第五章 結論與建議
第一節 研究發現
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第五章 結論與建議
第一節 研究發現
一、台灣社會住宅論述的脈絡
細究台灣社會住宅論述發展的脈絡，可以得知社會住宅討論的起源是肇因 於台灣既有的住宅持有分配不均與住宅市場之失靈，導致人民提出一種新型態的 住宅提供之訴求。稅制不公、不動產資訊不透明、投資投機氾濫的房地產市場導 致的高房價現象，造成人民的居住權被壓迫，是否擁有住房甚而成為了新的階級 象徵，並間接造成世代間不正義等種種社會問題，擁有適宜的居住環境不再是人 人都可輕鬆享有的基本權利，而是一個可望而不可及的夢想。透過買賣市場實踐 居住權，必須面對高房價的壓力，排擠其他消費，原有的生活品質被剝奪；透過 租賃市場實踐居住權，則因住宅出租市場不夠健全，房東未如實報稅，使租屋者 無法享有租稅減免及補貼等權利，並因缺乏專門租賃法規的限制與保護，當房東 任意調漲房租或代收之水電管理費用，或急需收回租屋時，租屋者僅能受到民法 保護，且經常求助無門。而在居住權受到損害的情況下，促使人民不得不重視此 議題並試圖翻轉此一現象，社會住宅討論的出現，甚而可以說是一種對既有自由 主義市場經濟主宰住宅分配的反動。
由於一直以來台灣政府都不認為人民的居住該由政府負責，而是應交由市 場機制進行住宅資源的分配，因此無論於法上亦或於公共政策上，均少見對住宅 及居住權的相關討論，對人民提供之居住服務也僅限於少數的出租國宅，以及具 有社會福利性質，針對低收入戶或弱勢族群的平價住宅。然而，社會住宅在現今 的公共討論中，不再僅僅是作為一種扶助弱勢者的社會福利措施，而是在視居住 權為人權的概念之下，認為政府應當將確保人民之適足居住權作為政策目標，並
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
台灣的社會住宅論述來自於人民對居住權的關注，人民成立相關組織如：
無殼蝸牛聯盟、社會住宅推動聯盟、居住正義協會等，並以行動促使政府正視居 住困難問題，實際提出「社會住宅」策略作為解決居住困難、落實居住權之方案。
人民在社會住宅的發展中扮演著前瞻且先行的角色。也因民間的壓力與立法委員 的關注，方能於 2011 年正式完成住宅法之立法，明定住宅主管機關為內政部，
使人民居住權與住宅相關事務有所規範及法源依據。
然而，現存之社會住宅數量並不足以滿足對社會住宅有需求的眾多人民。
因此，在 2014 年 10 月 4 日舉辦，由 101 個民間團體發起，以土地正義與居住正 義為主軸的巢運活動，亦提出「廣建社宅達 5%，成立住宅法人」的訴求。雖然 目前台灣的社會住宅興辦由政府主導，不過「居住」與人民日常生活息息相關，
故民間對社會住宅的討論，乃成為社會住宅政策的主要推手，而其對社會住宅政 策的針砭，也將成為令社會住宅更臻完善的動力。
二、台灣社會住宅政策的發展概況
透過文獻資料與實地訪談，可以簡單歸納出台灣社會住宅目前發展的情 況。依據住宅法規定，台灣住宅事務之主管機關為內政部，因此與社會住宅相關 之政策方向規畫主要來自內政部營建署。社會住宅之執行層面包含：興建、管理 營運等，由各地方政府負責，中央則統籌全國可用於興建社會住宅之國有土地，
並依各地方政府提出的社會住宅興建計畫，協調各部會機關有償／無償撥用國有 地，釋出適宜興建社會住宅的土地，但目前並無由中央興建、管理營運的社會住 宅案例。
扣除既有之出租國宅與平價住宅，2011 年後由政府興建且現已提供出租的 社會住宅包含台北市六處共 274 戶，新北市一處共 11 戶；由民間興建，具社會 住宅性質31者有位於台南市大林國宅內，由伊甸基金會興辦的大林雙福園區共 36
31 具社會住宅性質在此意指只租不售且保障一定比例弱勢承租之住宅。此處之大林雙福園區雖
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
方政府住宅政策的典範，甚而成為地方首長值得自豪的政績，台灣社會住宅的發 展或可越來越樂觀。
三、台灣社會住宅發展的困境
社會住宅會進入台灣社會公共討論的原因當然還是在於都會區高房價帶來 的居住困難現象。奠基於此現象，再加上選舉時各候選人提出的政見牛肉，使得 社會住宅似乎成為解決居住問題的萬靈丹。社會住宅誠然有助於落實居住正義，
然而，不管在社會氛圍或是政策執行上，社會住宅仍然必須面對重重窒礙。
研究過程中可以發現，在台灣的脈絡下，社會住宅政策面對的主要困難可 分為硬體上的：選址、找土地、興建模式與政府自建的龐大成本等，其中更牽涉 到國家資源分配不均，對住宅政策經費投注不足之議題；以及軟性層面的：協調 當地居民處理鄰避效應、營運及管理維護等。而其目前面對的批評則包含：數量 少、租金高、租期短與承租對象侷限。另外，住宅政策沒有一個專責統合、協調 的團體／機構，造成負責一般人民居住服務的機關（如：內政部、都市發展局、
城鄉發展局）和提供弱勢族群社會福利服務的機關（如：衛生福利部、社會局）
在實行住宅服務上宛如多頭馬車、各自為政，無法有效整合可用資源與確定需要 服務的對象，亦容易造成資源的錯置與耗損。
在選擇地點與土地上，因國有地分屬不同機關，且交通區位佳，適宜興建 社會住宅的國有地價值亦甚高。無論是基於該機關利用土地或其價值之需求，亦 或各機關持有之本位主義，都甚難促使非住宅或社會福利之相關機關無償釋出土 地，作為社會住宅興建之用。因此，土地的取得必須靠內政部或地方政府負責單 位積極協調，此外，由執政者直接進行政策方向的宣示，亦能夠使社會住宅土地 之協調與取得較為順利。
興建模式之選擇主要分為政府自建與 BOT 兩種。如前文所述，政府自建使 政府對社會住宅之使用有最大掌控權，然支出的經費亦相當可觀；而 BOT 模式
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
外，因 BOT 模式之營運管理者為合作廠商，為求其營運利益，對弱勢族群的照 顧與服務不免難以周到，提供的戶數可能也僅能符合標準，選擇政府自建或 BOT 模式，端看政府的財源、資源分配與政策目標。而住宅行政法人因其行政彈性與 專業性而受到諸多受訪者的期待，但目前以住宅法人興辦社會住宅尚處於研議階 段，還未成立並實際興辦社會住宅。此外，住宅法中提及社會住宅的來源可由政 府或民間提供，但研究結果顯示，願意做的民間團體經費有限，資金較充裕的團 體卻不願意做，只願意投入資金並收取利息報酬，而有錢又可能負責營運的宗教 團體則可能因其信仰而和住宅法中的保障對象有所牴觸。因此短期之內，台灣的 社會住宅仍會由政府主導，興建部分由政府負責，營運管理上，則可思考與民間 團體合作之可能性。
社會住宅的資金問題與選擇何種興辦模式有相當強的關連性。採行 BOT 模 式興辦，資金由廠商支付，對政府財政負擔較小；然若選擇政府自建，對政府而 言，原本並非主要由政府負責的住宅事務，突然要加入政府的資源分配中，瓜分 大筆經費，勢必會排擠其他公共事務的支出。因此，主政者的態度，便會決定社 會住宅政策能夠獲得多少政府資源支持，這種現象在沒有住宅基金的地方政府39 中會更加明顯。
鄰避效應是興建社會住宅時勢必要面臨的現象。其原因之一來自以往出租 國宅與平價住宅帶給一般人民的刻板印象，早期國宅與平價住宅設計、施工品質 不佳，有採光、通風不好的問題，加以管理維護無效率，造成人民之不良印象；
而平價住宅僅居住弱勢戶，亦為周邊地區的治安帶來隱憂。然由於現今居住問題 幾已遍及全民，因此在預定地周圍鄰里進行實際調查時，對社會住宅的贊同意見 均有過半。管理維護方面，目前新興辦之社會住宅狀況都較出租國宅與平價住宅 為佳，然而現在新興辦之社會住宅量體少，且實施未久，品質較易維持；當時間 拉長，量體增加，居住人數越來越多時，如何進行妥善的管理維護，維持社會住 宅社區的居住品質，讓社會住宅免於落入過往人民對政府營運之出租住宅的不良
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
印象中，乃是政策執行者和實施者必須思考的問題。
而民間對於現在社會住宅的批評，包含：數量少、租期短、租金高、承租 對象年齡限制等，皆與前述之社會住宅困境環環相扣。數量少乃因住宅建設有時 間落差，同時，在政策不確定且無法說服人民的情形下，亦難以大規模興建，除 此之外，資金缺乏也使社會住宅數量無法短時間大量增加。租期短則與數量少有 關，在數量有限的情形下，希望能以縮短租期的方式來提供給更多有需要的人 民；亦與其目標族群為青年相關，因青年之居住弱勢狀態多為階段性弱勢，因此 政府認為給予階段性之扶助即可，即將社會住宅視為過渡用的「橋」之角色。但 是，這樣的租期限制，卻無法提供長期面臨居住困難的身心障礙者、老人、低薪 勞動者等住宅法中保障的特殊身分族群妥善而持續的居住服務，是否該延長特殊
而民間對於現在社會住宅的批評，包含：數量少、租期短、租金高、承租 對象年齡限制等，皆與前述之社會住宅困境環環相扣。數量少乃因住宅建設有時 間落差，同時，在政策不確定且無法說服人民的情形下，亦難以大規模興建，除 此之外，資金缺乏也使社會住宅數量無法短時間大量增加。租期短則與數量少有 關，在數量有限的情形下，希望能以縮短租期的方式來提供給更多有需要的人 民；亦與其目標族群為青年相關，因青年之居住弱勢狀態多為階段性弱勢，因此 政府認為給予階段性之扶助即可，即將社會住宅視為過渡用的「橋」之角色。但 是，這樣的租期限制，卻無法提供長期面臨居住困難的身心障礙者、老人、低薪 勞動者等住宅法中保障的特殊身分族群妥善而持續的居住服務，是否該延長特殊