居住正義－台灣社會住宅論述與政策之分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 居住正義－台灣社會住宅論述與政策之分析. 立. 政治大. ‧ 國. 學. The Right to Adequate Housing--A Discourse and Policy Analysis of Social Housing in Taiwan. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n C研究生：曾意辰 hengchi U. v. Graduate Student: Yi-Chen, Tseng 指導教授：魏玫娟博士 Advisor: Mei-Chuan Wei, Ph. D 中華民國 104 年 1 月 January 2015.

(2) 摘要近年來，因房價急速攀升，居住困難的問題在台灣各都會區越形嚴重，為緩解此一現象，保護人民居住的權利，只租不賣的社會住宅成為政府住宅政策的焦點之一，且受到社會大眾的廣泛討論。本文使用文獻分析法爬梳台灣歷來的住宅政策，以及主導這些政策的意識型態，發掘形塑台灣社會住宅論述的主要成因。並對房地產業從業人員、民間從事土地與住宅之社會運動者及政府相關部門公職人員進行深度訪談，以不同角度交互印證前述文獻分析的結果，同時，以台北市和新北市為例，探討台灣實際執行社會住宅政策以來，其發展的現況、面臨. 政治大原因，是由於台灣既有的住宅持有分配不均與住宅市場失靈，造成人民居住權受立. 的困境與批評，以及可能的解決之道。研究結果顯示，台灣社會住宅論述形成的. ‧ 國. 學. 到壓迫，進而產生一種新型態的住宅提供之訴求，此訴求可視為對原有自由主義市場經濟主宰住宅分配的反動。台灣目前主要推行社會住宅政策的區域為居住困. ‧. 難情形最嚴重的台北市與新北市，其面臨的主要批評有數量少、租金高、租期短、. sit. y. Nat. 承租對象年齡侷限等，而在政策實施上面臨的困境則有興建經費不足、政府資源. al. er. io. 分配不均、周邊社區鄰避效應處理與營運管理維護等問題。政府必須著眼於改善. v. n. 現行社會住宅政策的困境與批評，方能使社會住宅政策更臻完善，並能藉此達到落實居住正義之效。. Ch. engchi. 關鍵字：住宅政策、社會住宅、居住正義. I. i n U.

(3) Abstract In recent years, the dramatic increase in house price has led to difficulties for dwellings to serve their own housing needs in the metropolitan area in Taiwan. Social housing therefore becomes a vital policy, in hope of easing the stress on the difficulties of housing needs and moreover, reserving the civilian’s right of habitation. This study is composed of two major parts: literature review and interview. The literature review provides the background and framework of housing policies in the past, identifies the ideologies that formulated the policies, and concludes the main. 政治大 study reinforces the attributions of the literature review based on the statement and 立. factors that develop the discourse of social housing in Taiwan. The second part of the. experience of the interviewees. The group of interviewees consists of chief executive. ‧ 國. 學. form a construction company, real estate agent, social activists with awareness on land. ‧. and housing issues, and civil servants involved in social housing affairs. The different. sit. y. Nat. perspectives presented by the interviewees explain the development of social housing,. io. solutions for the difficulties of housing needs.. al. er. bring up the criticism and predicament on the topic, and contribute in discovering. n. v i n The findings of this studyCindicate that housingUinequality and housing market hengchi. failure has underlain the discourse of social housing. The exploitation on the right of habitation has raised the appeal for social housing, which can also be suggested as a counteraction to the housing distribution dominated by free market. In Taiwan, social housing policy is mainly enacted in Taipei City and New Taipei City, which suffer most from the difficulties of housing needs. However, there are drawbacks that impede the promotion of this policy: lack of fund for construction, inequality on governmental resource, NIMBY in the community, and maintenance for sustaining operation. In addition, arguments about insufficient availability, unaffordable rent, short tenure and age restrict on tenants are also powerful against the II.

(4) policy. To conclude, the government should try to ensure that the system is designed in the way to minimize the disadvantages, which merits achieving social housing policy aim: reserving the civilian’s right to adequate housing. Key Words: housing policy, social housing, the right to adequate housing. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(5) 目錄第一章緒論 ............................................................................................ 1 第一節、研究背景與動機.................................................................................... 1 一、研究背景................................................................................................ 1 二、研究動機與問題.................................................................................... 8 第二節、研究方法與設計.................................................................................. 11 一、研究方法.............................................................................................. 11 二、研究設計.............................................................................................. 13 三、研究範圍與研究限制.......................................................................... 16. 第二章文獻探討 ..................................................................................18. 政治大. 第一節、社會住宅的起源與發展...................................................................... 18 第二節關於社會住宅的辯論.......................................................................... 20. 立. ‧ 國. 學. 第三節台灣的住宅政策與社會住宅的發展.................................................. 25 一、台灣的住宅政策.................................................................................. 25. ‧. 二、台灣住宅相關法令.............................................................................. 28 三、台灣都會區高房價成因...................................................................... 29 四、台灣社會對社會住宅之討論.............................................................. 31. Nat. sit. y. 第三章住左邊？住右邊？－住宅政策中的自由主義 vs. 社會主義. n. al. er. io. ...................................................................................................................36. i n U. v. 第一節「房地產是好商品」－自由主義觀點的住宅政策與論述.............. 36 第二節「The People’s Home」－社會主義觀點的住宅政策與論述 .......... 38. Ch. engchi. 第三節市場機制、小政府與住者有其屋－台灣的住宅政策與論述.......... 42 第四節「向左轉」的台灣住宅政策與論述.................................................. 45 一、高住宅自有率的迷思.......................................................................... 45 二、無住屋族群出擊！－從無殼蝸牛運動到巢運.................................. 49 三、健全房市與住宅政策.......................................................................... 51 四、現行的社會住宅與合宜住宅政策...................................................... 53. 第四章台灣社會住宅發展的脈絡與現況 ..........................................62 第一節第二節第三節第四節第五節. 台灣社會住宅討論的起源－為什麼要有社會住宅？...................... 63 社會住宅的興辦模式.......................................................................... 69 興辦社會住宅可能面臨的困難.......................................................... 81 社會住宅給誰住？.............................................................................. 87 推行社會住宅時遇到的批評.............................................................. 90 IV.

(6) 第六節. 社會住宅－消滅高房價與居住正義？.............................................. 98. 第五章結論與建議 ............................................................................102 第一節研究發現............................................................................................ 102 一、台灣社會住宅論述的脈絡................................................................ 102 二、台灣社會住宅政策的發展概況........................................................ 103 三、台灣社會住宅發展的困境................................................................ 106 第二節研究貢獻與建議................................................................................ 109. 參考文獻 ................................................................................................ 113 附錄一訪談大綱（房地產從業人員） ............................................121. 政治大. 附錄二訪談大綱（民間相關社會運動者／團體） ........................122. 立. 附錄三訪談大綱（政府單位人員） ................................................123. ‧ 國. 學. 3.1 中央.............................................................................................................. 123. ‧. 3.2 台北市.......................................................................................................... 124 3.3 新北市.......................................................................................................... 125. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 圖目錄圖 1.1. 2003 年第四季－2014 年第二季房價所得比 ......................................... 5. 圖 1.2 2003 年第四季－2014 年第二季房貸負擔率 ......................................... 7. 表目錄表 1.1 2003 年第四季－2014 年第二季房價所得比 ......................................... 4. 政治大表 1.3 受訪者資料簡介 .................................................................................15 立表 1.2 2003 年第四季－2014 年第二季房貸負擔率 ......................................... 6. 表 3.1 世界各國住宅自有率 ..........................................................................46. ‧ 國. 學. 表 3.2 台灣住宅自有率（I） .........................................................................47. 台北市、新北市、桃園縣社會住宅／合宜住宅列表 ...........................54. sit. y. Nat. 表 3.4. ‧. 表 3.3 台灣住宅自有率（II） ........................................................................47. io. er. 表 3.5 社會住宅與合宜住宅綜合比較表 .........................................................58 表 4.1 台北市暨新北市社會住宅房型、租期與租金表..................................92. n. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 第一章. 緒論. 第一節、研究背景與動機一、研究背景「安得廣廈千萬間，大庇天下寒士盡歡顏，風雨不動安如山」，這是唐代詩人杜甫在《茅屋為秋風所破歌》中的詩句。短短的三句詩卻恰恰符合現代對於居住權為基本人權的描述，更訴說出一千多年以前的人民對「安居」、對住宅所期. 政治大權宣言中，即指出人民應當享有合宜居所的觀點：立. 盼的遠景。居住，是人民應該享有的基本人權，在 1948 年聯合國發表的世界人. ‧ 國. 學. 人人有權享受維持其本人及其家屬健康和福利所需之生活水準，包括食物、衣著、住宅、醫療和必要的社會服務；並在失業、疾病、殘廢、寡居、衰老. ‧. 或是因其他不可抗力因素而喪失生活能力的情況下得享保障。母親和兒童應受特. y. sit. n. al. er. io. 1948）1. Nat. 別照顧及協助；所有兒童，無論婚生與非婚生，均應享受同等社會保護。（UN，. i n U. v. 美國社會學家威廉斯基（Harold L. Wilensky）也曾說：「政府保障每一國. Ch. engchi. 民的最低所得、營養、健康、住宅、教育水準，對國民而言，是一種政治權利，不是慈善。」（引自黃志弘，2011：14）。然而，台灣的人民現在卻連基本的居住權利都無法受到保障。2012 年 12 月 22 日，英國媒體 BBC 便針對台灣高房價的問題進行專題報導，造成台灣人民居住權受損的原因，正是相較於凍漲的薪資下，連年攀升的高房價。根據 BBC 的報導，若不考慮通貨膨脹因素，台灣的薪資水平 13 年來未曾上漲，然而，從 2006 年年底到 2011 年年底，台灣房 1 原文為世界人權宣言（Universal Declaration of Human Rights）第二十五條：Article 25：Everyone has the right to a standard of living adequate for the health and well-being of himself and of his family, including food, clothing, housing and medical care and necessary social services, and the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age or other lack of livelihood in circumstances beyond his control; Motherhood and childhood are entitled to special care and assistance. All children, whether born in or out of wedlock, shall enjoy the same social protection. 1.

(9) 價的漲幅是排名全球第六、全亞洲第四。由台灣主要房地產開發商國泰建設所收集的資料顯示，在過去四年內，即使台灣整體經濟狀況衰退，台灣整體房價卻仍上漲 34%，台北房價更上漲 50%。報導中的受訪者蔣小姐夫婦月收入總共約新台幣 9 萬元，在台灣屬於收入不錯的中產階級，然而蔣小姐表示，以他們夫婦兩人的薪資，若想在台北購房，就無法花錢在娛樂消遣或上館子外食，身體必須常保健康，也須確保父母的身體健康，更不能養育小孩，最重要的是得確保他們不會失業（BBC，2012/12/22；中時新聞網，2012/12/24）。嚴峻的住房情勢不但影響到台灣人民的居住權利，更帶來其他如生活品質降低、生育率. 政治大作為一種可能解決居住問題的對策，社會住宅的興建便掀起了廣泛的討論。立. 下降等負面效果，因此逐漸衍生成一個社會問題。在居住問題受到關注之時，. ‧ 國. 學. 近年來，台灣民間組織對於社會住宅之推動和討論益發熱烈，究其原因，正是因為台灣產生了嚴重的居住問題，而居住問題的嚴重程度又以人口聚集的重. ‧. 鎮－台北市和新北市為最。近年來，此問題更逐漸擴散至各大都會區，居住問題. sit. y. Nat. 包括：高房價、高租金、籠居（居住空間過於狹小）、無自有住宅等現象。這些. al. er. io. 現象不僅讓原先就處於住宅劣勢的弱勢族群（包括：社經弱勢、身心弱勢、階段. v. n. 性弱勢的人口）面對更為困頓的居住環境，也擴大影響到青年（尤其是新就業的. Ch. engchi. i n U. 青年）及學生族群（兩者又被合稱為「新弱勢族群」）的居住條件下降。雖然政府針對這些現象提出改革方案，例如於 2011 年開始推出非自用住宅之買賣課徵奢侈稅、每人居住樓地板面積少於基本居住水準 3.96 坪者（內政部基本居住水準草案，2012）可獲得租金補貼等政策，欲壓低房價與減輕人民居住負擔。但這些政策並未對都會區的房價產生嚇阻效用，房屋的售價與租金仍舊居高不下，使普羅大眾在住房上依然背負著沉重的經濟壓力。台灣民眾的住房負擔壓力可以由房價所得比2與房貸負擔率3兩種數據來檢. 2. 房價年所得比=購買房屋總價/[(家庭月所得)*12，代表民眾之住宅負擔 2.

(10) 驗：以國際標準觀之，當房價所得比超過 6 時，代表人民的住房負擔壓力嚴重（社會住宅推動聯盟，2010）。本研究根據內政部營建署進行的住宅動向調查報告，整理出全國、台北市與新北市（台北縣）從 2003 年（民國 92 年）第四季起至 2014 年（民國 103 年）第二季之房價所得比與房貸負擔率如下表（表 1.1‧房價所得比；表 1.2‧房貸負擔率）。並以時間為軸繪出折線圖（如下：圖 1.1 房價所得比；圖 1.2 房貸負擔率），期能瞭解歷年來房價所得比與房貸負擔率之走向。另外，行政院主計處也以台北市 30 坪預售屋總價為基準，採取較嚴格的計算方式（預售屋房價會高於房屋均價），計算出 2000 年（民國 89 年）、2005 年（民. 政治大自歷年房價所得比的資料中，可以看出台灣的房價與人民所得之比值越形立. 國 94 年）、2010 年（民國 99 年）之房價所得比分別為 11.52、12.11、17.43。. ‧ 國. 學. 擴大：台北市從民國 99 年上半年起，房價所得比便一直是二位數，新北市之房價所得比也都於 10 上下徘徊。房價所得比逐年攀高的趨勢，顯示出相對於所得，. ‧. 房價不斷上漲；同時，從歷年房貸負擔率的數字，也可看出房屋貸款佔人民所得. n. al. er. io. 均值高出許多，許多人不是「無殼蝸牛」便是「屋奴」。. sit. y. Nat. 的份額越來越重。尤其在台北市，無論是房價所得比亦或房貸負擔率都比全國平. i n U. v. 在這種雙重壓力之下，人民一旦做出購屋決策，便須在接下來的 20 到 30. Ch. engchi. 年間，將 1/3 甚至 1/2 的可支配所得用於支付房屋貸款，如此沉重的經濟負擔使得希望購買自用住宅（而非以房地產為投資標的物）的民眾為之卻步。. 3. 房貸負擔率為家戶所得用來繳交房屋貸款的比率；此項資訊是以有向銀行貸款之問卷為主，假設 20 年本利平均攤還模式，並固定利率在目前水準，設算出購屋者平均每月應有之房貸支出，再除上家庭月所得，得到房貸佔家庭月所得之比率。 3.

(11) 表 1.1. 2003 年第四季－2014 年第二季房價所得比（全國、台北市、新北市）. 2003 年第四季－2014 年第二季房價所得比（全國、台北市、新北市）全國. 台北市. 新北市（台北縣）. 2003Q4. 5.6. 7.0. 5.3. 2004Q1. 6.0. 7.4. 5.1. 2004Q2. 6.3. 7.8. 6.0. 2004Q3. 6.3. 7.8. 5.9. 2004Q4. 6.0. 7.4. 5.7. 2005Q1. 6.0. 8.0. 5.6. 2005Q2. 6.3. 8.0. 6.4. 2005Q3. 6.4. 7.8. 6.7. 2005Q4. 6.9. 2006Q1. 6.8. 2006Q2. 立6.5. 2006Q3. 2008Q3 2008Q4. 8.0. 6.7. 6.6. 8.8. 6.6. 8.1. 6.9. 9.9. 7.2. 9.9. 7.0. 8.6. 7.5. 10.4. a l 7.3 7.4 Ch. 8.9. n. 2008Q2. 7.1. 9.5 e n g c h i10.2U. y. sit. io. 2008Q1. 6.5. er. 2007Q4. 6.2. Nat. 2007Q3. 8.7. ‧ 國. 2007Q2. 7.0. ‧. 2007Q1. 6.7. 學. 2006Q4. 政治 8.9 9.5大. v ni. 6.4 6.6 6.6 7.2 7.1 7.8 7.4 7.4 6.7. 2009Q1. －. －. －. 2009Q2. 6.7. 8.9. 6.9. 2009Q3. －. －. －. 2009Q4. 7.1. 9.1. 7.2. 2010Q1. －. －. －. 2010Q2. 7.7. 10.9. 7.9. 2010Q3. 8.0. 11.1. 8.9. 2010Q4. 8.9. 14.3. 9.4. 2011Q1. 8.2. 13.2. 9.2. 2011Q2. 9.0. 16.2. 9.4. 2011Q3. 9.2. 14.3. 10.1. 4.

(12) 2003 年第四季－2014 年第二季房價所得比（全國、台北市、新北市）全國. 台北市. 新北市（台北縣）. 2011Q4. 9.3. 15.3. 10.1. 2012Q1. 7.4. 14.5. 10.3. 2012Q2. 8.1. 15.5. 11.2. 2012Q3. 7.5. 15.5. 11.4. 2012Q4. 7.8. 14.8. 11.4. 2013Q1. 8.4. 15.5. 12.2. 2013Q2. 9.0. 15.2. 12.8. 2013Q3. 9.0. 14.9. 12.9. 2013Q4. 8.4. 15.0. 12.7. 2014Q1. 7.5. 14.6. 12.4. 2014Q2. 8.3. 12.8 政治 14.3大資料來源：本研究根據內政部營建署住宅需求動向調查整理立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 1.1. Ch. engchi. i n U. v. 2003 年第四季－2014 年第二季房價所得比. （全國、台北市、新北市）資料來源：本研究根據內政部營建署住宅需求動向調查整理. 5.

(13) 表 1.2. 2003 年第四季－2014 年第二季房貸負擔率（全國、台北市、新北市）. 2003 年第四季－2014 年第二季房貸負擔率（全國、台北市、新北市）全國. 台北市. 新北市（台北縣）. 2003Q4. 23.9%. 29.6%. 23.1%. 2004Q1. 25.8%. 29.0%. 24.8%. 2004Q2. 26.1%. 31.3%. 24.5%. 2004Q3. 26.9%. 33.0%. 28.0%. 2004Q4. 27.1%. 30.6%. 27.8%. 2005Q1. 27.8%. 36.0%. 29.0%. 2005Q2. 29.0%. 35.4%. 32.0%. 2005Q3. 29.9%. 31.3%. 31.9%. 治31.9% 政大 32.1% 40.9% 立29.6% 38.6% 28.4%. 2007Q2 2007Q4. 2008Q3 2008Q4. 39.4%. 29.9%. 37.1%. 33.0%. 40.4%. 32.0%. 43.6%. 30.8%. 36.5%. 33.1%. 43.6%. 41.9% v a33.5% i l33.6% 40.8% n Ch engchi U. n. 2008Q2. io. 2008Q1. Nat. 2007Q3. 30.9%. ‧. 2007Q1. 37.1%. y. 2006Q4. 29.7%. 29.2%. 學. 2006Q3. ‧ 國. 2006Q2. 35.4%. sit. 2006Q1. 30.0%. er. 2005Q4. 32.7% 30.3% 31.6% 34.6% 34.2% 30.1% 33.4% 33.6% 32.8%. 29.6%. 43.0%. 29.6%. 2009Q1. －. －. －. 2009Q2. 27.7%. 33.6%. 30.2%. 2009Q3. －. －. －. 2009Q4. 28.2%. 36.1%. 28.4%. 2010Q1. －. －. －. 2010Q2. 31.6%. 43.0%. 33.6%. 2010Q3. 32.2%. 43.8%. 34.6%. 2010Q4. 36.0%. 56.2%. 38.1%. 2011Q1. 32.7%. 52.4%. 36.8%. 2011Q2. 34.0%. 40.4%. 38.7%. 2011Q3. 34.6%. 46.6%. 39.8%. 6.

(14) 2003 第四季－2014 年第二季房貸負擔率（全國、台北市、新北市）全國. 台北市. 新北市（台北縣）. 2011Q4. 33.8%. 47.8%. 38.5%. 2012Q1. 31.3%. 60.9%. 43.5%. 2012Q2. 33.8%. 65.0%. 47.0%. 2012Q3. 31.4%. 65.1%. 48.0%. 2012Q4. 32.8%. 62.3%. 47.9%. 2013Q1. 35.3%. 65.6%. 51.7%. 2013Q2. 37.9%. 64.3%. 54.1%. 2013Q3. 37.9%. 62.9%. 54.5%. 2013Q4. 35.4%. 63.4%. 53.5%. 2014Q1. 31.8%. 61.9%. 52.5%. 2014Q2. 35.4%. 54.2% 政治60.4%大資料來源：本研究根據內政部營建署住宅需求動向調查整理立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 1.2. Ch. engchi. i n U. v. 2003 年第四季－2014 年第二季房貸負擔率（全國、台北市、新北市）. 資料來源：本研究根據內政部營建署住宅需求動向調查整理. 7.

(15) 二、研究動機與問題居住問題發生的嚴重性，不單是人民遮風避雨的庇護所受到威脅，更牽動著經濟、社會與國家的發展，因此著實應予重視之。「安居樂業」、「成家立業」等語彙，正如實說明當人民皆能享有能夠維持其健康和福利所需的居住環境，便有助於經濟的繁盛、社會的穩定，進而促進國家的進步與發展。也因此，聯合國經濟社會文化權利國際公約第十一條，即闡明下列有關居住權的理念：. 本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括. 政治大保証實現這一權利，並承認為此而實行基於自願同意的國際合作的重要性。立. 足夠的食物、衣著和住宅，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟. （UN，1991）4. ‧ 國. 學. 然而，即使台灣於 2009 年 12 月 10 日由總統宣布「公民與政治權利公約」. ‧. 暨「經濟社會文化權利公約」與其施行法生效成為國內法，台灣的居住問題仍並. sit. y. Nat. 未因此而改善；以政府的統計數據審視，國內居住困難的情形甚至更為惡化。. al. er. io. 高房價、高租金、房地產投機客之炒作、人民背負著高額房貸、居住於狹小的. v. n. 空間中。在人民居住權受損之情形越趨嚴重下，關於政府應興辦社會住宅的訴. Ch. engchi. i n U. 求聲浪越發高昂，而關注居住問題的社會福利組織也越來越多。 2010 年，對台灣社會住宅的政策發展來說是關鍵的一年。2010 年 8 月 26 日，由少年權益聯盟、老人福利聯盟、伊甸基金會、社區居住聯盟、社會福利總盟、康復之友聯盟、都市改革組織、崔媽媽基金會、勞工陣線、智障者家長總會、殘障聯盟、勵馨基金會等關心台灣弱勢族群、都市問題及住房問題的組織社團，一同發起成立「社會住宅推動聯盟」（簡稱住盟）；其目標是持續監督中央與地方 4. 原文為聯合國經濟社會文化權利國際公約（Committee on Economic, Social and Cultural RightsGeneral Comments）第十一條：article 11 (1) of the Covenant, States parties "recognize the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions". The human right to adequate housing, which is thus derived from the right to an adequate standard of living, is of central importance for the enjoyment of all economic, social and cultural rights. 8.

(16) 政府，具體推動與落實社會住宅政策，並積極推動當時在台灣尚未完備的「住宅法」之立法。適逢 2010 年底之五都市長選舉，住盟更積極拜會台北市、新北市兩黨四組市長候選人，要求將社會住宅納入政見並簽署承諾，亦發動全國性社會住宅民間連署與政策倡議。為呼應民眾要求，台北市與新北市之市長候選人亦將社會住宅政策納入政見中。住盟的行動使得「社會住宅」這一議題的能見度更為提高，並使人民與政府都更加正視社會住宅之興辦與落實居住正義的問題。在官民雙方皆矚目社會住宅議題的情況下，居住問題最為嚴重的台北市、新北市在 2011 年分別提出公營住宅及合宜住宅兩種解決居住問題的方案。新北. 政治大作法，以低於市價的價格出售給符合資格的民眾，民眾擁有房屋所有權，購買超立. 市的合宜住宅位址設於林口機場捷運 A7 站及板橋浮洲，是類似早期國民住宅的. ‧ 國. 學. 過五年後即可轉手售出；而台北市的公營住宅則位於萬隆、敦煌社區、行天宮及大龍峒等地，和社會住宅的定義較為接近，採取出租制，申請人資格和租期皆有. ‧. 限制，居民享有居住權，但沒有房地產的所有權。相關政策公告後，隨即引發許. sit. y. Nat. 多討論，縱然政策立意良善，卻仍被檢視出許多缺失，如：租金（售價）雖低於. al. er. io. 市價，但對真正迫切需要解決居住問題的社會弱勢者，依然是不易負擔的高價；. v. n. 申請人的收入等級區隔不明確，使收入中下者和收入在底層者站在同一條起跑線. Ch. engchi. i n U. 競爭。而公營住宅預定地附近的原居民也會產生鄰避現象（NIMBY；Not In My Backyard），不願公營住宅進入原社區。台北市的松山寶清段、萬華青年段、文山萬芳超市等公營住宅預定地，在召開公聽會時即遭到民眾抗議，認為公營住宅會拉低附近房價、影響治安與生活品質，因而極力抗拒公營住宅的進入。再者，根據行政院主計處 2012 年 12 月發布的統計數據，台灣對社會住宅有需求的人口約有十九萬戶，然而現有的社會住宅存量卻不到六千戶，短缺比率高達 95%；若加上五處社會住宅預定開發案及兩處合宜住宅所能提供的戶數，最多增加 2300 戶，仍然無法填補龐大的缺口。從社會福利及維護居住權角度觀之，社會住宅政策的施行實刻不容緩。面對這樣紛歧的意見，興建社會住宅與否，以 9.

(17) 及要如何營造適宜、安居並能融入整個社會的居住環境便成為一重要的課題。承上所述，本研究旨在透過台灣社會住宅相關論述與政策之分析來探討以下問題： 1. 台灣出現社會住宅相關討論的脈絡為何？ 2. 在台灣的公共討論中，不同視角下的社會住宅論述內容及其背後的意識型態為何？ 3. 以台北市、新北市為例，探討自 2011 年住宅法立法且台灣實際執行社會. 政治大. 住宅政策以來，社會住宅發展的狀況為何？面臨怎麼樣的困境及批評？其可能的. 立. 解決之道為何？. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(18) 第二節、研究方法與設計一、研究方法科學研究具有系統性、客觀性、實徵性三個特徵，而研究方法正是將問題觀察轉化為科學研究之蹊徑。Punch（2005：5-8）認為，研究問題與研究方法間的相互配適性十分重要，方法應該追隨問題，加強方法與難題、問題的確認、定義及其與分析之連結。畢恆達（2010：89）亦認為，研究方法本身並不具有絕對的優先性，而是依照研究問題不同，才能根據與研究發問的適切性選出適合的研. 政治大論，進而探討台灣現階段社會住宅政策的執行方式、可能面臨的困難及未來之展立. 究方法。本研究旨在藉由探究台灣社會住宅公共討論出現的脈絡，與之相關的辯. 望。在方法上，本研究將採取文獻分析法進行質性研究。另外，針對台灣社會住. ‧ 國. 學. 宅目前實施的概況與難處，也以深度訪談法，訪談包含房地產業界、住宅／土地. ‧. 相關社會運動參與者及民間團體、政府部門負責住宅政策或業務之人員等，對社. sit. n. al. er. io. （一）質性研究法. y. Nat. 會住宅有深入了解的對象，冀求能更貼近台灣社會住宅發展的脈絡。. i n U. v. 和量化研究相較，質性研究的特色在於其多元的風貌，包括典範、蒐集資. Ch. engchi. 料與分析資料方法之多樣性。其豐富性和複雜性使質性研究在分析時能夠有多重的觀點與實務（Punch，2005：218-221）。Flick（2007）則認為，質性研究追求開放性的方法，因而能恰如其分的面對研究對象的複雜性；同時，研究對象不是被化約為單一且能獨立處理的變數，而是著落在錯綜複雜的因素影響下的不同個體。因此，進行質性研究時必須更全面地觀照對研究對象產生影響的因素與其整體脈絡，不能將其分解處理。台灣關於社會住宅的公共討論是在特定社會情境下產生，亦即因「居住困難」方衍生出社會住宅之相關論述。論述的產生和台灣的歷史、制度、政治與經濟發展、社會結構、社會主流意識型態等因素息息相關。從既有的社會住宅相關 11.

(19) 討論文獻中，可以爬梳台灣住宅政策與社會住宅之發展軌跡，並能探知影響住宅發展之因素與思維。而在訪談中，則可獲得台灣社會住宅發展中較接近真實面的經驗分享，使本研究能達成同時在理論與實務上取得平衡之目標。故本研究將採文獻分析法與深度訪談法，藉以探究台灣社會住宅論述興起之脈絡及與之相關的辯論，及台灣社會住宅目前發展的概況，以期對台灣社會住宅的發展有更深入的瞭解。（二）文獻分析法文獻分析法（literature analysis）為一種非介入性研究法5。乃指系統性蒐集. 政治大展趨勢之研究方法。本研究將蒐集並整理包括：書籍、期刊論文、報章雜誌、新立. 既有之相關文獻，並進行整理、歸納，以客觀角度探討事件之因果關係與未來發. ‧ 國. 學. 聞節目報導、研討會、座談會或講座資料、重要網站、官方文件等以台灣為主的社會住宅論述與發展之文獻，以及其他國內外與社會住宅相關的資料，試圖以台. ‧. er. io. （三）深度訪談法. sit. Nat. 出台灣至目前為止社會住宅發展之風貌。. y. 灣社會住宅相關論述與發展為經，社會住宅概念與他國社會住宅經驗為緯，羅織. al. n. v i n 不同於調查訪問，深度訪談法（in-depth interview）是一種比較不具結構， Ch engchi U. 而讓受訪者有更大的自由，可以引導談話方向的訪問方式。Judd, Smith and Kidder （2000：352）認為，訪談的一半是藝術，另一半是科學，因而運用訪談可說是. 以藝術的方式進行科學的探究。深入訪談是參與觀察的主軸，然而，即使是不參與研究情境的研究者也可以使用；深度訪談法也是一種質化訪談的方法。所謂質化訪談，是訪問者與受訪者雙方，針對研究的概略計畫互動；質化訪談在本質上乃由訪問者建立對話的方向，再針對受訪者所提出的若干特殊主題加以追問，理想的狀況是由受訪者負責大部分的談話（Babbie，1998：454-456）。透過訪問者 5. 非介入性研究（unobtrusive research）：又稱非反應性研究（nonreactive research）。指研究社會行為，但又不會影響社會行為的一種方法；此方法可以是質化或量化的研究。（Babbie， 2010） 12.

(20) 與受訪者的交談互動，進而能勾勒出較為清晰的研究樣貌，並能更接近研究的問題與目的。訪談可分為「結構型」（structured interviews）、「非結構型」（unstructured interviews）、「半結構型」（semi-structured interviews）三類。在適當運用的情形下，半結構型訪談的彈性可以幫助我們挖掘受訪者答案中的情感與價值承載的面向，以決定其態度的個人意義，這種形式的訪談可以在此範圍內達成它的目的：受訪者的回答是自發性的而非被強行引出，是高度特定與集中的而非零散的與一般性的，自我揭露的與個人性的，而不是表面的（Judd, Smith and Kidder，2000：. 政治大究的方向、內容及問題，在訪談過程中，以訪談大綱為本，讓受訪者針對開放性立. 362）。本研究採取半結構型的訪談，以預先擬訂的訪談大綱使受訪者大致瞭解研. ‧ 國. 學. 的問題，進行意見和個人經驗的闡述，並依照受訪者的回答，延伸相關議題的討論，以擴展研究的深度及廣度。. ‧. al. er. io. sit. y. Nat. 二、研究設計. n. （一）選樣方式、選樣標準與樣本數. Ch. engchi. i n U. v. 一般而言，設計研究時所採取的抽樣方式可分為隨機抽樣（probability sampling）和非隨機抽樣（non-probability sampling）兩大類。而質性研究若選擇非隨機抽樣法，目的通常在於對研究問題的詮釋－「我們不能證明，只能說明」（蕭瑞麟，2006；引自謝金青，2011：97）。而非隨機抽樣中的立意抽樣法（purposive sampling，或稱為判斷抽樣法），則是根據對母體及組成元素的了解，以研究目的為基礎進行抽樣（Babbie，2005：232）。立意抽樣的普遍策略是去挑選那些被判斷為我們感興趣的母群體中的典型例子（Judd, Smith and Kidder，2000： 186-187）。當難以知道母體中大部分的成員名單，但某些代表性的成員或小團體卻顯而易見，且這些代表性成員就足以完成充分的研究所需之資料蒐集時，則採. 13.

(21) 立意抽樣法也是適當的。仰賴可得樣本法（reliance on available subjects）則是一種冒險的抽樣法，其對樣本的代表性，無法提供任何的控制，因此對研究分析而言存在一定的風險，然而卻是一種便利的抽樣方式。不過，當進行研究時，無法使用其他風險較少的抽樣方法之情況下，這種方法仍有其正當性（Babbie，2005：231-232）。本研究旨在探討台灣社會脈絡下對社會住宅的公共討論，並認為要深度瞭解此議題，必須由政府、產業界及民間人士／團體這三個不同的群體切入。產業界人士為住宅的提供者（建商）與媒合的橋梁（房屋仲介），能站在住宅供給面，. 政治大宅需求面，訴說對居住議題及社會住宅的看法；而透過政府部門公職人員，可以立. 以市場角度闡述對此議題的觀點；民間人士與團體則能站在以居住需求為主的住. 更明瞭社會住宅如何進入政府政策之討論，以及在政策的擬定與執行上有何困境. ‧ 國. 學. 與窒礙之處。在訪談中，以其各自的視角對問題進行探討，將能夠更精確地了解. ‧. 台灣社會中不同群體對社會住宅的想法。因此，本研究選擇邀訪分屬於此三群體. y. Nat. 的從業人員／專業人士，針對社會住宅議題，提出該領域對相關的各項討論之觀. er. io. sit. 點。基於時間、經費之限制，且選擇之樣本已具有代表該群體的特點，因此本研究選樣主要採立意抽樣，邀請民間人士／團體曾從事或參與社會住宅與土地相關. al. n. v i n 社會運動者與中央和地方政府負責住宅政策或事務之公職人員各二名，進行相關 Ch engchi U 議題訪談。地方政府部分，則因目前已實際執行社會住宅的縣市僅有台北市與新. 北市，因此邀訪對象僅選擇在台北市與新北市政府相關單位服務的公職人員。迫於產業界難以確切選出具有代表性的樣本，且大型建商、房屋仲介業者受訪意願亦較低，在此一情形下，唯有採取仰賴可得樣本法連絡願意受訪的營建／房仲業之從業人員二名進行訪談，期能獲知社會住宅在產業界討論的樣貌。（二）樣本資料分析 1.編碼方式為考量受訪者之匿名性，本研究根據選樣標準將不同性質的受訪者分別歸入 A（產業）、B（民間人士／團體）、C（公部門）三大類，並依訪談時間順序 14.

(22) 排列為 A1 至 C4，在引用受訪者資料與分析過程中，以代號 A1 到 C4 表示。下表簡介受訪者資料，並將足以揭露受訪者的個人資訊全部隱去。. 表 1.3 受訪者資料簡介受訪者類型. 受訪者代碼受訪者性質. 房地產業相關從業人員. A1. 營造公司負責人. 2014.10.27. A2. 房屋仲介. 2014.11.03. 社會運動參與者. 2014.10.27. 民間人士／團體曾參與住 B1 宅、土地相關社會運動者 B2. 立. 治政社會運動參與者大. 2014.11.07. 中央住宅政策／業務承辦人員. 2014.11.10. C2. 新北市政府住宅政策／業務承 2014.11.21 辦人員. C3. 台北市政府住宅政策／業務承 2014.11.24 辦人員. C4. 中央住宅政策／業務承辦人員. 學. ‧. ‧ 國. C1. 政府部門公職人員. 訪談時間. Nat. sit. y. 2014.12.2. io. er. （三）訪談大綱設計. 訪談大綱（參見附錄一至附錄三）首先以社會住宅在台灣公共討論的脈絡. al. n. v i n Ch 及其發展為主軸，欲了解不同群體對社會住宅討論的出現、發展的現況、社會住 engchi U. 宅與高房價、居住弱勢者及居住正義之關係等問題的觀點。另外，亦根據不同類型之受訪者設計具差異性的問題，以求能進行較為細節的提問和討論。除了台灣社會住宅公共討論的脈絡為共同主軸外，針對不同受訪群體提問的提綱設計內容如下： 1.房地產業相關從業人員：商品住宅與社會住宅差異性之比較、鄰避效應之強度（包含居民的反應與對周邊房地產價格之影響）、以及如何提供誘因使民間業者願意參與社會住宅之興辦、提供社會住宅或與政府／民間團體合作社會住宅興辦之相關事務。. 15.

(23) 2.民間人士／團體曾參與住宅、土地相關社會運動者：如何以民間力量推進或協助社會住宅、如何提升居住權／居住正義議題的能見度、其他國家的社會住宅與住宅政策值得借鏡之處。 3.政府部門公職人員：社會住宅政策如何進入政府的政策討論、實施社會住宅政策時遭遇到的困境及解決之道、社會住宅在台灣是否為一可行的策略。此外，本研究中所指的社會住宅乃指政府或民間團體所興辦、推行，只租不賣、且租金低於市價之住宅，亦即我國住宅法中所指之社會住宅。惟因訪談中，為因應台北市及新北市推行之住宅政策名稱不同，在訪談提綱中分別稱為公營住. 政治大. 宅6及青年社會住宅，然在分析中皆以社會住宅稱之。. 立. ‧ 國. 學. 三、研究範圍與研究限制（一）研究範圍. ‧. 本研究主要討論台灣社會住宅出現於公共討論之脈絡、目前實際執行的狀. sit. y. Nat. 態與之後可能的發展。暫且不論社會住宅所具有的社會福利性質，台灣目前會出. al. er. io. 現社會住宅討論的主要原因之一乃是都會區高房價帶來的居住不正義，而社會住. v. n. 宅恰為能夠協助落實居住正義的其中一項策略。但造成都會區高房價的因素如：. Ch. engchi. i n U. 房地產投機炒作、租稅制度缺陷、租賃市場不健全，以及其他可以降低房價或落實居住正義的方法如：稅制改革、貨幣政策、利率調整、租賃市場健全化等議題討論，雖與社會住宅的發展脈絡具關連性，並對社會住宅未來的發展有潛在影響力，然本研究僅能略為碰觸，而無法進行深度且全面性的研究與分析。（二）研究限制因宥於時間、空間、經費上之限制，本研究採取立意抽樣與仰賴可得樣本法取樣進行深度訪談。立意抽樣雖為選擇母體中典型例子的抽樣法，然而即便選. 6. 公營住宅為台北市於 2011 年後推出由政府興辦之只租不售住宅，新名稱「公營（出租）住宅」乃用以與過往之出租國宅與平價住宅進行區隔，強調物業管理、混居、居住族群以青年為主等特點。 16.

(24) 擇時並未發生錯誤判斷，但在判斷上仍是由研究者主觀認定，並沒有一個客觀的基礎。無論如何，如果沒有外部的檢驗，我們永遠無法知道所謂「典型」的例子會持續是典型的（Judd, Smith and Kidder，2000：186）。而在仰賴可得樣本法中，所遇到的偏誤情形則可能會更嚴重，Babbie（2005：231）認為，以這種抽樣法進行的研究也許可以提供一些有用的觀點，但卻必須注意不能過度類化研究結果，對研究的問題進行後續的推論及預測。因此，本研究著重討論在不同產業／團體對社會住宅的各別觀點，並以受訪者的個人經驗進行詮釋與說明，雖能從中梳理出台灣社會住宅公共討論發展的. 政治大. 脈絡，但卻不宜直接以此結果對母群體進行推論。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(25) 第二章. 文獻探討. 第一節、社會住宅的起源與發展社會住宅（Social Housing）是一種由政府或民間非營利組織興建，並以低於市場價格的租金租給人民的住宅。其名稱隨著地域差異也各有不同。歐洲各國多稱為社會住宅、在美國稱為公共住宅（Public Housing）、日本稱為公營住宅、新加坡與馬來西亞稱作組屋、香港叫做公共屋邨（簡稱公屋）、中國則稱為廉租. 政治大住宅、農漁民住宅、老人住宅、受暴婦女庇護住宅等是實質意義上的社會住宅，立房。在台灣，住宅法立法前，為弱勢國民所興建的平價住宅、原住民住宅、勞工. ‧ 國. 學. 住宅法立法後則統稱為社會住宅。各國的社會住宅名稱不同，實質意義上也不盡相似（林萬億，2010：490；社會住宅推動聯盟，2010；張金鶚，2011：10-11）。. ‧. 社會住宅的概念最早源起於歐洲，又稱為社會出租住宅（Social Rented. y. Nat. sit. Housing），強調其只租不賣的精神。學者們幾乎一致認定社會住宅的起源為工業. n. al. er. io. 革命後。約莫 19 世紀至 20 世紀初，都市化帶來的居住困難使城市產生社會問題，. i n U. v. 政府和民間團體方興建社會住宅以解決問題（Harloe，1995：15-23；Harriott and. Ch. engchi. Matthews，1998：3-9；林萬億，2010：490；495-496；馮俊，2009）。自 18 世紀工業革命以降，隨著工業化而產生的都市化使農村人口大量往城市移動，過於快速密集的人口集中使城市原有的土地無法負荷。而農業時代兼具生產資本與居住之雙重用途的土地與房屋，也在工業化後分化為「居住」和「製造業或服務業之資本財」兩種功能。這種使用功能上的排擠，使得城市中可供居住的土地面積更為稀少，此二方面一齊作用下，城市居民的每人可居住面積更加縮減，當這些居民無法獲得合理、適宜的居住空間時，便產生住宅問題（馮俊，2009：24-33）。伴隨住宅問題出現的現象包括：居住環境狹小窳陋、擁擠、陰暗、髒亂等，不但對居民的生理、心理狀態造成負面影響，居住空間的壅塞和不良的衛生條件更容 18.

(26) 易助長傳染病擴散，造成城市中的公共衛生問題。因此，自 19 世紀以來，工業化與城市化後的歐洲各國如：英國、荷蘭、法國、瑞典、丹麥、德國等均正視勞工家庭以及低所得家庭面臨的住宅困境與其造成的社會問題，也逐漸開始由政府或私人機構對中低收入的住房困難者提供只租不賣的住宅，使勞工家庭及低所得家庭能夠獲得合適的居所。對於歐洲社會住宅發展的分期，不同學者有不同看法。Harloe（1995）將歐洲各國和美國之社會住宅發展分為五個階段：1914 年以前的住宅改革、第一次世界大戰後、經濟大蕭條時期、第二次世界大戰後以及當代之社會住宅。小玉徹. 政治大五期。林萬億（2010：495-504）則把歐美各國的社會住宅發展分為：社會住宅立. 等（1999）也採取和 Harloe 相同的分期方式，將歐美國家的社會住宅發展分為. ‧ 國. 學. 興建的源起、社會住宅興建的黃金時期、社會住宅私有化三個階段。這些分期方式主要根據歷史軌跡和當代思維對社會住宅政策與發展之影響；即使劃分時期不. ‧. 同，然其多以社會住宅是屬於大眾型（mass type）或殘補型（residual type）作. sit. y. Nat. 為分野。除卻社會住宅起源時期以保護勞工、緩和居住緊張、解決社會問題之社. al. er. io. 會福利觀點為依歸，之後影響社會住宅型態轉變的則是自由主義、社會民主主義. n. 和 1970 年後興起的新自由主義。. Ch. engchi. i n U. v. 大眾型的社會住宅以使廣大階層的人民皆能有平等且普遍的住宅服務為目標，除居住弱勢者外，亦期能改善勞動階級和中產階級之居住條件（小玉徹等， 1999：2-6）。因此，大眾型社會住宅之數量較多，佔住宅總量之比例也較高，其興起之背景為戰後（包括第一次世界大戰與第二次世界大戰）重建的需求。在戰後，住宅建設能夠滿足經濟、社會之重新建設，有充分的戰略重要性，並隱含政府的社會民主主義之思維，即達成：經濟成長、完全就業、福利國家三個目標（小玉徹等，1999：2-6）。在 1970 年代新自由主義興起前，許多西歐與北歐的福利國家如：英、法、德、荷、瑞典等皆實施大眾型的社會住宅政策。. 19.

(27) Bengtsson 和 Ruonavaara（2011）檢視丹麥、瑞典、挪威、芬蘭、冰島之住宅政策，認為北歐五國之住宅體制不像政治、經濟、文化等其他面向有高度相似性，反而因歷史、制度的變革產生的路徑依賴而深具差異。即使如此，綜觀五國之住宅政策，仍以實踐住宅的「社會」意義為主軸，旨在提供舒適的居住環境（decent housing）給中低所得者。殘補型社會住宅的服務對象則僅限於社會經濟弱勢者，如：低所得者、身心障礙者等。造成歐洲福利國家的大眾型社會住宅殘餘化（residualized）之原因是新自由主義的興起。1960-1970 年代的歐洲面臨通貨膨脹、經濟成長停滯、社. 政治大弊端。取而代之的新自由主義右派政府，認為大量的社會住宅興建和維護對國家立. 會福利支出高使得政府財政負擔沉重等現象，令執政者檢討社會民主主義帶來的. ‧ 國. 學. 財政造成莫大的負擔，因此傾向將原先屬於國家的社會住宅私有化。如 1980 年代執政的英國首相柴契爾夫人便推動「出售福利國家」之政策，並提出「有權購. ‧. 買」（right to buy），讓社會住宅的原住戶可以優惠價格購買現居所，而令英國的. n. al. er. io. 於 1989 起進行社會住宅的私有化、鬆綁以及分權化。. sit. y. Nat. 社會住宅佔有率逐漸下滑。荷蘭也因社會住宅之干預，使住宅市場效率不彰，而. Ch. engchi. i n U. v. 第二節關於社會住宅的辯論. 雖然社會住宅在先進國家中是不可或缺的社會福利措施，然政府與整個社會所具有的意識型態和思維，對社會住宅的實施、管理和發展皆深具意義。大體而言，社會住宅在奉行自由主義的社會中是一種針對社經弱勢者的社會福利、救助機制；在擁有社會主義意識型態之社會中則代表著對人民居住權的維護及落實，並且是一種實踐福利國家的作法。本節將以自由主義和社會主義兩種不同的視角，爬梳並歸納過去學者對社會住宅的討論。. 20.

(28) 傅立葉（1993：41-51）指出，所有社會福利政策都具有兩種可能的意涵，一是去商品化，另一是作為社會控制的手段。以社會控制為目的實施之社會福利，雖能補足社經弱勢者生活之不足，然旨在削弱勞工階級、社會運動的力量，使資本家權力更為鞏固，長遠來看並不能提升勞工階級及弱勢者的權益；而社會民主主義以去商品化為目標實施社會福利，以國家力量進行重分配，藉此彌補市場經濟下具有效率卻無法兼顧公平之缺陷，因此能達到團結勞工、弱勢者力量，提升其整體權益之目的。住宅作為一種再生產（reproductive）的工具，對於維持勞工階級與社會之穩定和維護統治階級、資本家利益皆十分有幫助，因而社會住. 政治大對於土地、住房等不動產是否為商品，自由主義者和社會主義者之看法相立. 宅對不同意識型態的執政者而言，意義也不盡相同。. ‧ 國. 學. 當迥異。自由主義的信仰者提倡自由競爭的市場經濟，認為土地與住房和一般商品無異，因此其透過市場機制的分配最為有效率，政府干預只會造成無謂損失. ‧. （deadweight loss），減損藉由市場競爭產生的經濟效率（Mankiw，2004：. sit. y. Nat. 160-171）。在自由主義者的視角下，一般民眾乃透過市場分配機制取得其住屋，. al. er. io. 對於相對的居住弱勢者亦盡可能透過優惠稅率、住屋（包括購屋和租屋）補貼等. v. n. 措施，使其亦能進入住宅市場，由市場進行分配，唯有對於完全無法透過市場機. Ch. engchi. i n U. 制進行分配的絕對居住弱勢者，政府才提供以社會住宅，作為保障其居住權益之社會福利措施。因此，自由主義下的社會住宅，多屬殘補型的社會住宅。若將社會住宅視為一種社會福利措施，以社會福利的觀點視之，由於自由主義者認為人只有在力有未逮、不得已的時候才需要社會福利的幫助，故社會福利的功能是用以補足個人能力之不足，「殘補式的社會福利」方為合理的作法。另外，自由主義者亦認為，國家或政府能夠掌握、統籌的資源有限，而作為社會福利，這些有限的資源更應該使用於最弱勢者上才有效率。因此，自由主義下的社會福利多屬殘補型社會福利（薛立敏，1996：103-104）。1980 年代後興起之新自由主義，仍延續著自 21.

(29) 由主義以市場機制為主宰的傳統，且原先政府僅扮演市場機制外部之調節者的角色，然在新自由主義下，國家更將市場原則納入政府的統治方式之中，並建立與市場間的夥伴關係（黎德星、陳怡伶，2010：108-110）。為了紓解凱因斯福利國家帶來的不停膨脹、大量的政府支出，納入市場原則的新自由主義政府積極從事私有化、民營化，在住宅政策上，也大量出售原本屬於政府的社會住宅，減少政府對其管理、維護之成本。然而，同樣在經濟上奉行自由主義／新自由主義的拉丁美洲或亞洲之發展型國家，在住宅政策上卻有不同的方向。發展型國家之政府扮演中心角色，雖奉. 政治大（Leftwich，1995：416-418；420-422）。當住宅的再生產功能對經濟發展產生影立行市場經濟，然政府對市場體制卻有高度干預，能以國家力量強勢主導經濟發展. ‧ 國. 學. 響時，國家便會介入住宅市場之運作。Forrest（2012：92-93）認為相較於歐洲社會住宅發展以福利國家為依歸，亞洲國家如香港、新加坡、日本的公共住宅則. ‧. 是與發展國家有密切的關係。Castells et al.（1990：1-8；329-333）對香港和新加. sit. y. Nat. 坡政府大幅度干預住宅市場就提出了這樣的觀察。在其所著之 The Shek Kip Mei. al. er. io. Syndrome: economic development and public housing in Hong Kong and Singapore.. v. n. 《石硤尾7症候群：香港與新加坡的經濟發展與公共住宅》一書中以政治經濟學. Ch. engchi. i n U. 角度分析，認為香港與新加坡的公共住宅計畫對經濟發展有相當重要的正面效果。原因為公共住宅有間接補貼工資之效果，因此能降低生產成本並提升產業在國際經濟中的競爭力；另外，公共住宅能保障人民居住權，提供社會安全網服務，使得投資環境風險較小，加深企業的投資意願和工作效能，亦能強化社會整體的穩定性，因而對發展型國家之發展過程提供強而有力的幫助。其歸納出港、星雖. 7. 石硤尾，前稱石甲尾，是香港九龍西部窩仔山及喃嘸山一個人工開闢的谷地，東至南山邨道，南至界限街，西至巴域街和大埔道，北面以大窩坪的筆架山山麓為界。1940 年代末期，國共內戰爆發，逃難至香港的人中，有不少人在石硤尾一帶自行興建木屋作為容身之所。1953 年 12 月 25 日，石硤尾發生大火，逾 50,000 人無家可歸。其後香港政府在該區興建徙置區以安置災民，是香港首座公共房屋發展計畫。 22.

(30) 仰賴資本主義市場機制決定資源分配，卻高度干預住宅市場的理由：維持社會穩定與加強經濟發展。這也印證了前面所提到的社會福利中社會控制之意涵。和自由主義者相較，社會主義者著重分配公平更甚於分配的效率，其社會福利政策之擬訂常以進行重分配為焦點。Esping-Andersen（1999：15；38-41； 86-89 ）對於福利國家的衡量以去商品化（ decommodification ）和重分配（redistribution）的程度為指標。林萬億（2003：55）認為社會住宅是將住宅去商品化，以社會中經濟弱勢群體為對象，使人人有屋住、有住得起的住宅，以企圖達成全民居住品質的提升、落實居住正義之目的。. 政治大. 對社會主義者而言，不動產為特殊財貨，不宜完全透過市場進行分配，而. 立. 該由政府主動介入以保障人民之居住權。Fahey and Norris（2011：439-450）認. ‧ 國. 學. 為住宅有兩種不同性質：資本（capital）與服務（service）。資本性質的體現是人民透過市場交易，購屋後獲得居住權；而服務性質則是透過租賃市場或社會住宅. ‧. 之租賃實踐人民居住之權利。因此，落實人民居住權可以以透過住宅買賣市場購. y. Nat. sit. 屋、透過住宅租賃制度租屋、透過自我提供機制 8（self-provisioning）三種方式. n. al. er. io. 達成。許多學者和住宅相關報導也指出，和亞洲國家不同，歐美各國執行住宅政. i n U. v. 策時，並不追求住宅自有率的高低，而會透過租賃市場、民間自組自治之住宅合. Ch. engchi. 作社等方式，或由政府及非營利組織興建社會住宅達到落實人民居住權之目標（陳怡伶、黎德星，2010：110；簡龍鳳、游建華，2011：147-149；155-159；文茜的世界週報，2013）。社會主義者認為不應將土地與住宅全面商品化的論點如下：土地資源之供給有限，無法藉由生產過程而增量，即使其上的建物、住房可藉由建築技術而增加，然其增量亦有限。若交由自由市場分配，根據供需法則，願付價格較高者較易獲得不動產商品，則必造成富者坐擁豪宅，貧者僅能蝸居，導致社會之不公平、. 8. 住宅的自我提供機制是指透過家庭內部對家庭成員提供住宅服務，而非透過房屋的買賣或租賃市場獲得住宅。 23.

(31) 不正義，影響居住權之維護與居住正義之落實。林萬億（2011：6）提出，在資本主義發達國家，住宅除居住功能外亦作為炒作營利之標的，若住宅全面商品化，私有住宅市場價格會被炒作拉抬，使所得偏低者無力承購合宜之住屋。社會主義同時強調土地的社會功能。土地和住宅不但能作為居住及營利之用，亦是不同階級、族群、性／別的人們建構生活工作所需的社會網絡之要素（徐進鈺， 2011：471-473）。當土地的社會功能因土地商品化而被削弱時，便會隨之衍生許多社會問題。徐進鈺（2011：472-473）認為土地很多重要的社會功能因為土地商品化，以及在城市決策中獨尊土地財產權而被慢慢侵蝕消失，並從聯合國人居. 政治大的法案中，承認當前的許多都市貧窮問題與都市土地的社會功能喪失有關（UN，立署在 2007 年通過之〈城市權的世界憲章〉草案的內容裡發現，在這些憲章草擬. 2007；UN，2011）。而土地使用能體現的社會功能，也就是社會主義者認為土地. ‧ 國. 學. 與住宅不應該全面商品化的原因之一。. ‧. 另外，如前所述，自由主義者提倡應對社經弱勢者提供房屋補貼而非社會. sit. y. Nat. 住宅。其認為政府對房屋補貼仍遵循市場機制運行，而提供社會住宅乃政府對市. al. er. io. 場直接干預，其造成之效率減損將大於房屋補貼；同時，房屋補貼因居住弱勢者. v. n. 會分散於不同社區、與其他人民混居，因此亦能避免社會住宅與其居民因群聚而. Ch. engchi. i n U. 被標籤化、汙名化。然社會主義者對住屋補貼的效果亦有所質疑，其認為政府雖提供租屋補貼（例如美國的租屋券），然而被補貼的社經弱勢者在尋找住處時就會被歧視而產生居住困難。所謂的混合居住以避免被汙名化，並不能真正地消弭社會對社經弱勢者的居住歧視，只是從集體歧視變為更不容易被觀察到的個別歧視，對於改善居住弱勢者的困境，並無實質幫助（We Call These Projects Home， 2010；徐進鈺，2011）。. 24.

(32) 對於社會主義者而言，住宅是福利國家的支柱之一，和社會保險、教育、健康同等重要（Fahey & Norris，2011：439）9。雖然隨著福利國家的弊病開始浮現，社會住宅也成為福利國家「搖晃的支柱」（wobbly pillar）（Fahey & Norris， 2011：439-442；林萬億，2010：504-506），而使得在歐洲各國，大量的社會住宅逐步被私有化，以減少福利國家沉重的財政負擔。但是社會主義者仍認為，完善的社會住宅制度，對於保護居住弱勢者的權益和促進社會公平乃不可或缺之要素。. 第三節. 治政台灣的住宅政策與社會住宅的發展大立 ‧ 國. 學. 一、台灣的住宅政策. 台灣最早的社會住宅出現於日治時期，當時名為公共住宅，是「經濟保護」. ‧. 的一環。「經濟保護」是政府對社會大眾的經濟補助，和消極性的社會救濟不同，. y. Nat. sit. 乃因當時社會受到近代社會思潮影響，而產生的積極性社會事業（台灣大百科全. n. al. er. io. 書，2009）。1908 年日人台灣婦人慈善會在高雄市興建旗後公共住宅，共建石造. i n U. v. 平房 14 棟，總戶數 240 戶，以低價租予中低所得人民，以解決其居住問題，並. Ch. engchi. 緩和都市房荒。此舉引起各地仿效，及至 1938 年，全台已有 12 處公共住宅，共計 1572 戶。有鑑於成效不盡理想，太平洋戰爭爆發後，台灣總督府以 300 萬圓成立特殊法人「台灣住宅營團」，並發行 800 萬圓公債作為營運資金，使「經濟保護」中的「住宅保護」更加有力，戰爭結束時，營團旗下已有 114 座讓售住宅及 178 座出租住宅（台灣省文獻委員會，1972；引自林萬億，2006：520）。其發展僅比歐洲社會住宅之萌芽時間稍晚，可說早期台灣便受歐洲影響而擁有前瞻的社會住宅思維。. 9. 原文為” Housing is generally regarded as one of the pillars of the welfare state, ranking in. significance alongside social security, health and education.” 25.

(33) 雖然公共住宅出現的時間相當早，但和其他已開發國家相較，台灣對住宅相關事務之立法卻很晚。住宅法直至 2011 年 12 月 13 日才由立法院三讀通過，於 2012 年 12 月 30 日正式實施。在住宅法公布實施前，台灣政府對住房的整體發展並沒有既定依循的方向，而是在資本主義自由市場經濟的大前提下，根據當時整體住房市場的狀況擬訂相關的住宅政策。其中實施時間較長且較有整體規劃者為「國民住宅」政策，其主要對象為中低所得者及軍公教人員。國民住宅的實施自 1954 年內政部設立「興建住宅技術小組」開始，至 1975 年制定「國民住宅條例」後漸趨完整。然因政策設定和執行無法真正對中低收入者之居住權利有所. 政治大訂及其後住宅法之實施，最終在 2013 年 3 月行政院宣布廢止「國民住宅條例」立幫助，在 2000 年後政府便停止興建國民住宅，且因應 2005 年整體住宅政策之擬. （行政院，2013）。. ‧ 國. 學. 林萬億（2006：521-540）對國民住宅發展情況之觀察，以陳博雅（1994）. ‧. 對國民住宅發展的四個分期為依據，又將 2000 年後的發展另立一新階段，總共. sit. y. Nat. 分五個階段。此五階段分別為貸款興建階段（1954-1975）、國宅六年興建計畫. al. er. io. （1976-1981）、國民住宅興建與預售（1982-1989）、新社區發展計畫（1990-1999）、. v. n. 新政府的整體住宅政策（2000-2005）。早期國民住宅供給乃基於國民黨執政時期. Ch. engchi. i n U. 之福利侍從主義（welfare clientalism），以給予軍公教人員各項優惠及福利，博取其效忠，藉此鞏固政府的統治基礎。之後則以供給中低收入者為目標，由政府建造價格較市價低廉之住宅，然成效並不顯著。林萬億（2003：66-67、2006： 532-533）歸納台灣國宅政策無法達成目標的問題與困境如下：政策搖擺不定、承包商素質不一、空屋率居高不下、管理維護困難、低所得者難以承購等。國民住宅乏人問津使其無法永續經營，老舊國宅無法翻新更使國宅成為「都市之癌」，而國宅價格區間定位不當，使低所得者無力承購，更是政府國宅政策中最為人質疑與詬病之處。. 26.

(34) 陳怡伶與黎德星（2010：113-123）則以對發展型國家的觀察為基礎，依據政府對國宅干預的重大轉變為分界點，將台灣國宅政策的發展分為三個階段：（一）1970 年代中期以前、（二）1970 年代中期至 1980 年代中期、（三）1980 年代中期以後。其認為台灣國民住宅政策的制訂乃基於國家經濟發展之考量，是一種發展型國家採取的策略，配合經濟發展的腳步，以營造業、住宅市場的蓬勃帶動整體經濟發展。同時，國家大量興建國民住宅亦能塑造政府大有為的形象，使政府之統治基礎更穩固。因此，即使發現國宅政策無法達成改善中低收入者居住之目標，為求扶植住宅市場，增強經濟成長，政府仍會繼續興建國宅。之後隨. 政治大後。低收入者的居住問題雖在民主化過程中稍受國家重視，但就整體住宅資源分立. 著台灣民主化、世界的全球化及新自由主義的興起，國家逐漸隱身市場機制背. 配而言，仍處邊緣。面對擁有更龐大利益和政治影響力的房地產商，國家採取新. ‧ 國. 學. 自由主義路徑，將市場邏輯與市場力量納入國宅供給中，雖然看似市場化、自由. ‧. 化、商品化，但國家實質上反而擴大對住宅市場之干預並掌握了市場中的資源分. y. Nat. 配，並利用資源分配的權力，以求換取政權的穩定。在民主化壓力下，國宅政策. er. io. sit. 更用以優惠多數民眾和政治聯盟之房地產商，而非真正的居住弱勢族群。因此其認為台灣國宅政策的規劃，在政治、經濟層面的考量遠大於社會福利的意義。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 政府的住宅政策除國民住宅外，另有針對不同對象進行的住宅補貼。然則各式住宅補貼有名目繁多、主管機關不一之現象，宛如多頭馬車，造成補貼機制混亂。而「社會住宅」此概念則於 2011 年住宅法三讀通過後，才正式出現在法律條文和政策中。在此之前，具有社會住宅意義之住宅如：平價住宅、原住民住宅、勞工住宅、農漁民住宅、老人住宅、受暴婦女庇護宅等，是依據不同對象設置的社會福利措施。其中規模較大的公營出租住宅為供給中低收入戶為主的平價住宅，然平價住宅因建物逐漸老舊，管理、維護不佳，給人公共衛生條件差、治安不好、形同貧民窟的印象（獨立特派員，2012），對於公營住宅不良的刻板印象，也使 2010 年後社會住宅開始推行時，面臨相當強烈的鄰避現象。. 27.

(35) 二、台灣住宅相關法令台灣政府一直以來，對住宅的觀念是「市場萬能」、「住者有其屋」，對於住宅交易採取開放、自由的市場導向。雖然早在 1960 年代內政部便有意規劃社會住宅，但鑒於社會住宅管理不易，政府於是傾向以租金補貼作為扶助住宅弱勢者的政策。在 1999 年以前，政府並未對住宅的管理與政策有全面性的法令規定，縱然 1975 年時因應國民住宅之興建而有《國民住宅條例》，抑或台北市在 1972. 政治大然而並未有全面涵括住宅相關事項的完整法律出現。自 1999 年 4 月起，內政部立. 年為因應平價住宅而有《台北市平價住宅分配及管理自治條例》等法規之施行，. 營建署依行政院指示開始研擬住宅法條文，嗣後因配合「整體住宅政策」之規劃，. ‧ 國. 學. 乃暫緩住宅法之立法工作。直至 2005 年 5 月 24 日核定「整體住宅政策」後，營. ‧. 建署方依整體住宅政策之走向，重新積極著手住宅法相關條文之研議事宜。而內. y. Nat. 政部於 2011 年 5 月 19 日審查通過住宅法草案，並於同年 9 月 22 日由行政院核. er. io. sit. 定通過，在 2011 年 12 月 13 日立法院三讀通過後，《住宅法》正式成為法律條文，在同年 12 月 30 日由總統公布於一年後實施。住宅法為因應有關居住正義和社會. al. n. v i n 住宅的討論，特別獨立出「社會住宅」與「居住權利平等」專章，並在法條中對 Ch engchi U 社會住宅作出以下定義：「社會住宅：指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用，並應提供至少百分之十以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅。」. 台灣除了長期沒有完整體系的住宅法以及清楚的住宅政策目標外，另一經常被討論的問題為不動產稅制之缺陷。在台灣的不動產稅制下，無論是房地產的持有稅或是移轉稅，都是以公告地價、土地公告現值、房屋現值等基準課稅。這些課稅基準皆低於市價，使房地產之投資需求與投機需求大為增加，因而使房價飆升情形更加惡化。不以實際交易價格課稅之機制更無法讓不動產的實際價格透明化，除了造成買賣雙方資訊不對稱，也使國家稅收相對較低，無法藉由課稅而. 28.

(36) 達到財富重分配的效果。為遏止房地產投機交易的氾濫，自 2011 年 6 月 1 日起，對擁有兩戶以上房屋者之短期房屋交易課徵奢侈稅：對購買一年以內即售出的房屋課徵其售價 15%、購買一年以上兩年以內的房屋課徵其售價 10%。而從 2012 年 8 月 1 日起行政院核定實施實價登錄地政三法（不動產經紀業管理條例、地政士法、平均地權條例）中之不動產實價申報登錄制度，要求不動產交易完成後應由不動產經紀業者、地政士或是房屋權利人（買方）三者之一於交易後 30 日內進行實際價格之申報登錄。縱使短期內對不動產施以實價課稅仍有困難，但仍期待實價登錄機制能使不動產交易價格透明公開，在買賣雙方資訊漸趨完全下，遏止地價、房價不合理的飆漲。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 三、台灣都會區高房價成因. ‧. 房價的高低，決定於房屋市場的供給與需求。當房屋供過於求，房價自然. sit. y. Nat. 走低，反之，若需求量大於供給量，則房價攀升。彭建文（2013）認為，房地產. al. er. io. 總需求由消費、投資與投機三個不同目的之需求構成：消費性需求為人民對居住. v. n. 的需求而產生的消費行為；投資性需求是將房地產視為投資工具，藉由租賃收入. Ch. engchi. i n U. 或房地產增值的價差而從中獲得利潤；而投機性需求則是購買者基於對房地產價格變動預測的前提下進行風險偏好的房屋買賣行為，意即購買者透過對房地產預期價格的預測，在短期內進行高風險的房屋交易，藉著房屋價格的波動性，從中獲得價差利潤。投機性購屋並非為了滿足居住需求，或將房地產做為長期投資工具，其行為也不同於一般理性投資者具有風險趨避特徵，而完全是一種風險偏好的投機行為。若房地產市場中游資充斥，更有可能助長投機性的房地產需求，使房價被炒作到超越其本身應有的價值。當房價高於基本面所能支持，便會引發房價泡沫化。也因此，當房地產市場交易中投機性需求的比例越高，便越有可能引起房價泡沫。. 29.

(37) 而台灣都會區目前房價居高不下的原因，正是因為房屋市場中，投機性需求和投資性需求所占的比例大於消費性需求。在市場機制的作用下，使房價遠高於僅有消費性需求時房屋市場之均衡價格，這種狀況下，大多數具有消費性需求的消費者在自由市場的交易機制下無力負擔自有住宅。但投機的房屋交易行為獲利空間大，因此投機性房屋交易需求仍高，致使房價一直維持在具有消費性需求的一般民眾無法企及的高點。投機性需求的多寡決定於預期投資報酬率，而影響預期投資報酬率的因素有：房價增值率、貸款成本、持有稅成本、移轉稅成本、物價上漲率等，形成台灣都會區房屋投機性需求高的原因如下：. 政治大運動中心、公園綠地、藝文表演場所等），帶動周邊地段房價上漲，且財產立 1. 房價增值快速：政府在都會區進行重大公共建設（如：捷運、高鐵站、. ‧ 國. 學. 稅與所得稅稅制不健全，再加上遺產稅與贈與稅之稅率調降，使房價增值帶來的利潤大部份歸於私人。. ‧. 2. 貸款成本低：金融市場游資充斥，使金融機構之資金較為充沛，進而使. y. Nat. sit. 貸款利率下降、貸款成數上升，同時也使得貸款審核條件變得寬鬆，使投. er. io. 機性購屋者的貸款成本下降。. al. n. v i n 3. 稅制不健全：現行房地產的持有稅及移轉稅是依照公告地價、土地公告 Ch engchi U. 現值、房屋現值等標準課徵。然公告價格一般低於市場交易價格甚多（房價約為市價的 70%-80%，地價約為市價的 20%-30%），意即房地產之持有稅和移轉稅並非依照實際成交價格課徵，且稅率亦低，稅制的漏洞令投機性的房地產交易更加有利可圖。另外，政府住宅政策鼓勵購屋，且除房市外，其他具有誘因的投資管道較少。這些因素也使得投機性需求之外，房屋的消費性需求和投資性需求亦十分高。投機性的房屋交易除了使房價短期波動大、房價持續走高不下、容易造成房價泡沫的危機外，對居住權危害更大的是空屋率提高，並導致房屋租賃市場的 30.

(38) 不健全。投機性房屋交易本就具有短期交易行為的特質，擁屋者進入房屋租賃市場的意願偏低，再加上房價的高漲，令房價租金比10（house price- rental ratio）越來越高。一般而言，合理的房價租金比區間約介於 200-300，高於 300 代表該區房價有泡沫化的危機。然 2010 年的數據顯示台北市的房價租金比為 444 倍，名列全亞洲第一、全球第五（蘋果日報，2010/6/24）。這樣高的房價租金比使得出租房屋的獲利率大幅低於出售，除了投機性擁屋者外，亦連帶減低投資性擁屋者進入房屋租賃市場的意願，使無力負擔房屋售價或租金的民眾只能屈居於狹窄的空間中，或是居於郊區，花費高昂的交通成本通勤，但精華地段的住宅卻經常. 政治大. 是待價而沽的空房。這種現象也造成台灣都會區人口與空間的分配極度不平均。. 立. 四、台灣對住宅議題之討論. ‧ 國. 學. 對於台灣的社會福利政策，學者多認為其並非採取社會民主主義的思維，. ‧. 而是基於福利侍從主義（welfare clientalism）（林萬億，2006：522-523）或是以. y. Nat. 社會控制為目的的社會福利（傅立葉，1993：42-46；49-51；62），從國民住宅. er. io. sit. 政策之實施對象，除中低收入戶外，即以軍公教人員為主，即可印證此點。陳怡伶與黎德星（2010：108-112；123-126）則認為台灣國宅政策乃政府針對國家整. al. n. v i n 體經濟發展和政治穩定之考量而推行，為發展型國家追求經濟成長和維持政權之 Ch engchi U. 策略。然在 2010 年社會住宅運動開始風起雲湧、受到廣泛討論後，關注住宅政策、社會住宅的觀點逐漸往居住權及社會主義的角度靠近。追溯台灣住宅運動的起源，則要由 1980 年代末期的無住屋運動說起。台灣社會中的居住弱勢者曾在 1980 年代末發起「無住屋運動」（又稱「無殼蝸牛運動」，本文也以此稱之）。面對當時節節高升的房價和不健全的住宅政策，抗議者於 1989 年 8 月 26 日在當時台北市最精華的地段舉行「無殼蝸牛夜宿忠孝東路」的活動，控訴房地產商炒作地價、房價的情形，這也為台灣住宅運動. 10. 房價租金比是指在相同的時、空內，同一類別房屋出售價格與租賃價格間的比值。 31.