第二章 文獻探討
第二節 關於社會住宅的辯論
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Bengtsson 和 Ruonavaara（2011）檢視丹麥、瑞典、挪威、芬蘭、冰島之住 宅政策，認為北歐五國之住宅體制不像政治、經濟、文化等其他面向有高度相似 性，反而因歷史、制度的變革產生的路徑依賴而深具差異。即使如此，綜觀五國 之住宅政策，仍以實踐住宅的「社會」意義為主軸，旨在提供舒適的居住環境
（decent housing）給中低所得者。
殘補型社會住宅的服務對象則僅限於社會經濟弱勢者，如：低所得者、身 心障礙者等。造成歐洲福利國家的大眾型社會住宅殘餘化（residualized）之原因 是新自由主義的興起。1960-1970 年代的歐洲面臨通貨膨脹、經濟成長停滯、社 會福利支出高使得政府財政負擔沉重等現象，令執政者檢討社會民主主義帶來的 弊端。取而代之的新自由主義右派政府，認為大量的社會住宅興建和維護對國家 財政造成莫大的負擔，因此傾向將原先屬於國家的社會住宅私有化。如 1980 年 代執政的英國首相柴契爾夫人便推動「出售福利國家」之政策，並提出「有權購 買」（right to buy），讓社會住宅的原住戶可以優惠價格購買現居所，而令英國的 社會住宅佔有率逐漸下滑。荷蘭也因社會住宅之干預，使住宅市場效率不彰，而 於 1989 起進行社會住宅的私有化、鬆綁以及分權化。
第二節 關於社會住宅的辯論
雖然社會住宅在先進國家中是不可或缺的社會福利措施，然政府與整個社 會所具有的意識型態和思維，對社會住宅的實施、管理和發展皆深具意義。大體 而言，社會住宅在奉行自由主義的社會中是一種針對社經弱勢者的社會福利、救 助機制；在擁有社會主義意識型態之社會中則代表著對人民居住權的維護及落 實，並且是一種實踐福利國家的作法。本節將以自由主義和社會主義兩種不同的 視角，爬梳並歸納過去學者對社會住宅的討論。
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傅立葉（1993：41-51）指出，所有社會福利政策都具有兩種可能的意涵，
一是去商品化，另一是作為社會控制的手段。以社會控制為目的實施之社會福 利，雖能補足社經弱勢者生活之不足，然旨在削弱勞工階級、社會運動的力量，
使資本家權力更為鞏固，長遠來看並不能提升勞工階級及弱勢者的權益；而社會 民主主義以去商品化為目標實施社會福利，以國家力量進行重分配，藉此彌補市 場經濟下具有效率卻無法兼顧公平之缺陷，因此能達到團結勞工、弱勢者力量，
提升其整體權益之目的。住宅作為一種再生產（reproductive）的工具，對於維持 勞工階級與社會之穩定和維護統治階級、資本家利益皆十分有幫助，因而社會住 宅對不同意識型態的執政者而言，意義也不盡相同。
對於土地、住房等不動產是否為商品，自由主義者和社會主義者之看法相 當迥異。自由主義的信仰者提倡自由競爭的市場經濟，認為土地與住房和一般商 品無異，因此其透過市場機制的分配最為有效率，政府干預只會造成無謂損失
（deadweight loss），減損藉由市場競爭產生的經濟效率（Mankiw，2004：
160-171）。在自由主義者的視角下，一般民眾乃透過市場分配機制取得其住屋，
對於相對的居住弱勢者亦盡可能透過優惠稅率、住屋（包括購屋和租屋）補貼等 措施，使其亦能進入住宅市場，由市場進行分配，唯有對於完全無法透過市場機 制進行分配的絕對居住弱勢者，政府才提供以社會住宅，作為保障其居住權益之 社會福利措施。
因此，自由主義下的社會住宅，多屬殘補型的社會住宅。若將社會住宅視 為一種社會福利措施，以社會福利的觀點視之，由於自由主義者認為人只有在力 有未逮、不得已的時候才需要社會福利的幫助，故社會福利的功能是用以補足個 人能力之不足，「殘補式的社會福利」方為合理的作法。另外，自由主義者亦認 為，國家或政府能夠掌握、統籌的資源有限，而作為社會福利，這些有限的資源 更應該使用於最弱勢者上才有效率。因此，自由主義下的社會福利多屬殘補型社 會福利（薛立敏，1996：103-104）。1980 年代後興起之新自由主義，仍延續著自
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由主義以市場機制為主宰的傳統，且原先政府僅扮演市場機制外部之調節者的角 色，然在新自由主義下，國家更將市場原則納入政府的統治方式之中，並建立與 市場間的夥伴關係（黎德星、陳怡伶，2010：108-110）。為了紓解凱因斯福利國 家帶來的不停膨脹、大量的政府支出，納入市場原則的新自由主義政府積極從事 私有化、民營化，在住宅政策上，也大量出售原本屬於政府的社會住宅，減少政 府對其管理、維護之成本。
然而，同樣在經濟上奉行自由主義／新自由主義的拉丁美洲或亞洲之發展 型國家，在住宅政策上卻有不同的方向。發展型國家之政府扮演中心角色，雖奉 行市場經濟，然政府對市場體制卻有高度干預，能以國家力量強勢主導經濟發展
（Leftwich，1995：416-418；420-422）。當住宅的再生產功能對經濟發展產生影 響時，國家便會介入住宅市場之運作。Forrest（2012：92-93）認為相較於歐洲 社會住宅發展以福利國家為依歸，亞洲國家如香港、新加坡、日本的公共住宅則 是與發展國家有密切的關係。Castells et al.（1990：1-8；329-333）對香港和新加 坡政府大幅度干預住宅市場就提出了這樣的觀察。在其所著之 The Shek Kip Mei
Syndrome: economic development and public housing in Hong Kong and Singapore.
《石硤尾7症候群：香港與新加坡的經濟發展與公共住宅》一書中以政治經濟學 角度分析，認為香港與新加坡的公共住宅計畫對經濟發展有相當重要的正面效 果。原因為公共住宅有間接補貼工資之效果，因此能降低生產成本並提升產業在 國際經濟中的競爭力；另外，公共住宅能保障人民居住權，提供社會安全網服務，
使得投資環境風險較小，加深企業的投資意願和工作效能，亦能強化社會整體的 穩定性，因而對發展型國家之發展過程提供強而有力的幫助。其歸納出港、星雖
7石硤尾，前稱石甲尾，是香港九龍西部窩仔山及喃嘸山一個人工開闢的谷地，東至南山邨道，
南至界限街，西至巴域街和大埔道，北面以大窩坪的筆架山山麓為界。1940 年代末期，國共內 戰爆發，逃難至香港的人中，有不少人在石硤尾一帶自行興建木屋作為容身之所。1953 年 12 月 25 日，石硤尾發生大火，逾 50,000 人無家可歸。其後香港政府在該區興建徙置區以安置災民，
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仰賴資本主義市場機制決定資源分配，卻高度干預住宅市場的理由：維持社會穩 定與加強經濟發展。這也印證了前面所提到的社會福利中社會控制之意涵。
和自由主義者相較，社會主義者著重分配公平更甚於分配的效率，其社會 福利政策之擬訂常以進行重分配為焦點。Esping-Andersen（1999：15；38-41；
86-89 ） 對 於 福 利 國 家 的 衡 量 以 去 商 品 化 （ decommodification ） 和 重 分 配
（redistribution）的程度為指標。林萬億（2003：55）認為社會住宅是將住宅去 商品化，以社會中經濟弱勢群體為對象，使人人有屋住、有住得起的住宅，以企 圖達成全民居住品質的提升、落實居住正義之目的。
對社會主義者而言，不動產為特殊財貨，不宜完全透過市場進行分配，而 該由政府主動介入以保障人民之居住權。Fahey and Norris（2011：439-450）認 為住宅有兩種不同性質：資本（capital）與服務（service）。資本性質的體現是人 民透過市場交易，購屋後獲得居住權；而服務性質則是透過租賃市場或社會住宅 之租賃實踐人民居住之權利。因此，落實人民居住權可以以透過住宅買賣市場購 屋、透過住宅租賃制度租屋、透過自我提供機制8（self-provisioning）三種方式 達成。許多學者和住宅相關報導也指出，和亞洲國家不同，歐美各國執行住宅政 策時，並不追求住宅自有率的高低，而會透過租賃市場、民間自組自治之住宅合 作社等方式，或由政府及非營利組織興建社會住宅達到落實人民居住權之目標
（陳怡伶、黎德星，2010：110；簡龍鳳、游建華，2011：147-149；155-159；文 茜的世界週報，2013）。
社會主義者認為不應將土地與住宅全面商品化的論點如下：土地資源之供 給有限，無法藉由生產過程而增量，即使其上的建物、住房可藉由建築技術而增 加，然其增量亦有限。若交由自由市場分配，根據供需法則，願付價格較高者較 易獲得不動產商品，則必造成富者坐擁豪宅，貧者僅能蝸居，導致社會之不公平、
8 住宅的自我提供機制是指透過家庭內部對家庭成員提供住宅服務，而非透過房屋的買賣或租
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不正義，影響居住權之維護與居住正義之落實。林萬億（2011：6）提出，在資 本主義發達國家，住宅除居住功能外亦作為炒作營利之標的，若住宅全面商品 化，私有住宅市場價格會被炒作拉抬，使所得偏低者無力承購合宜之住屋。社會 主義同時強調土地的社會功能。土地和住宅不但能作為居住及營利之用，亦是不 同階級、族群、性／別的人們建構生活工作所需的社會網絡之要素（徐進鈺，
2011：471-473）。當土地的社會功能因土地商品化而被削弱時，便會隨之衍生許 多社會問題。徐進鈺（2011：472-473）認為土地很多重要的社會功能因為土地 商品化，以及在城市決策中獨尊土地財產權而被慢慢侵蝕消失，並從聯合國人居 署在 2007 年通過之〈城市權的世界憲章〉草案的內容裡發現，在這些憲章草擬 的法案中，承認當前的許多都市貧窮問題與都市土地的社會功能喪失有關（UN，
2007；UN，2011）。而土地使用能體現的社會功能，也就是社會主義者認為土地
2007；UN，2011）。而土地使用能體現的社會功能，也就是社會主義者認為土地