社會住宅的興辦模式

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第二節 社會住宅的興辦模式

師法已推行社會住宅諸國之經驗，社會住宅之資金來源、興建與營運有非 常多種可能的方式，包含政府自建、BOT、成立公法人專責住宅事務、輔導民間 團體興辦營運、引入民間資金等。依據其資金來源以及後續營運、管理維護的主 要負責者，可將社會住宅的興辦者大致分為政府（公部門）、民間（私部門）以 及公私協力三種類型，而社會住宅的興辦模式也隨著主要興辦者的不同而紛呈不 同樣貌，本節將歸納與敘述受訪者對這些興辦方式的觀點與評論。

一、政府部門興辦

政府部門興辦社會住宅大致可分為政府自建、自行管理（以下簡稱為政府 自建）與成立專責住宅事務之公法人，將社會住宅之興建與管理事務交由公法人 全權辦理兩種模式。政府自建之優點在於政府對於社會住宅有完全的掌控權，無 論土地或建物都屬政府所有，政府也能主導包含租戶選擇、租金訂定等事項。例 如政策決定要優先保障身心障礙者，或其他特定居住弱勢族群，都可以是「政府 說了算」，租金也可以依承租者實際的需求來訂（受訪者 B2）。政府自建的方式 亦不會受到合作廠商／團體的掣肘，較 BOT 或民間團體興辦等模式，更能釋放 出比例較高的社會住宅。

然其最大的缺點是初期需要巨額經費的投入，另外，後續的管理維護費用 及人力成本亦很高，導致政府自行興辦社會住宅必需面臨回收期很長的缺點，其 成本甚至不容易回收。以台北市為例，自 2011 年（民國 100 年）開始推行社會 住宅政策以來，包含已興建完成正在營運與規畫完成預期興建的全部社會住宅，

至今預計投入經費總額大約兩百億元。而宥於經費問題，新北市也僅有規模較小 的社會住宅興建案，方能以自有財源興建。

「我自己稍微初步算了一下，從 100 年開始，我們開始在推這個所謂公營 住宅的政策，然後我們預定投入的，到現在已經兩百億了。當然我們後面最慢可

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

能有一棟建築大概 109 年才會蓋好，那個預計要投進去的錢，加起來大概兩百億 這樣子，對。這個錢是蠻難的，怎麼講，公營住宅這件事情，就是初期投入成本 非常大，那後面有管理維護的成本這樣子。這就是我們會比較辛苦的地方，回收 期非常長。」（受訪者 C3）

「社會住宅因為是只租不賣，所以財政的部分確實會造成地方政府的一個 負擔。但不是說完全編不出那一個經費，但是一旦投入之後就會排擠到其他的經 費。我們之前就有評估說如果要自己蓋，市政府自己出錢蓋的話，（一個興建案）

大概要三、四十億。……不過話說回來，新北市的社會住宅也並不是說都考慮用

BOT，如果他規模沒有那麼大的話，就是經費上不要那麼龐大的話，我們其實有

由政府部門主導的社會住宅興建，除了政府自建模式外，亦可成立專責住 宅事務之公法人，負責社會住宅的興辦事宜。本項所稱之公法人在台灣的法律條 文中稱為行政法人。行政法人係指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主 管機關，為執行特定公共事務²⁵，依法律設立之公法人，其監督機關為中央各目 的事業主管機關，行政法人應制定個別組織法設立之；若其目的及業務性質相 近，可歸為同一類型者，得制定該類型之通用性法律設立之（行政法人法，2011）。 在社會住宅的相關討論中，又常被簡稱為公法人，或是住宅法人。在荷蘭，社會 住宅事務皆是由專司社會住宅事務的公法人負責，而荷蘭目前是全世界社會住宅 佔比最高的國家，其無論在社會住宅的存量或品質上，皆是值得學習的標竿。因 此，台灣關於社會住宅的討論中，住宅公法人亦是經常被討論的議題。在 2014 年，政府是否應該成立專司住宅事務的公法人，也已進入政府的政策討論及規畫 中。受訪者 C4 表示，住宅法人不是民間部門，也非政府，而是介於兩者之間的

25 行政法人法第二條：前項特定公共事務需符合下列規定：

一、具有專業需求或需強化成本效益及經營效能者。

二、不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第三部門，目前內政部營建署已委託學術單位進行相關研究，研議成立住宅法人 興辦社會住宅的可行性，並對日後由住宅法人興辦社會住宅抱有高度期待。

由專責住宅事務之行政法人從事社會住宅之興建，財政上與政府自建的概 念頗為相似，因其興建支出大部分仍是仰賴政府。然較之正規的政府機關，成立 專門的社會住宅公法人更能彈性處理與之相關的事務，且除了讓社會住宅事務運 作更為彈性外，其尚能進行專業知識的累積。而若真要以推行社會住宅為往後主 要的住宅政策目標，成立公法人可說相當重要。

「我覺得那個專業知識是可以累積的，累積在這個公法人這裡，舉例來說，

香港的例子好了……他（香港房委會建築師）的講法就是說，房委會蓋出來的房 子，可以蓋得比外面的建商還要低成本，可是品質又可以維持住。」（受訪者 B2）

「他（住宅法人）是政府的延伸這樣子。其實就是一個專門組織來做住宅 的興建跟營運這件事情。……如果我們政府未來政策確定要走向這條路的話，要 成立這樣的法人組織是非常必要的。」（受訪者 C3）

二、民間提供

住宅法中明文規定，社會住宅指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之 用，並應提供至少百分之十以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅。因此，

除政府主導的社會住宅外，亦可能有由民間興辦之社會住宅。然因社會住宅具有 社會福利性質，如前文所述，要吸引民間營利事業主動投入社會住宅興建十分困 難，由民間非營利團體發起興辦的可能性較高。然則，民間團體興辦社會住宅可 能面臨以下兩個問題：經費不足與限制承租人。

一般而言，願意從事社會住宅興建或營運的民間團體多為：關懷特定族群，

具社會福利性質的民間團體，亦或是宗教團體。

宗教團體有信仰者之捐款，財力通常比一般社福團體雄厚，因此成為政府

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

務，因此容易引發「是否提供住宅法中 11 類特定族群社會住宅保障」的顧慮。

「另外我們也希望那個慈濟，或者是法鼓山，或者是…這些人（宗教團體）

來做。因為他們也是民間，或者他們是由民間的捐獻。那他們也是要照顧弱勢啊，

我們是希望這個，但是會碰到是說，他們可能要照顧的對象是他們的善男信女，

可能會跟我們住宅法裡面，保障 10%不能侷限對象的部分，會有牴觸，這是會碰 到的問題。」（受訪者 C4）

社福團體皆有其各自關懷的特定目標族群，因此若由社福團體主導社會住 宅興辦，能夠確保弱勢族群得到足夠的居住戶數／比例。然而，社福團體大多並 不富裕，若從購買土地、興建、管理維護一手包辦，會使其財政非常吃緊，甚至 無法負荷。現行法規雖然針對民間興辦社會住宅有獎勵措施，但若社福團體無法 籌措出初期投入經費，也無法享有後續的優惠及補貼。

「不能一開始就期待民間團體自己拿出一筆錢來，來興建或是購買住宅這 樣子。……那目前因為住宅法裡面的鼓勵民間團體的條文，比較是說可以減免你 的營業稅呀、地價稅或什麼，可是重點就是民間團體拿不出前面那筆錢，所以後 面一些減免的優惠措施其實都是白搭的啦。」（受訪者 B2）

現在由民間團體自行興辦營運的社會住宅僅有一處，即伊甸基金會主導，

位於台南大林國宅內的大林雙福園區。如前第三章第四節所述，伊甸基金會在興 辦過程中受到一些法規的限制，並在財政上有相當沉重的負擔，就目前的情形，

很難再出現由民間社福團體興辦的社會住宅。

「像伊甸已經算財力相對比較雄厚的一個組織了，可是他拿出這一筆錢來

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

再做下一個，就是這個個案基本上可能就這樣了，不會再複製，未來不會有民間 團體再用這種方式來做這樣。」（受訪者 B2）

因此，較佳的方式，可能是善用民間社福團體的專業，引導其進入社會住 宅的營運、管理、維護等部分，而硬體設施仍由政府負責主導，方能妥善分工，

各司其職，各展所長，達成雙贏的局面。

「如果說社福團體可以幫忙的，也許是協助管理營運的部分。那當然給社 福團體最大的好處，就是他不會去篩選住在裡面的人，如果是真的很困難、需要 的這種，他也不會去排斥他，甚至可能會發展比較高密度的服務。……如果真的 要民間團體的話，就是不能一開始就期待民間團體自己拿出一筆錢來興建或是購 買住宅。應該要針對民間團體的角色，比較是協助政府來做營運管理，那在興建 或是尋找土地、財源的這些部分，我覺得還是比較是政府應該要做的。」（受訪 者 B2）

三、公私協力興辦社會住宅

由前文的討論中可得知，社會住宅為一種具社會福利性質的設施，較難以 吸引住宅市場中的廠商主動興辦，而必需由政府主導推動，然而，政府可支配的 經費畢竟有所限制，因此，透過政府部門與民間的合作，結合雙方優勢，齊力推 行社會住宅，亦不失為一理想的途徑。依照民間的參與程度，有 BOT、引入民 間資金、使用都市更新或新建案之容積獎勵作為社會住宅、政府轉租空屋／代租

由前文的討論中可得知，社會住宅為一種具社會福利性質的設施，較難以 吸引住宅市場中的廠商主動興辦，而必需由政府主導推動，然而，政府可支配的 經費畢竟有所限制，因此，透過政府部門與民間的合作，結合雙方優勢，齊力推 行社會住宅，亦不失為一理想的途徑。依照民間的參與程度，有 BOT、引入民 間資金、使用都市更新或新建案之容積獎勵作為社會住宅、政府轉租空屋／代租