert Owen）和傅立葉（Charles Fourier）
提出了新的社會構想，其中，建築和建設部分對日後社會住宅的概念和實行有深 遠的影響。歐文在勞工住宅中設置公共設施如：幼兒園、圖書館等之構想，被日 後的社會住宅建築者廣泛採納；而傅立葉設計的「住宅都市」（Haus-Staedte）包 含生活與工作空間，並在建築中心設置飯廳、會議室、圖書館、閱覽室、教堂、
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「Phalanstère」14成為了大型公共住宅的建築範式。
英國身為工業革命的起始國，免不了深受工業革命帶來之都市化，以至於 人口在城市中過度密集之害。自 1848 年公共衛生法對都市衛生議題的關注開 始，即試圖解決都市人口密集帶來的種種問題，其中自然也包括人民居住問題。
1866 年發布之勞工階級住宅法即確立地方政府應在土地與資金上對興建勞工住 宅予以協助。其後陸續發布及修訂之住宅法與租賃法等，確立了政府在住宅政策 上的角色，包括協助地方政府興建社會住宅、提供低收入者居住服務、消除貧民 窟以及租金管制等，可以發現英國在早期對於住宅政策採積極態度（小玉徹等，
1999：14-39）。
然而，英國的社會住宅在柴契爾夫人領導的保守黨執政後產生了巨大變 革。由於社會主義福利制度造成國家財政的虧損，使得保守黨執政後之政策改採 新自由主義，社會住宅建設全面停頓，原先屬於大眾型的社會住宅也以有權購買
（right to buy）方式逐漸釋出，使英國的社會住宅逐漸走向殘補型。不過在殘補 型社會住宅型態持續數十年之後，學者們逐漸發現現行社會住宅制度之缺失，尤 其是殘補型的居民組成，對於初衷為社會安全網功能的社會住宅產生了衝擊。當 社會住宅為殘補型態時，居民組成會產生質變，越來越偏向較為貧困或社會地位 較低的人民，新建的社會住宅選址亦會偏向較貧困的地區，然而，這種選址方式 會降低其他人民進住社會住宅的意願，甚或排擠原先居住於社會住宅的其他社經 地位較高的居民。這種情況下，社會住宅非但沒有達到社會包容的作用，甚至產 生社會排除的效果。
另一方面，英國社會住宅的居住年限保障制度，也在進行未來社會住宅改 革方向規畫時被提出並討論，部分意見認為，社會住宅的居住年限應與就業狀況 共同考量，讓有工作能力者被保障社會住宅之居住權利，便能增加人民就業與求 職的誘因；然而，反對將工作與社會住宅居住年限保障連結者則認為，部分社會
14 傅立葉當時設計之公共住宅為可容納約一千六百人共同生活，類似城堡的大型住宅，稱為
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住宅居民已然不具就業能力，若取消居住年限保障或將之與工作連結，則社會住 宅原先應具 備且最 為 重要的的社 會安全 網 功能便會被 破壞。 Fitzpatrick 和 Stephens（2008：153-157）認為，在 1980 年代開始執行，由兩黨共同支持的社 會住宅居住年限保障制度，在現在看來，是英國社會住宅制度最有價值的特質與 象徵之一，也是居住於私人租賃住宅的家戶無法享有的福利。
荷蘭擁有目前世界上比例最高（34%）的社會住宅，其社會住宅的發展歷 史相當悠久。1909 年，荷蘭政府立法同意由政府補助合作社式的住宅建設，1911 年，阿姆斯特丹的社會民主黨作出興建公共住宅及低價供應低收入者的建議，並 在 1915 年成立管理公共住宅服務處（Staedtischer Wohnungsdienst），雖然受到自 由黨的抵制，而使建設計畫到一次大戰後方能付諸實現。戰後重建時期，政府因 需解決住宅危機，而廣建公共住宅。1918 年至 1923 年間，單阿姆斯特丹一地便 興建了數以千計的平民公寓（Volkswohnung）。自 1923 年後，政府一方面修訂法 律，一方面給予獎助，因此私人住宅建設活動又轉趨活絡，逐漸超越了官方的建 設。現在，荷蘭的社會住宅多由住宅法人－住宅協會提供，其負責提供低租金住 宅給中低收入家庭，政府再給予住宅協會補貼。荷蘭住宅協會的活躍性，是創造 荷蘭高比例、高品質社會住宅之推手。
德國對土地的控管相當嚴格，認為土地增值之所得並非透過個人努力而得 到，因此應課以重稅利於公眾利益之用。早在 1908 年，漢堡市就已制定「土地 增值法」，規定對土地投機所得之厚利課以重稅，以利公眾；1911 年此法推行至 全德國。在建立共和之後，威瑪憲法第 155 條第 3 款亦有防止土地投機之相關規 定：「凡非經投入勞力或資本而獲致之土地增值，其漲價部分得歸全民所用」。德 國早在帝國時期，便有許多合作社式的住宅建設，並早已對此訂定了法律的基 礎。1924 年，德國政府開始課徵房租稅，為各邦及城鎮等地方政府開闢了興建 住宅的財源，各大城市如柏林、漢堡、法蘭克福等均大規模從事住宅建設。然在 納粹時期，政府主導之公共住宅建設陷入停滯狀態，直到第二次世界大戰結束
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人興建的住宅進行法令規範，至 1980 年代末期，在德國由政府興建之社會住宅 已達約七百五十萬戶，目前德國的住宅由購買、私部門租賃、公共社會住宅及住 宅合作社建設等多元方式提供。
與歐洲其他國家相較，北歐諸國的立法者對城市的擴充具有先見之明，並 且給予各地方政府大量收購市郊建地的方便。1940 年，斯德哥爾摩市開始收購 周邊建地，為勞動階級興建住宅。而瑞典、丹麥等北歐各國中的城市也紛紛仿效，
逐漸地，政府興建住宅的比例超越了私人的營建活動。實際上，政府也達成了排 除因投機而造成的建築用地漲價，以及消除貧民區及因其引起的傳染病蔓延與犯
逐漸地，政府興建住宅的比例超越了私人的營建活動。實際上，政府也達成了排 除因投機而造成的建築用地漲價，以及消除貧民區及因其引起的傳染病蔓延與犯