第二章 理論與文獻回顧
第二節 台灣地區老人住宅制度變遷分析
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第二節 台灣地區老人住宅制度變遷分析
本節主要探討國內老人住宅相關法令規範及政策演變之歷程，以瞭解 相關法令規範及政策對老人住宅型態發展之影響，以下將依社會結構變遷 及老人相關法令規範之制定，依時間序列說明老人住宅發展歷程中之幾個 重大演變過程，詳如圖 2-3 所示。
一、 國民政府遷台初期之老人住宅供給制度(1945 年-1964 年)
國民政府遷台初期，由於我國仍屬年輕化人口結構(1951 年時台灣地 區老人人口僅佔總人口數之 3.7%)，受到中國傳統倫理觀念的影響，一般 社會大眾認為照顧老人是個人和家庭的責任，只有在個人或家庭能力無法 負荷時，才會由慈善機構或公部門主動介入，負起救濟的責任。因此，1943 年公布【社會救濟法】，成立「安老所(救濟院)」，主要是以公費救濟的方 式，幫助年在 60 歲以上精力衰耗者孤苦無依且經濟能力不足之老人為主，
除孤苦無依老人外，有些救濟院尚有收容孤苦兒童、貧困山地青年、精神 病患及低收入殘障民眾，使得救濟院變成綜合性收容所(陳逸雯，2004：10；
內政部社政年報，1986：24)。
二、 國 民 住 宅 及 平 價 住 宅 興 建 時 期 之 老 人 住 宅 供 給 制 度 (1964 年-1980 年)
1957 年 7 月頒訂【興建國民住 宅貸款條例】，補助對象以低收入戶為 主，可算是台灣興建國 宅之依據，該法隨著 1975 年的【國民住宅條例】公 布實施而廢止(林萬億，2003，53-82)。此時期「住宅政策」與「社會福利 體系」少有交集，此時期之住宅政策，主要為貸款人民自建為主，相關措 施多以因應現況問題擬定對策，較無長遠之規劃，且補助之對象多以軍眷、
低收入戶、受災戶為主(陳政雄，1996：28-29)。
1975 年立法院通過【國民住宅條例】，該條例對「國民住宅」定義為
「由政府機關興建，用以出售或出租與中、低收入家庭及軍公教人員的住 宅。」可確認當時立法之原意是將國民住宅屬為「社會福利性質」，擬仿 效歐洲國家的「社會住宅」(Social Housing)來興建國民住宅。但國民住宅 的執行並非如此，因此才有另建「平價住宅」之議(林萬億，2003：55、68)。
為補貼國民住宅社會福利性質之不足，1970 年台北市於福德街廣慈博愛院 後方興建福德平價住宅 504 戶，主要以收容單身老人為主，應可視為國內 社會性住宅政策上提供老人居住需求之先河(陳政雄，1996：28)。
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地及遊憩用地皆可申請設置老人機構使用(內政部社政年報，1988：266)。，但經許可創辦私立 引用日本「銀髮社區」之用語，以彰顯其特殊性(龔文華，2003：18)。
四、 老人公寓及社區安養堂興建時期之老人住宅供給制度
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寓，國內才開始出現由中央政府主導，為解決老人居住問題所擬定之政策。
內政部於 1990 年 6 月頒布【八十年度獎助建立老人公寓改善老人居住實 施計畫】，獎助各級政府及民間團體興建、籌設老人公寓後，開啟了我國 以老人公寓解決老人居住問題的政策之始。
高雄市政府首先於 1993 年 8 月於所屬高雄縣燕巢鄉深水坑的高雄市 立仁愛之家興建完工「老人公寓松柏樓」，算是全國首座公辦公營老人公 寓。就在地老化與去機構化的角度來看，高雄市的老人公寓並非是一個好 的範例，首先，遠離原居住地有段距離，其次，與仁愛之家在一起，雖名 為老人公寓，但難擺脫仁愛之家機構化的陰影；且與自費安養差異不大，
實看不出當時有在仁愛之家內興建老人公寓的正當性。高雄縣老人公寓─ 松鶴樓自 1995 年起即委託財團法人佛光山慈悲基金會經營，是典型的公設 民營福利設施(林萬億，2003：72)。
當時由內政部補助部份地方政府興建完成之老人公寓有：高雄縣崧鶴 樓、臺北縣五股老人公寓、臺北市陽明山公寓、台南市老人長青公寓等。
但推動後成效欠佳，目前上列各老人公寓皆採公設民營方式委託民間營 運，主要係提供(租賃)能自理生活之老人居住。為配合福利社區化，1976 年台灣省政府函頒【社區村里設置安養堂安養一級老年貧民做法介紹】，
鼓勵運用社區或村里人力、資源設置社區安養堂，但民間參與意願不高。
1996 年台灣省政府函頒【台灣省消滅貧窮計畫綱要】，提供社區安養堂獎 助修繕現有設施。
五、 鼓勵民間積極參與之老人住宅供給制度(1997 年-2007 年)
1997 年內政部第一次修正【老人福利法】，修改老人法定年齡由原來 的 70 歲調降為年滿 65 歲以上，俾能配合社會需求，順應世界潮流。將「老 人福利機構」的類型改為「長期照護機構」、「養護機構」、「安養機構」、
「文康機構」及「服務機構」3
3 1997 年內政部第一次修正【老人福利法】，修法後的「老人福利機構」類型：
。過去建立老人公寓之措施皆以行政命令定
一、長期照護機構：以照顧罹患長期慢性疾病且需要醫護服務之老人為目的。
二、養護機構：以照顧生活自理能力缺損且無技術性護理服務需求之老人為目的。
三、安養機構：以安養自費老人或留養無扶養義務之親屬或扶養義務之親屬無扶養能力之老 人為目的。
四、文康機構：以舉辦老人休閒、康樂、文藝、技藝、進修及聯誼活動為目的。
五、服務機構：以提供老人日間照顧、臨時照顧、就業資訊、志願服務、在宅服務、餐飲服 務、短期保護及安置、退休準備服務、法律諮詢服務等綜合性服務為目的。
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之，為協助老人解決居住問題，並鼓勵三代同堂，於【老人福利法】條文 中增列「政府直接興建之國民住宅，提供符合國宅承租條件且與老人同住 之三代同堂家庭優先承租，惟老人非因死亡而未再同住時，國宅主管機關 應收回該住宅及基地」。為藉由公益財團法人之專業人力人資源，以提升 服務品質及節省政府財政負擔，1997 年由省立台北仁愛之家頤苑自費安養 中心試辦「公設民營」，並推廣至其它仁愛之家。
最早之非機構式老人住宅，是 1992 年太平洋建設在北投所推出之「奇 岩居」；主要是以老人為訴求對象，但因住房率過低，已於 1999 年結束營 業。1996 年潤泰集團於淡水開發「潤福生活新象」，因其訴求明確且行銷 策略相當成功，因此刺激國內老人住宅開發之蓬勃發展，如台北萬華地區 的西園醫院的「永越健康管理中心」、台塑集團長庚醫療團隊在桃園龜山 興建之「養生文化村」、內湖康寧醫院「康寧生活會館」、石化業的奇美 集團在台南關廟興建的「悠蘭山莊」等，均是以健康老人為入住對象
2002 年行政院社會福利推動委員會通過【照顧服務產業發展方案】4
(一) 行政院公共工程委員會於 2003 年行政院促進民間參與公共建設推動 委員會，將「老人住宅」列為優先推動促進民間參與公共建設之項目。
， 該方案之實施期程自 2002 年 1 月 1 日起至 2004 年 12 月 31 日止。有關 老人住宅方面較具體之措施有下列幾項:
(二) 2003 年內政部通過【老人住宅綜合管理要點】作為直轄市、縣（市）
政府辦理老人住宅之申請設置與營運管理規劃之依據。
(三) 為協助公司或商業組織中，參與老人住宅業者辦理商業登記，以提供 老人住宅相關服務，經濟部商業司業於 2004 年 2 月 11 日配合於公司 行號營業項目代碼表中，公告增列「Ｈ703110 老人住宅業」。
(四) 2003 年通過【建築技術規則建築設計施工編】增訂「第 16 章老人住 宅專章」及「老人住宅基本設施及設備規劃設計規範」。
(五) 開放各地方現有閒置之公有院舍、各地區福利服務中心、農漁會、社 區活動中心等，提供經營照顧服務相關產業之場地。
(六) 2004 年 4 月行政院核定【推動民間參與老人住宅建設推動方案】，積 極協助有意參與照顧服務產業經營者解決或排除用地合法化障礙，實 施期程為方案奉核定後 3 年。
4 「照顧服務產業」係以提供照顧服務為目的的產業，使用者付費購買照顧服務，服務部門包 括營利或非營利組織，只要僱用人提供收費的服務，就可稱之為產業化。惟產業化不等於營 利化(行政院經濟建設委員會「照顧服務福利及產業發展方案」，2004：4)。
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2003 年發布之【老人住宅綜合管理要點】第 16 點規定「老人住宅之 居住單元以租賃為主，不得出售」，潛在投資人對老人住宅「只租不售」
之適法性表示疑義，而金融機構認老人住宅採「只租不售」政策，有不利 債權確保之疑慮，致不願承做貸款事宜，對老人住宅之投資產生不利影 響。」，因此，該要點於 2005 年 8 月 15 日修正增訂「直轄市、縣(市)政 府專案或鼓勵民間興建之老人住宅，專供租賃。民間以自有或租用土地興 建老人住宅，未享有政府提供優惠者，可依市場機制租售」。
2005 年內政部為協助民間排除老人住宅建設投資障礙修正【老人住宅 綜合管理要點】，主要修正重點說明如下：老人住宅不得出售規定，逾越 老人福利法，應回歸母法機制，修正為專供租賃。民間以自有土地興建，
未享有促參優惠者，由市場依供需法則進行興建、租售。修正居住對象規 定，刪除同住配偶之年齡限制，老人住宅之進住對象以單獨居住或僅與配 偶同住之老人為限，進住對象年齡得放寬為年滿 60 歲、原住民為年滿 55 歲以上，同住配偶年齡不限，並均應以生活能自理者為限。
六、 小規模、融入社區及多機能之老人住宅供給制度(2007 年以後)
目前政策上老人照護是以「在地安置」、「在地老化」為原則，希望 老人能儘量居住於自己熟悉之環境中，減少不必要的安置機構，維持其生 活正常化（行政院經建會，2002）。2007 年 1 月 31 日修定【老人福利法】，
新增第 23 條：「直轄市、縣（市）主管機關應推動適合老人安居之住宅。
前項住宅設施應以小規模、融入社區及多機能之原則規劃辦理，並符合住 宅或其他相關法令規定。」依 2007 年 7 月 25 日修定【老人福利法施行細 則】第八條：「本法第 32 條第 2 項所定住宅設施小規模、融入社區及多機 能之原則如下：
(一)小規模：興辦事業計畫書所載開發興建住宅戶數為二百戶以下。
(二)融入社區：由社區現有基礎公共設施及生活機能，使老人易獲得交通、
文化、教育、醫療、文康、休閒及娛樂等服務，且便於參與社區相關 事務。
(三)多機能：配合老人多元需求，提供適合老人本人居住，或與其家庭成員
(三)多機能：配合老人多元需求，提供適合老人本人居住，或與其家庭成員