都會區老人住宅選擇因素之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 都會區老人住宅選擇因素之研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：劉耀文指導教授：邊泰明博士. 中. 華. 民. 國. 九十九. 年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v.


(5) 謝. 誌. 本篇論文得以完成，首先要感謝恩師邊泰明教授的耐心指導，特別是老師兼任總務長職務，公務非常繁忙仍花費相當多時間與心血給予指導、修正與幫助，在政大求學的過程中能遇到這麼好的老師，真的覺得非常幸運，在此致上最深的感謝，也希望老師在投入學術研究與行政工作的同時也要多注意照顧自己的身體健康。在論文寫作過程中特別感謝林秋瑾教授、林左裕教授、賴宗裕主任及淑雯學姐，不論是問卷設計、資料分析及論文內容，都給予非常多協助與寶貴意見，真的非常感謝。此外，感謝口試委員徐世榮主任與台北大學李承嘉教授，辛勞審閱本論文並給予許多指正與寶貴的建議，使本論文更臻. 政治大似珍姐、小琪、美雀、宜祥、心儀及永和市多位里長辛苦協助調查，沒有立大家熱情協助，調查工作恐怕無法如期完成。. 完善。應感謝的人非常多，特別是問卷調查期間，感謝岳母、陳虞晃大哥、. ‧ 國. 學. 記得我在碩士入學考試的自傳中曾經提到，在工作的過程中常會遇到政大人，政大人的專業與素養讓我非常敬佩，這些師長和前輩的典範，讓. ‧. 我非常希望有機會能到政治大學繼續追求新知。非常感謝師長讓我如願在. y. Nat. 政大地政學系與不動產相關領域的優秀人才共同學習、成長，分享人生與. sit. 實務經驗，這是人生中難得的經驗與收穫。非常感謝在學期間所有給予教. al. er. io. 導的老師，期初及期末報告時評論人皇傑學長及建德學長給予的寶貴意. v. n. 見，同學們的鼓勵與扶持，以及公司主管王典雄特助、林富源組長、鄭木. Ch. 火高專給予的空間與包容。. engchi. i n U. 最後，將這個成果與喜悅獻給我台大生工所的指導教授吳銘塘教授、夫人安儀、父母、岳父母、佳齊、佳瑋、家人，謝謝你們的支持與鼓勵！劉耀文 2010.7.23. II.


(7) 摘. 要. 台灣地區由於國民平均壽命延長，加速了人口結構轉型、老人人口快速增加，因此衍生許多老人居住安養之課題。為探討影響都會區民眾選擇老人住宅之因素，本研究以台北縣永和市為研究範圍。透過問卷調查收集所需資料，以安德遜服務使用行為模式之個人因素及影響服務使用之限制因素為基礎，透過卡方檢定、因子分析、羅吉特迴歸分析及交叉分析等量化分析方法，實證影響台北縣永和市 50 歲以上人中、老年人選擇老人住宅服務的相關因素。本研究結果發現，在個人決定方面，性別、年齡、健康情況、現有子女數、家庭總收入、目前居住型態及理想居住型態等變項對入住老人住宅之意願有顯著影響。在限制因素方面，老人住宅之資訊、可近性、租金及. 政治大. 老人住宅類型等變項對入住老人住宅之意願有顯著影響。大部份受訪者認. 立. 為複合化、多機能的老人住宅及降低收費最能提高入住老人住宅之意願。. ‧ 國. 學. 另最廣為受訪者接受之老人住宅類型為規模在 50 戶以內、與醫療保健設施或社會教育設施以分棟型態複合開發之老人住宅。. ‧. 本研究建議老人住宅開發業者以複合化、多樣化、小型化的開發模式興建老人住宅；建議政府應重視老人住宅出租市場，加強宣導鼓勵民眾居. sit. y. Nat. 住老人住宅，建立老人住宅資訊平台，以活絡老人住宅出租市場，增加需求量，吸引更多優質廠商投資。在對台北縣永和市老人住宅政策之建議方. io. n. al. er. 面，建議老人住宅服務對象應從選擇性服務擴大到全民性服務，中興社區. i n U. 安養堂應轉型為多機能、複合化的老人住宅。. Ch. engchi. v. 關鍵字：老人住宅、安德遜服務使用行為模式、社區安養堂、羅吉特迴歸分析. III.


(9) ABSTRACT In Taiwan, with the advances of medical technology, the life span of people has been extended. As a result, the population of senior people has increased dramatically; therefore, their accommodation and domiciliary care became a big issue in modern society.This research studies the middle-aged and senior people whose age over 50 and live in Yonghe City,Taipei County. Collecting data by questionnaire and using quantity methodology of Andersen model, Chi-square test, Factor Analysis, Logistic Regression and Cross Analysis to understand the factors that affect senior people to choose elderly housing. The result shows, in term of personal decision, the factors of gender, age, healthy conditions, number of children, household income, current living pattern and ideal living pattern etc. will affect senior people to choose elderly housing. In term of limiting factors, the information of elderly housing, residence distance with relatives, a rental and type of elderly housing etc. will affect senior people’s choices. Most interviewers think composite and multifunctional elderly housing as well as cheaper charge would increase the desire to live in elderly housing. Meanwhile, the most popular elderly housing type is less than 50 apartments with medicinal facilities or educational services in the community.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. This research suggests house building company should develop composite and multifunctional elderly housing in a small community for senior people. In addition, government should think seriously of elderly housing letting market by publicizing the information to encourage senior people to live in elderly housing. Once the house demand increased, it will attract more decent building companies developing more elderly housing to promote for senior people. Furthermore, this research suggests the housing policy in Yonghe City, Taipei County should broaden elderly housing service from selectivity senior people to general elderly. And the Jhong-sing Elderly Community Shelter should be transformed into composite and multifunctional elderly housing.. Ch. engchi. i n U. v. Keywords:elderly housing、Andersen model、elderly community shelter、logistic regression. IV.


(11) 目第一章. 錄. 緒論 ................................................................................ 1. 第一節研究動機與目的 .............................................................................................. 1 第二節研究範圍與內容 .............................................................................................. 5 第三節. 研究方法與流程 ............................................................................................ 10. 第二章. 理論與文獻回顧 ............................................................ 13. 第一節老人居住環境變遷趨勢分析 ........................................................................ 13 第二節台灣地區老人住宅制度變遷分析 ................................................................ 19 第三節台北縣永和市老人住宅服務現況分析 ........................................................ 27 第四節日本老人住宅案例分析 ................................................................................ 38. 政治大. 第三章老人住宅選擇因素分析 ....................................................... 49. 立. 第一節影響老人住宅選擇因素相關文獻 ................................................................ 49. 學. ‧ 國. 第二節安德遜服務使用行為模式 ............................................................................ 52 第三節老人住宅服務使用之影響因素分析 .............................................................. 58. 第四章. 研究設計 ....................................................................... 67. ‧. 第一節假說研擬 ........................................................................................................ 67. sit. y. Nat. 第二節問卷設計 ........................................................................................................ 68. io. 模型建立與實證結果分析 .............................................. 79. al. n. 第五章. er. 第三節問卷調查及樣本資料分析 ............................................................................ 71. Ch. i n U. v. 第一節資料分析方法 ................................................................................................ 79. engchi. 第二節實證資料特性分析 ........................................................................................ 81 第三節影響入住老人住宅意願因素之因子分析 ...................................................... 91 第四節羅吉特迴歸實證分析 .................................................................................... 93 第五節實證結果綜合分析 ...................................................................................... 104. 第六章. 結論與建議 ................................................................. 117. 第一節結論 .............................................................................................................. 117 第二節建議 .............................................................................................................. 123. 參考文獻 ......................................................................................................... 137 附錄都會區老人住宅選擇因素研究之調查問卷 ........................... 137. V.


(13) 圖目錄圖 1-1 研究流程圖...................................................................................................... 11 圖 2-1 一般住宅居住者環境變遷圖與終生住宅概念圖 ............................................... 11 圖 2-2 老人理想居住環境圖 ....................................................................................... 11 圖 2-3 老人住宅法令變遷與老人住宅類型之關聯圖................................................... 26 圖 2-4 台北縣都會區老人人口比例比較圖 ................................................................. 27 圖 2-5 台北縣永和市老人福利設施位置圖 ................................................................. 31 圖 2-6 永和中興安養堂鄰近地區空照圖及生活機能示意圖 ........................................ 34 圖 2-7 永和中興安養堂鄰近地區現況照片 ................................................................. 35 圖 2-8 台北縣永和市老人安養照顧體系圖 ................................................................. 37 圖 2-9 高齡化與居住服務的三階段 ............................................................................ 40. 政治大. 圖 2-10 神奈川縣橫須賀天空の街計劃....................................................................... 42 圖 2-11 高齡者設施複合化的意義.............................................................................. 43. 立. 圖 2-12 高齡者設施與其他設施之空間結合型態 ........................................................ 44. ‧ 國. 學. 圖 2-13 江東園及江戸川保育園配置圖....................................................................... 45 圖 2-14 平面空間複合化示意圖（壹樓平面圖） ........................................................ 46 圖 2-15 立面空間複合化示意圖 ................................................................................. 47. ‧. 圖 2-16 老人與兒童一起作體操或手工藝之照片 ........................................................ 47 圖 3-1 健康服務使用的架構圖 ................................................................................... 53. y. Nat. sit. 圖 3-2 健康服務使用的個人決定因素圖 ..................................................................... 55. er. io. 圖 3-3 服務使用的實務取向架構 ................................................................................ 57 圖 4-1 各影響變數間之關係圖 ................................................................................... 70. n. al. Ch. engchi. VI I. i n U. v.


(15) 表目錄表 1-1 老人福利機構之類型及服務對象表 ................................................................... 7 表 2-1 歷年年底人口數三階段年齡結構比較表 .......................................................... 14 表 2-2 台灣地區家戶組成變遷表 ................................................................................ 14 表 2-3 台灣地區 65 歲以上老人之目前居住方式表 .................................................... 15 表 2-4 台灣地區 65 歲人口將來養老時希望(認為理想)之居住方式表 ........................ 15 表 2-5 台北縣永和市居家及社區式照顧服務項目明細表............................................ 28 表 2-6 台北縣永和市區域福利服務中心及社區照顧關懷據點統計表 ......................... 29 表 2-7 台北縣永和市老人安養及養護機構明細表 ...................................................... 30 表 2-8 台北縣永和市老人安養照顧服務內容及服務對象表 ........................................ 37 表 2-9 日本高齡者住宅之類型比較表......................................................................... 39 表 2-10 老人的身心功能狀況與居住型態表 ............................................................... 41. 政治大. 表 2-11 日本常見與高齡者設施複合的類型分類表 .................................................... 43. 立. 表 3-1 影響選擇入住老人住宅意願之相關文獻整理表 ............................................... 50 表 3-2 影響老人住宅服務使用之相關因素整理表 ...................................................... 65. ‧ 國. 學. 表 4-1 研究假設及預測影響方向表 ............................................................................ 67 表 4-2 研究變項及定義表（自變項部份） ................................................................. 68. ‧. 表 4-3 永和市戶政人口統計及抽樣數資料表.............................................................. 72 表 4-4 樣本資料敘述性統計表 ................................................................................... 76. y. Nat. 表 5-1 各研究變項在考慮入住老人住宅意願之卡方分析表 ........................................ 82. sit. 表 5-2 影響使用老人住宅服務意願重要程度之因子分析表 ........................................ 84. al. er. io. 表 5-3 影響使用老人住宅服務意願重要程度之描述性分析 ........................................ 85. v. n. 表 5-4 不同年齡層民眾對老人住宅相關變項之卡方檢定成果表 ................................. 86. Ch. i n U. 表 5-5 不同年齡層在居住安排方面之次數分配表 ...................................................... 88. engchi. 表 5-6 不同年齡層民眾對入住老人住宅意願之交叉分析及卡方檢定 ......................... 88 表 5-7 影響人住宅入住意願之次數分配表 ................................................................. 90 表 5-8 影響因子分析之主要構面其特徵值及變異數明細表 ........................................ 91 表 5-9 萃取轉軸後構面命名及對應變數表 ................................................................. 92 表 5-10 各模型與變數類型及變數比較表 ................................................................... 94 表 5-11 各模型實證結果比較表 ................................................................................. 95 表 5-12【模型一】及【模型二】羅吉特迴歸實證顯著性成果表................................ 97 表 5-13【模型三】羅吉特迴歸實證顯著性成果表 ..................................................... 98 表 5-14 影響選擇入住意願之變數明細表 ................................................................... 98 表 5-15 羅吉特迴歸實證顯著性成果表..................................................................... 102 表 5-16 個人因素之交叉分析成果表 ........................................................................ 102 表 5-17 限制因素之交叉分析成果表 ........................................................................ 102 表 5-18 研究假設之模型實證結果表 ........................................................................ 102 VII I.


(17) 第一章緒論. 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機台灣地區由於國民平均壽命延長，加速了人口結構轉型，老人人口快速增加，衍生許多老人居住安養之課題。且近年來家庭結構改變、大家庭減少、孤苦無依、獨居、夫妻同住之老人增加，使得在宅安養日益困難。目前雖有數種類型之老人住宅可供選擇，但部份類型老人住宅其入住率並不高。有那些因素會影響高齡者選擇入住老人住宅之意願？高齡者使用老人住宅服務時有那些限制因素？如何提供適合國內高齡者的老人住宅型. 政治大我國老年人口比率因國民壽命延長而顯著增加，1949 年老年人口僅佔立總人口 2.5%，1993 年 9 月台灣的老人人口已達到 147 萬人，超過總人口. 態？這些都是值得深入研究的課題。. ‧ 國. 學. 的 7%；達到世界衛生組織(WHO)的定義之「高齡化社會」（aging society）的標準。依內政部 2010 年 5 月底統計，台灣 65 歲以上人口數佔總人口比. ‧. 率之 10.69%，已達 247 萬 3,235 人，預估 2017 將超過總人口比率之 14%，至 2028 年 65 歲以上人口將達 536 萬人，超過總人口的 20%。雖然人口高. Nat. sit. y. 齡化是全球普遍的現象，惟各國自 7%「高齡化社會」增加至 14%「高齡. io. er. 社會」的速度各有差異，依行政院經建會預估我國僅歷時 25 年左右即會達到 14%的「高齡社會」。相較於法國需時 115 年、瑞典 85 年、美國 73 年、. n. al. i n U. v. 英國 47 年、德國 40 年快速很多(行政院經建會，2008)。老人人口快速增. Ch. engchi. 加為已開發國家普遍的現象，因此老人的安養與照顧問題是各國政府在擬定社會政策時的重要考量，也被學者視為二十一世紀家庭研究的重要議題之一(Bengtson，2001：1-16；陳燕禎，2009:40)。台灣家庭結構不斷改變，大家庭逐漸減少，小型家戶的單人戶(1 人) 及雙人戶(2 人)快速增加，從 1990 年至 2008 年 10 年間，單人戶的成長率已達 110.7%，雙人戶的成長率也高達 80.3%(行政院主計處，2000、2008；陳燕禎，2009:46)。家庭結構由過去的擴展家庭改變為折衷家庭及核心家庭，有體積小化的現象(白秀雄，1996：167)。雖許多研究顯示三代同堂為多數老人最佳的理想居住方式（胡幼慧、周雅容，1996：49；陳燕禎， 2009:46），然而依內政部統計處老人心目中理想居住方式的調查資料顯示， 1990 年時，希望僅與配偶同住佔 14.74%，希望獨居者佔 5.14%，2006 1.

(18) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 年之調查資料，希望僅與配偶同住或獨居者之比例，升高為 20.01%及 11.32%（內政部社會司，2007），因此隨著獨居或未來與配偶同住之老人住宅需求將越來越多。台灣地區早期老人住宅供給是以社會救濟導向、濟貧為主，隨著社會環境、需求不斷改變，進而發展出以協助軍眷、低收入戶、受災戶為主之社會福利住宅，但大多為大型化、機構化、救濟性的老人院。因此種救濟觀念造成許多高齡者認為老人住宅都是用來「救濟」高齡者的刻板印象，因此不願去「安養機構」型式的地方養老。在社會福利「去機構化」、「民營化」、「福利服務地方化」、「福利服務網絡化」等福利社區化理念的風行下，老人照顧的單位已由早期由家庭移轉至機構的趨勢，轉為回歸至家庭、社區中照顧的傾向（吳聖良，1992：166-176）。早期社區安養堂. 治政大年底統計，目前僅所社區安養堂，可收容人數 710 人，然依內政部 2009 立 344 人，只進住 64 人，使用率僅有 18.6% 剩台北縣設置有九處，可供進住是在「社區化」為政策下推動的，1997 年時，數量最多，全省共計有 24. ‧ 國. 學. （內政部 2010 年 3 月），過去老人住宅大多以「殘補式」的福利為供給基礎，並非以人民之「需求」為導向(need-led)，因此執行並不成功（陳燕. ‧. 禎，2009：58）。. 1996 年潤泰集團於淡水開發「潤福生活新象」，因其訴求明確且行銷. y. Nat. sit. 策略相當成功，經建會(2003)於台灣「銀髮社會」趨勢的研究報告中推估，. al. er. io. 至 2031 年台灣進入超高齡社會時銀髮商機估計有三千億元市場，因此刺激. n. 國內高齡者住宅開發之蓬勃發展。2002 年行政院社會福利推動委員會通過. Ch. i n U. v. 【照顧服務產業發展方案】將「老人住宅」列為優先推動促進民間參與公. engchi. 共建設之項目，2004 年行政院核定【推動民間參與老人住宅建設推動方案】，老人住宅開始朝「大型化」發展。如台塑集團長庚醫療團隊在桃園龜山興建之「養生文化村」、台北萬華地區的西園醫院的「永越健康管理中心」、內湖康寧醫院「康寧生活會館」、潤泰集團「潤福大台北華城」、「潤福生活新象」、捷和建設「水蓮山莊」、「廣慈博愛院暨福德平宅現址 BOT 開發案」等，均是以生活能自理之健康老人為入住對象之大型化老人住宅。但經過這些年經營，大多數推案並不成功，如「永越健康管理中心」、「水蓮山莊」等已退出市場，BOT 案目前也僅剩「廣慈博愛院 BOT 開發案」仍在繼續辦理中，而「長庚養生文化村」自 2004 年底開始營運，全區 4000 戶僅開放第一期 706 戶，目前也僅進住約 360 戶(2010)。部份老人 2.

(19) 第一章緒論. 住宅推動非常成功，但部份老人住宅入住狀況並無法達到當初預期的目標，是什麼原因造成這樣的差異？高齡者在選擇老人住宅時主要考量那些因素？這些問題引發了本研究的第一項動機。過去研究影響老人住宅入住意願大多以個人因素為探討主題，但對使用老人住宅服務時存在那些限制因素，則探討較少（陳怡彣，2007：30；張雅惠，2005：3-31；林政賢，2001：30），故本研究擬以高齡者使用老人住宅服務時有那些限制因素作為研究主題之一。另有關於老人住宅之研究大多以單一個案研究為主，如長庚養生文化村或潤福生活新象等(邱筠蓁，2007：72；陳莉華，2007：122-130)。但每一個案均有其獨特性及特有條件，若以單一個案作影響選擇老人住宅之因素探討，恐無法周全考量，故本研究擬以永和市作為研究範圍，以一個整個地區作為研究主題，冀望. 政治大日本發展老人住宅已 20 多年，經不斷改善演變發展出多種類型的老人立. 能補足過去文獻探討較不足的面向。. 住宅，如住戶相互扶助的「朋友村」、看護型住宅、多世代住宅、社區型. ‧ 國. 學. 住宅，甚至發展出併設各種不同機能設施在同一棟建築物內，共用部份空間之複合式老人住宅。日本老人人口比例自 7% 的「高齡化社會」增加至. ‧. 14%「高齡社會」的速度，歷時約 25 年左右，與我國相似。因此引發本研究之第二個動機，擬整理日本老人住宅類型，藉由日本發展老人住宅之經. y. Nat. sit. 驗，探討何種老人住宅類型較能滿足國內高齡者之需要並分析增加高齡者. er. io. 入住老人住宅意願之因素。. al. n. v i n Ch 為相關研究，Andersen＆Newman（1973）所提出的安德遜服務使用行為 engchi U 有那些原因造成高齡者不願使用現有老人住宅服務？回顧服務使用行. 模式（Andersen model）最常為研究者運用於預測服務使用行為的理論架構。安德遜健康服務使用行為模式最初運用在預測與解釋個人接近. （access）健康服務的原因，但整個模式卻能跳開僅由個人行為出發的觀點，以系統性觀點研究個人行為（李卓倫，1987：42-59）。安德遜健康服務使用行為模式架構包含影響個人使用服務的三個因素，分別是基本屬性因素、使能因素及需求因素。傾向因素與個人特質相關，包含人口學變項、社會結構變項、及信念變項；使能因素涉及個人擁有資源購買或使用服務的能力，涵蓋個人擁有的家庭資源與社區資源；需求因素指個人主觀的態度及個人對需求之評估。每個因素對於服務使用行. 3.

(20) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 為都具影響力，因素之間亦可能相互作用而對服務產生影響，使其被廣泛運用在不同服務使用行為研究上。本研究擬以台北縣永和市為研究範圍，透過問卷調查收集所需資料，以安德遜健康服務使用行為模式三因素及影響服務使用之限制因素為基礎，透過卡方檢定、因子分析、羅吉特迴歸分析及交叉分析等量化分析方法，實證影響台北縣永和市 50 歲以上人中、老年人選擇老人住宅服務的相關因素。並依據分析成果，探討提高使用老人住宅服務意願之因素及符合國內老人需要之老人住宅之類型，作為業者開發老人住宅及政府部門訂定老人住宅政策時參考。. 二、研究目的. 政治大 (一)探討國內老人住宅供給類型的變遷歷程及分析台北縣永和市老人福利立設施供給現況及問題點。本研究之主要目的如下：. ‧ 國. 學. (二)以安德遜服務使用行為模式為基礎，分析影響都會區民眾選擇老人住宅服務的相關因素。. ‧. (三)依據分析成果探討增加使用老人住宅服務意願之因素及適合國內老人. Nat. n. al. er. io. sit. y. 需要之老人住宅類型，作為開發業者及政府部門訂定住宅政策時參考。. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(21) 第一章緒論. 第二節研究範圍與內容一、名詞定義 (一)老人之定義「老人」的定義會因為定義的角度不同而各有不同解讀，以美國人口普查局(U.S.Bureau of the Census)之定義，將老人人口分為三個年齡層；「輕老期」(young old)指 65 歲至 74 歲之人口、「中老期」(aged):指 75 歲至 84 歲之人口、「老老期」(oldest-old):指 85 歲以上之人口。依我國之【老人福利法】第二條之定義「本法所稱老人，指年滿 65 歲以上之人。」 (二)老人住宅之定義. 政治大. 所謂「老人住宅」早期主要是以「安老所」或「救濟院」命名，其設. 立. 置主要是以公費救濟的方式，幫助年在六十歲以上精力衰耗者孤苦無依且. ‧ 國. 學. 經濟能力不足之高齡者為主。直到 1980 年，省立台北仁愛之家增設「自費安養頤園」，台灣地區才首創由省方籌辦，收容自費、生活能自理老人之機構(內政部社政年報，1980：70)，當時「老人住宅」之名稱並未依不同. ‧. 身體健康狀況而加以分類，官方文件大多以「安養機構」表示。. Nat. sit. y. 1980 年內政部公布【老人福利法】，於第 13 條規定「省（市）、縣. io. er. （市）主管機關得視實際需要，興建或鼓勵民間興建適合於老人安居之住宅，並採綜合服務管理方式，專供老人購置或租賃之需。」，為老人住宅. n. al. i n U. v. 之興建提供了法源依據。但欠缺老人住宅之申請與建築設計之規範，當時. Ch. engchi. 老人住宅之設計仍以一般住宅之規定設置，以出租公寓型態營運，並未有別於一般公設安養或以收治臥床老人為主的民間安養機構，私人設立之老人住宅多引用日本「銀髮社區」或自創「養生文化村」、「優質養老社區」等用語，以彰顯其特殊性(龔文華，2003：18)。 1980 年內政部公布之【老人福利法】將老人福利機構分為「扶養機構」、「療養機構」、「休養機構」及「服務機構」等四種，其中「扶養機構」主要是以留養無扶養義務之親屬或扶養義務之親屬無扶養能力之老人為目的；「療養機構」主要是以療養罹患長期慢性疾病或癱瘓老人為目的。因不同健康時期之老人其所需之服務及照顧需求有所差異，1997 年內政部為配合社會需求，順應世界潮流，第一次修正【老人福利法】時，將老人法定年齡由原來的 70 歲調降為年滿 65 歲以上，並明定「老人福利機 5.

(22) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 構」的類型包括「長期照護機構」、「養護機構」、「安養機構」、「文康機構」及「服務機構」等五類。修法時將需他人照顧或無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力，且日常生活能自理之老人為照顧對象之機構定義為「安養機構」。2003 年起，並據以於【建築技術規則】建築設計施工編中增設「老人住宅專篇」、公布【老人住宅綜合管理要點】及【促進民間參與老人住宅建設推動方案】等法案。相關法令對「老人住宅」之定義如下：(1)依【建築技術規則建築設計施工編老人住宅專篇】第 293 條之定義「老人住宅」：「依老人福利法或其他法令規定興建，專供老人居住使用之建築物」。(2)依【促進民間參與老人住宅建設推動方案】之定義：該案所稱老人住宅，係指供住宅使用之建築物依老人福利法第 15 條第 1 項第 2 款及第 3 款或依其他相關法令規. 治政大宅規定者。(3)依【老人住宅綜合管理要點】之定義:該點所稱老人住宅，指立依老人福利法或依其他相關法令規定興建，且其基本設施及設備規劃設. 定興建，且其設施及設備符合建築技術規則建築設計施工編第 16 章老人住. ‧ 國. 學. 計，符合建築主管機關老人住宅相關法令規定，供生活能自理之老人居住使用之建築物。本研究所稱「老人住宅」係指依老人福利法或其他法令規. ‧. 定興建，供 65 歲以上生活能自理之老人居住使用之建築物。 (三)老人福利機構. y. Nat. io. sit. 由於醫療科技大幅進步，過去許多不可醫治的疾病已獲得控制，但仍. er. 無法完全恢復原有的功能，導致需要照護的失能及障礙人口日益增加，疾. al. n. v i n Ch 設立標準】，再將「長期照顧機構」分為「長期照護型」、「養護型」及 engchi U 病型態亦由急性病轉為以慢性病為主，因此在 1997 年修改【老人福利機構. 「失智照顧型」等三種類型，詳如表 1-1。. 6.

(23) 第一章緒論. 表 1-1 老人福利機構之類型及服務對象表依法需配置工作人員護理人員以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之社會工作人員長期照護型老人為照顧對象。照顧服務員長期以生活自理能力缺損需他人照顧之老護理人員照養護型人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之護照顧服務員老人為照顧對象。機以神經科、精神科等專科醫師診斷為失護理人員構失智照顧型智症中度以上、具行動能力，且需受照社會工作人員照顧服務員顧之老人為照顧對象以需他人照顧或無扶養義務親屬或扶護理人員安養機構養義務親屬無扶養能力，且日常生活能照顧服務員社會工作人員 1 自理之老人為照顧對象。提供安置服務及康樂、文藝、技藝、進文康機構社會工作人員修與聯誼活動服務。行政人員提供老人臨時照顧服務、志願服務、短服務人員服務機構期保護。服務機構. 服務內容. 資料來源: 1.老人服福利法、老人福利機構設立標準。 2.本研究整理。. ‧. (四)老人住宅服務之定義. 學. ‧ 國. 立. 政治大. y. Nat. 依「老人住宅綜合管理要點」第 12 條規定：老人住宅其經營管理之老. sit. 人住宅業者，得視老人實際需要，依相關法令規定，自行或結合相關服務. er. io. 業或資源提供如老人住宅服務諮詢、居家照顧服務、社區照顧服務、交通. al. 服務、文康休閒服務、醫療保健服務、必要之適當轉介服務、其他必要之. n. v i n 住宅管理及生活家事服務等。基於研究限制，本研究探討之「老人住宅服 Ch engchi U 務」主要研究主題是指長期入住老人住宅，使用老人住宅經營者提供之居住服務。. 二、研究範圍 (一)研究對象因「都市地區」與「鄉村地區」其人口結構、生活型態、居住型態等均有明顯差異，為明顯界定研究範圍，本研究擬以老人人口較集中、住宅. 1. 依【老人福利機構設立標準】規定，「小型」安養機構需配置「護理人員」、「照顧服務員」等工作人員，「公立及財團法人」安養機構則除需配置「護理人員」、「照顧服務員」外，另需配置「社會工作人員」。 7.

(24) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 需求較迫切之「都會區」民眾作為研究對象。為明確界定研究範圍，本研究擬以收容「能自理生活者」之出租老人住宅為主要研究類型。為探討不同年齡層之民眾對老人住宅相關議題之看法是否有差異，本研究擬參考內政部歷年臺閩地區老人狀況調查方式，以 50 歲以上之中、老年人為調查對象，量化分析時再受訪者分為「50 歲~64 歲以下」之中年人及「65 歲以上」之老人兩個年齡層進行分析，以利與內政部歷年之調查資料作比較。 (二)研究區域因本研究以都會區民眾為研究主體，而台北縣永和市人口密度高、老人人口比例高，且早期為推動「社區化」政策於永和市設立有收容生活能. 政治大. 自理老人之「中興安養堂」(社區安養堂)，因此本研究擬以台北縣永和市為研究範圍，問卷調查樣本則以居住於台北縣永和市 50 歲以上之中、老年人. 立. 為調查對象。. ‧ 國. 學. 三、研究內容. (一)理論基礎與相關文獻回顧. ‧. 本研究藉由回顧安德遜服務使用行為模式架構、影響服務使用之限制. Nat. sit. y. 因素、瞭解台灣家戶結構與老人居住模式的轉變及老人居住環境之變遷趨. io. er. 勢等，作為本研究之基礎。另回顧在地老化的社區照顧模式及國外多樣化及複合化老人住宅類型之文獻與資訊，作為後續各章節分析探討之用。. n. al. Ch. (二)現有老人福利設施供給現況及使用現況分析. engchi. i n U. v. 探討老人住宅制度及老人住宅類型的演變過程，並分析台北縣永和市老人福利設施供給現況及問題點分析，確定研究主題及界定研究假說。 (三)影響高齡者選擇老人住宅因素基礎資料收集以文獻回顧及問題點分析後之研究主題及研究假說設計問卷，將問卷分成影響選擇之決定因素、老人住宅類型及基本背景資料三大部份，透過問卷調查的方式收集所需資料。 (四)實證結果分析問卷回收後利用 SPSS 及 SAS 統計分析軟體，進行問卷編碼與資料整理，再利用計量分析方法如卡方檢定、因素分析、交叉分析、二項式羅吉 8.

(25) 第一章緒論. 特迴歸分析針對問卷結果進行實證分析及相關影響變數之檢定，同時探討各種可能影響老人住宅型態選擇之變數。 (五)政策建議綜合實證分析結果，探討都會區老人住宅影選擇之因素、增加入住意願之因素及研究適合目前高齡者居住之老人住宅供給類型，並試擬政策建議，提供開發業者開發老人住宅及相關主管機關未來政策修訂時參考。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(26) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 第三節. 研究方法與流程. 一、研究方法 (一)個案研究法整理日本及國內老人住宅之類型，並探討各種老人住宅類型之特色及分析何種類型較能滿足國內高齡者在地化的需要。在日本之個案研究方面，本研究擬以採用「江東園老年人社會福利設施+江戸川保育園」為個案研究案例。探討個案之經營理念、管理模式、空間應用方式作為本研究問卷設計及分析適用國內老人住宅開發類型時參考。 (二)問卷調查法. 政治大. 本研究係以台北縣永和市 50 歲以上之民眾為研究對象進行問卷調. 立. 查。為瞭解台北縣永和市老人福利設施及老人住宅個案（永和中興社區安. ‧ 國. 學. 養堂）之施行營運現況；以實地踏勘方式，針對個案瞭解其空間狀況、周圍環境及背景資料、並洽工作人員深入瞭解個案實際時運作之問題點，作為本研究問題探討及建議改善對策之基礎資料。. ‧. (三)量化分析法. y. Nat. sit. 透過問卷調查收集資料後，再利用 SPSS 及 SAS 統計分析軟體，進行. er. io. 問卷編碼與統計分析，主要分析方法有卡方檢定、交叉分析、因素分析、. al. v i n Ch 數檢定，同時探討各種可能影響選擇都會區老人住宅之變數。 engchi U n. 信度評估及羅吉特迴歸分析等，針對問卷結果進行實證分析及相關影響變. 二、研究流程綜合以上說明，整理本研究流程如圖 1-1 所示。. 10.

(27) 第一章緒論. 研究動機及目的第一章研究範圍與內容. 第二章. 相關文獻與理論回顧. 老人住宅環境變遷趨勢. 老人住宅制度變遷分析. 永和市老人住宅服務現況分析. 日本老人住宅案例分析. 永和中興社區安養堂現況分析. 政治大現況觀察. 立. 第三章. 安德遜服務使用模式. ‧ 國. 學歸納影響變數及資料分析. ‧. 建立分析架構與假設. n. al. 第四章. er. io. sit. y. Nat. 問卷設計. Ch. 問卷調查. engchi. i n U. v. 以二項式 Logistic 模型檢測. 各研究變項之卡方檢定. 考慮入住老人住宅之意願. 第五章. 影響選擇老人住宅因素. 結論及建議. 圖 1-1 研究流程圖資料來源:本研究整理。. 11. 第六章.


(29) 第二章理論與文獻回顧. 第二章理論與文獻回顧本研究在文獻回顧方面共分為四節，第一節係針對老人住宅過去之研究文獻作回顧，據以瞭解老人住宅過去研究之議題。第二節回顧與安德遜服務使用模式相關文獻，作為後續章節選擇老人住宅影響因素之基礎模式。接著歸納整理老人居住環境變遷趨勢及分析日本老人住宅案例，最後再針對本章內容作總結整理。. 第一節老人居住環境變遷趨勢分析一、台灣地區人口結構變化及人口老化. 政治大. 依據內政部人口統計資料顯示，1951 年時台灣地區 65 歲以上人口僅佔總人口數之 2.5%，1993 年 2 月台灣地區 65 歲以上人口已達 147 萬人，. 立. 佔總人口 7.1%，達到聯合國世界衛生組織所訂的高齡化社會標準；至 2008. ‧ 國. 學. 年底 65 歲以上人口已超過 240 萬人，佔總人口比例達 10.4%，顯示台灣地區老人人口正快速成長(內政部戶政司，2009)。根據行政院經建會 97 年度中推計，預估 2016 年 65 歲以上老年人口與 15 歲以下人口數幾乎同為. ‧. 314 萬人，均約佔總人口 13.4%。自此以後，65 歲以上老年人口將開始超. y. Nat. 過 15 歲以下幼年人口，預估 2017 年 65 歲以上人口比例將超過 14%，達. sit. 到國際慣例及聯合國等國際機構所稱的高齡社會(Aged Society)；至 2025. n. al. er. io. 年 65 歲以上人口比例超過 20%，達到超高齡社會(Super Aged Society) 。. i n U. v. 65 歲以上老人人口不斷增加，而 0 至 14 歲之幼年人口又持續降低(詳. Ch. engchi. 如表 1-2)，在低死亡率又低出生率的「雙低效應」下，未來人口結構之型態也將由金字塔型逐漸轉變為長柱型，顯示家庭扶養老人之照顧壓力和衝擊會越來越大，對於老人福利的相關措施也顯日趨重要。. 二、台灣地區家庭結構與老人居住方式的轉變依內政部戶政司統計，台灣地區的家戶人口數 1956 年時平均每戶人口數為 5.7 人，1990 年時下降為 4.0 人，2000 年下降為 3.4 人，至 2009 年底已降至 2.96 人。大型家戶數亦逐年減少中，以 6 人以上之戶數為例，1990 年時佔總戶數的 19%以上，但至 2008 年已降至僅有 9.17%。台灣地區家庭結構正在大幅改變，家戶人口數逐漸縮小、單人戶或雙人戶增加，家戶人數減少、扶養比降低突顯出老人受家庭照顧資源減少的問題(詳如表 2-1)。. 13.

(30) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 表 2-1 歷年年底人口數三階段年齡結構比較表年別. 年 0~14 歲. 底. 人. 口. 15~64 歲. 老年幼年扶人口老化人口養 15~64 65 歲依賴比依賴指數比 65 歲以上 0~14 歲比歲以上數. 百. 分. 比. 分. 配. 1951 3,312,125 4,363,734 193,388 42.1 55.5 2.5 1961 5,111,677 5,759,469 277,993 45.8 51.7 2.5 1971 5,805,182 8,735,778 453,863 38.7 58.3 3.0 1981 5,754,357 11,636,753 802,845 31.6 64.0 4.4 1991 5,427,150 13,833,252 1,345,429 26.3 67.1 6.5 2001 4,661,884 15,770,327 1,973,357 20.8 70.4 8.8 2006 4,145,631 16,443,867 2,287,029 18.1 71.9 10.0 2008 3,905,203 16,729,608 2,402,220 17.0 72.6 10.4 資料來源：1.依據內政部戶政司 2009 年 2 月 19 日統計資料。 2.本研究整理。. 75.9 88.8 66.5 49.4 39.2 29.6 25.2 23.3. 4.4 4.8 5.2 6.9 9.7 12.5 13.9 14.4. 5.8 5.4 7.8 14.0 24.8 42.3 55.2 61.5. 80 94 72 56 49 42 39 38. 政治大. 表 2-2 台灣地區家戶組成變遷表. io. 資料來源：1.內政部戶政司及陳燕禎，2009：47。 2.本研究整理。. al. % 27.58 18.30 17.90 17.42 9.63. 701,867. 9.17. y. 3.1. sit. 3.4. 2008 年戶數 2,111,331 1,400,960 1,370,466 1,333,355 737,138. er. 4.0. % 21.63 17.44 17.73 20.38 11.85 10.10 0.87. ‧. 2000 年戶數 1,400,105 1,128,513 1,147,293 1,319,213 766,705 653,616 56,385. 學. ‧ 國. 立. % 13.44 12.66 14.62 21.48 18.58 17.52 1.70. Nat. 1人 2人 3人 4人 5人 6-9 人 10 人以上每戶平均人口數. 1990 年戶數 664,571 625,879 722,694 1061,688 918,329 866,293 83,803. n. v i n Ch 過去不論是老人居住安排或老人安養，「三代同堂」一直是國內外政 U i e h n c g 策界與學界討論的焦點，多數學者認為家庭照護（尤其是子女），是最好也是最有效率的照護方式(胡幼慧，周雅容，1996：27-57；謝美娥，2002： 7-61；詹火生，1989：57-58，柯瓊芳，2002：1-32；Lee et al.，1995： 47-56；Maeda and Shimizu，1992：235-249)。近 20 年來工商業發達，為了遷就工作機會，成年子女可能無法與父母同居或就近提供生活照顧，大多僅提供經濟資助或僱請他人代為照顧(柯瓊芳，2005：5)。有研究顯示，老年夫妻越來越傾向相互依存的模式（陳燕禎，2009：67；林松齡，1993： 205-290），依內政部統計處統計，台灣地區 65 歲以上老人「與子女同住」之居住比例已逐漸降低的趨勢，而「獨居」及「僅與配偶同住」之比例則有增加的趨勢(詳表 2-3)。. 14.

(31) 第二章理論與文獻回顧. 另依內政部統計處調查 65 歲人口將來養老時認為最理想之居住方式作分析後發現也有同樣趨勢。雖 65 歲以上國民大多仍認為「與子女同住」為認為最理想的居住方式，但認為「僅與配偶同住」、「獨居」及「遷入安養機構居住」為最理想的居住方式之比例有越來越高的趨勢(詳如表 2-4)。台灣地區家庭結構與老人居住方式歷經變遷，致使越來越多的高齡者在老年期無家人可提供協助，社會中老人照顧的需求增加，但家庭照顧老人的功能不增反而減少，為了解決這樣的危機，很多先進國家提出以「在地老化」、「複合化」、「多樣化」、「多機能化」、「小型化」的社區照顧模式來解決老人居住及照顧的問題(陳燕禎，2004：130-144)。表 2-3 台灣地區 65 歲以上老人之目前居住方式表僅與配偶與子女同與親朋同遷入安養其他總計同住住住機構 1986 年 11.58% 14.01% 70.24% 2.54% 0.78% 0.36% 100% 1987 年 11.49% 13.42% 70.97% 3.02% 0.64% 0.46% 100% 1988 年 13.73% 14.98% 67.88% 2.44% 0.36% 0.60% 100% 1989 年 12.90% 18.17% 65.65% 2.18% 0.87% 0.23% 100% 1991 年 14.52% 18.70% 62.93% 2.42% 1.19% 0.24% 100% 1996 年 12.90% 18.17% 65.65% 2.18% 0.87% 0.23% 100% 2002 年 8.50% 19.50% 61.7% 2.6% 7.5% 0.2% 100% 2005 年 13.66% 22.20% 60.41% 0.42% 2.26% 0.05% 100% 資料來源：1.內政部統計處「75、76、77、78、85、88、94 年老人狀況調查報告」。 2.本研究整理。獨居. 年度. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 表 2-4 台灣地區 65 歲人口將來養老時希望(認為理想)之居住方式表. er. io. 僅與配偶與子女同與親戚同遷入安養老人公寓其他總計住住機構 1986 年 73.05% 0.98% 3.84% 0.13% 0.29% 100% 1987 年 73.32% 1.02% 2.43% 0.17% 0.45% 100% 1988 年 22.71% 73.05% 0.98% 3.84% 0.13% 0.29% 100% 1989 年 12.90% 18.17% 3.28% 100% 1996 年 7.45% 15.34% 73.24% 1.08% 2.73% 0.16% 100% 1999 年 3.73% 19.14% 64.51% 0.84% 6.96% 4.81% 100% 2002 年 8.17% 18.98% 60.19% 0.57% 5.62% 6.46% 100% 2005 年 11.32% 20.01% 59.95% 0.42% 1.99% 6.30% 100% 資料來源：1.內政部統計處「75、76、77、78、85、88、94 年老人狀況調查報告」。 2.本研究整理。獨居. a 同住 l 22.71%C 22.61% h. n. 年度. engchi. i n U. v. 三、在地老化的社區照顧模式「老化」(aging)現象是人生發展過程的歷程之一，每個人自出生的那刻起就一直進行中；「在地」意指不需遷移到他處。Pastalan(1990)指出：「在地老化」（Aging in Place）意味著不需要遷移的晚年生活，亦即不須為了保持必要的支持性服務，以及回應老年人不斷改變的生活需求，而撤 15.

(32) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 離現居場所(Pastalan，1990：10)。台灣傳統式的老人社會政策，係以濟貧的觀點與機構的模式來解決相關的老人安養問題；吳淑瓊、莊坤洋(2001) 認為，應把「在地老化」視「老化」為人生常態，是人生成長過程中的一個階段，因此老化的過程應該很自然的在老人原來的生長環境中發生；老人不應因為身體不好，就必須離開生活數十年的熟悉環境，住到機構才能接受照顧 (吳淑瓊、莊坤洋，2001：192-201)。近期西方國家的思維，以邁向在地安老為主，Gibson(1998)歸納近年來「在地老化」(Aging in Place)已成為大多數國家的政策目標，在此目標下，政府偏好居家服務勝過住宿式機構照顧或醫院照顧（Gibson，1998:6；呂寶靜，2007：20-21；黃耀榮，2003：81-89）。高淑貴、陳雅美、李育才(2003)指出：「在地老化」特別強調的是人老了之後仍「在地」居住，. 治政大及熟悉的社區)頤養天年，以持續習慣的生活方式，並保有獨立自主，尊嚴立隱私的老年生活(高淑貴、陳雅美、李育才，2003：1-24)。老人不必為獲得養老資源而他遷，亦即老人留在原來居住的地方(留在老家. ‧ 國. 學. 1997 年挪威提出「終生住宅」( lifetime home )概念，並與北歐國家協商共同倡導(鍾朱炎，2001：85)。在挪威、丹麥、芬蘭的住宅政策強調以. ‧. 原居住宅「在地老化」，瑞典、澳洲的老人住宅則強調可「在宅臨終」。而日本則有「世代住宅」採三代同堂居住概念而運用世代輪替來達到「在. y. Nat. sit. 地老化」。為使在地老化的概念更行實用， European Union Council of. al. er. io. Ministers for Social Affairs 指出：老人照顧政策應儘可能避免功能限制的. n. 發生，更進一步解釋為老人應有安全居住環境、獨立自主的生活、參與社. Ch. i n U. v. 會生活活動，並且不必用遷移來換取所需的服務；也建議將在地老化修訂. engchi. 為「在社區老化」(aging in neighborhood 或 aging in community)，強調讓老人留在社區中老化的重要性(吳淑瓊、莊坤洋，2001：192-201)。以美國為例，McGuire et al. (1987)指出：在 1956 年多項研究報告顯示，一般住宅並未特別考量老人的身體機能與需求，老人並不適合居住於一般住宅，以至於將住宅及都市發展局 (Department of Housing and Urban Development, HUD)所公布實施的「公共住宅法」(Public Housing Act)修正為「公共住宅除了提供給低收入的家庭外，亦為老人提供老人住宅」。美國雖然未具體提出「終生住宅」之名稱，但相關的老人居住環境安排都以能落實「在地老化」之「終生住宅」型式為發展目標(De Medeiros & Rubinstein，2006：212-220)。依據美國住宅及都市發展局(HUD)的政策資料顯示，美國未來的老人人口都將會在「連續照顧退休住宅」和「居家 16.

(33) 第二章理論與文獻回顧. 照顧」的系統中接受服務(Pynoos & Parrott，1996：518-529；陳政雄， 2006：32）。而為了落實「在地老化」的精神，此等老人住宅秉持著連續性照護 (continuing care) 的理念，讓老人可由獨立生活（ independent living）、需要輔助式照護（assisted living）到需要專業護理照護（skilled nursing）的階段，而被稱為連續性照護之退休社區（Continuing Care Retirement Community，CCRC）。此外在英國亦推動「終生住宅」概念來發展「在地老化」，要求新建住宅設計必需符合終生住宅的設計標準，新社區必需以「對老年人友好」的概念（Age-Friendly Cities）作規劃，建立可終生居住的社區（Lifetime neighbourhoods）（Department for Communities and Local Government， 2008）。在過去，一般住宅的型態，環境機能與服務設施之提供是固定的，. 治政大助式照護、由輔助式照護至完全照護、由完全照護至臨終安寧等歷經多個立階段而不斷地遷移其居住環境，居住者的環境變遷週期詳如圖 2-1。在終生居住者隨著不同階段的生活能力與居住需求，由年輕至高齡、由高齡至輔. ‧ 國. 學. 住宅的理論概念中，居住者並不移動，隨著不同階段的生活能力與居住需求，環境機能與服務設施不斷增加，視需要而加入家事服務、行動輔具、. ‧. 無限制設施、護理服務、復健支持等空間條件，然而此等空間條件的建構則應在住宅規劃初期有充分的考量而預留其發展機制，終生住宅的概念詳. sit. y. Nat. 如圖 2-1（黃耀榮，2006：144）。. al. er. io. 英國於 1949 年在哈羅村（Horlow）建設一座六萬人的小市鎮，命名. n. 為 Horlow New Town。其規劃手法係以鄰里單元為主軸，重視小學生上學. Ch. i n U. v. 與婦女方便上市場的都市機能。這個原則可應用到以「在地老人」為主軸. engchi. 的社區規劃，以重視老人喜歡在住慣的社區環境中，延長正常獨立生活的期望（翁福居，2006：38）。林玉子(2004)提出，老人日常活動距離之理想尺度為 500 公尺，依此原則規劃出老人理想之居住體系如附圖 2-2。. 17.

(34) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 一般住宅. 終生住宅. 立. 政治大. 一般住宅. 失智老人團體家屋. y. Nat. er. al. 護理之家(25 人). n. 500M. sit. 日間照顧中心. io. 5000 人. ‧. ‧ 國. 資料來源:黃耀榮，2006：144. 學. 圖 2-1 一般住宅居住者環境變遷圖與終生住宅概念圖. Ch. engchi. iv 短期照顧中心 n U. 失智老人團體家屋日間照顧中心. 20000 人. 交付服務中心在宅照顧居家照顧訪問照護. 圖 2-2 老人理想居住環境圖資料來源:林玉子，2004；李政雄，2006：68. 18.

(35) 第二章理論與文獻回顧. 第二節台灣地區老人住宅制度變遷分析本節主要探討國內老人住宅相關法令規範及政策演變之歷程，以瞭解相關法令規範及政策對老人住宅型態發展之影響，以下將依社會結構變遷及老人相關法令規範之制定，依時間序列說明老人住宅發展歷程中之幾個重大演變過程，詳如圖 2-3 所示。. 一、國民政府遷台初期之老人住宅供給制度(1945 年-1964 年) 國民政府遷台初期，由於我國仍屬年輕化人口結構(1951 年時台灣地區老人人口僅佔總人口數之 3.7%)，受到中國傳統倫理觀念的影響，一般社會大眾認為照顧老人是個人和家庭的責任，只有在個人或家庭能力無法. 政治大. 負荷時，才會由慈善機構或公部門主動介入，負起救濟的責任。因此，1943 年公布【社會救濟法】，成立「安老所(救濟院)」，主要是以公費救濟的方. 立. 式，幫助年在 60 歲以上精力衰耗者孤苦無依且經濟能力不足之老人為主，. ‧ 國. 學. 除孤苦無依老人外，有些救濟院尚有收容孤苦兒童、貧困山地青年、精神病患及低收入殘障民眾，使得救濟院變成綜合性收容所(陳逸雯，2004：10；. ‧. 內政部社政年報，1986：24)。. sit. y. Nat. 二、國民住宅及平價住宅興建時期之老人住宅供給制度 (1964 年-1980 年). er. io. 1957 年 7 月頒訂【興建國民住宅貸款條例】，補助對象以低收入戶為. al. n. v i n Ch 布實施而廢止(林萬億，2003，53-82)。此時期「住宅政策」與「社會福利 engchi U 體系」少有交集，此時期之住宅政策，主要為貸款人民自建為主，相關措主，可算是台灣興建國宅之依據，該法隨著 1975 年的【國民住宅條例】公. 施多以因應現況問題擬定對策，較無長遠之規劃，且補助之對象多以軍眷、低收入戶、受災戶為主(陳政雄，1996：28-29)。 1975 年立法院通過【國民住宅條例】，該條例對「國民住宅」定義為「由政府機關興建，用以出售或出租與中、低收入家庭及軍公教人員的住宅。」可確認當時立法之原意是將國民住宅屬為「社會福利性質」，擬仿效歐洲國家的「社會住宅」(Social Housing)來興建國民住宅。但國民住宅的執行並非如此，因此才有另建「平價住宅」之議(林萬億，2003：55、68)。為補貼國民住宅社會福利性質之不足，1970 年台北市於福德街廣慈博愛院後方興建福德平價住宅 504 戶，主要以收容單身老人為主，應可視為國內社會性住宅政策上提供老人居住需求之先河(陳政雄，1996：28)。 19.

(36) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 三、【老人福利法】實施後之老人住宅供給制度(1980 年 -1990 年) 1980 年內政部公布【老人福利法】，除規定省（市）、縣（市）主管機關應視需要設立並獎助私人設立各類老人福利機構 2，但經許可創辦私立老人福利機構者，應於三個月內辦理財團法人登記。另於第 13 條規定「省（市）、縣（市）主管機關得視實際需要，興建或鼓勵民間興建適合於老人安居之住宅，並採綜合服務管理方式，專供老人購置或租賃之需。」，為老人住宅之興建提供了法源依據，但欠缺老人住宅之申請與建築設計之規範，當時老人住宅之設計仍以一般住宅之規定設置，以出租公寓型態營運，並未有別於一般公設安養或以收治臥床老人為主的民間安養機構，多引用日本「銀髮社區」之用語，以彰顯其特殊性(龔文華，2003：18)。. 政治大因具有家庭人化性、可近性、地域性、方便探視等經營特色，較能滿足老立. 1980 年內政部公布之【老人福利法】後，社區中小型的老人照護機構，. 人及家屬的迫切需要致使成長迅速，更造成未立案之機構數量增加。老人. ‧ 國. 學. 機構未能合法立案的原因在土地使用方面，機構土地之使用與相關法令規定之土地使用分區規定不符，且相關變更之規定不完備，以致變更困難，. ‧. 因此很多都未依法登記。1996 年省政府修訂【都市計畫法施行細則】，都市土地除計畫說明書另有規定外，開放都市計畫住宅區、商業區、乙種工. y. Nat. sit. 業區、行政區、風景區、保護區及農業區等土地，提供給申設老人機構使. al. er. io. 用，民間業者將增加更多用地供給量，並降低土地取得成本，有助於未立. n. 案機構合法化。至於非都市土地使用部份，修法開放甲、乙、丙種建築用. Ch. i n U. v. 地及遊憩用地皆可申請設置老人機構使用(內政部社政年報，1988：266)。. engchi. 四、老人公寓及社區安養堂興建時期之老人住宅供給制度 (1990 年-1997 年) 由於台灣地區土地資源有限，設立機構之大面積土地難求，而老人住宅的需求隨著老年人口的日益增加而愈形迫切，內政部於 1991 年頒佈【八十年度獎勵建立老人公寓改善老人居住實施計畫】，1992 年頒佈【獎勵興建老人公寓經營管理原則】，獎勵各級政府及民間團體新建與籌設老人公 2. 民國 69 年 1 月 11 日公布之【老人福利法】所稱「老人」係指年滿七十歲以上之人。所稱「老人福利機構」為下列機構：一、扶養機構：以留養無扶養義務之親屬或扶養義務之親屬無扶養能力之老人為目的。二、療養機構：以療養罹患長期慢性疾病或癱瘓老人為目的。三、休養機構：以舉辦老人休閒、康樂及聯誼活動為目的。四、服務機構：以提供老人綜合性服務為目的。. 20.

(37) 第二章理論與文獻回顧. 寓，國內才開始出現由中央政府主導，為解決老人居住問題所擬定之政策。內政部於 1990 年 6 月頒布【八十年度獎助建立老人公寓改善老人居住實施計畫】，獎助各級政府及民間團體興建、籌設老人公寓後，開啟了我國以老人公寓解決老人居住問題的政策之始。高雄市政府首先於 1993 年 8 月於所屬高雄縣燕巢鄉深水坑的高雄市立仁愛之家興建完工「老人公寓松柏樓」，算是全國首座公辦公營老人公寓。就在地老化與去機構化的角度來看，高雄市的老人公寓並非是一個好的範例，首先，遠離原居住地有段距離，其次，與仁愛之家在一起，雖名為老人公寓，但難擺脫仁愛之家機構化的陰影；且與自費安養差異不大，實看不出當時有在仁愛之家內興建老人公寓的正當性。高雄縣老人公寓─ 松鶴樓自 1995 年起即委託財團法人佛光山慈悲基金會經營，是典型的公設. 政治大當時由內政部補助部份地方政府興建完成之老人公寓有：高雄縣崧鶴立. 民營福利設施(林萬億，2003：72)。. 樓、臺北縣五股老人公寓、臺北市陽明山公寓、台南市老人長青公寓等。. ‧ 國. 學. 但推動後成效欠佳，目前上列各老人公寓皆採公設民營方式委託民間營運，主要係提供(租賃)能自理生活之老人居住。為配合福利社區化，1976. ‧. 年台灣省政府函頒【社區村里設置安養堂安養一級老年貧民做法介紹】，鼓勵運用社區或村里人力、資源設置社區安養堂，但民間參與意願不高。. y. Nat. sit. 1996 年台灣省政府函頒【台灣省消滅貧窮計畫綱要】，提供社區安養堂獎. er. io. 助修繕現有設施。. n. al v 五、鼓勵民間積極參與之老人住宅供給制度(1997 年-2007 i n Ch 年) i U e ngch. 1997 年內政部第一次修正【老人福利法】，修改老人法定年齡由原來的 70 歲調降為年滿 65 歲以上，俾能配合社會需求，順應世界潮流。將「老人福利機構」的類型改為「長期照護機構」、「養護機構」、「安養機構」、「文康機構」及「服務機構」3。過去建立老人公寓之措施皆以行政命令定. 3. 1997 年內政部第一次修正【老人福利法】，修法後的「老人福利機構」類型：一、長期照護機構：以照顧罹患長期慢性疾病且需要醫護服務之老人為目的。二、養護機構：以照顧生活自理能力缺損且無技術性護理服務需求之老人為目的。三、安養機構：以安養自費老人或留養無扶養義務之親屬或扶養義務之親屬無扶養能力之老人為目的。四、文康機構：以舉辦老人休閒、康樂、文藝、技藝、進修及聯誼活動為目的。五、服務機構：以提供老人日間照顧、臨時照顧、就業資訊、志願服務、在宅服務、餐飲服務、短期保護及安置、退休準備服務、法律諮詢服務等綜合性服務為目的。. 21.

(38) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 之，為協助老人解決居住問題，並鼓勵三代同堂，於【老人福利法】條文中增列「政府直接興建之國民住宅，提供符合國宅承租條件且與老人同住之三代同堂家庭優先承租，惟老人非因死亡而未再同住時，國宅主管機關應收回該住宅及基地」。為藉由公益財團法人之專業人力人資源，以提升服務品質及節省政府財政負擔，1997 年由省立台北仁愛之家頤苑自費安養中心試辦「公設民營」，並推廣至其它仁愛之家。最早之非機構式老人住宅，是 1992 年太平洋建設在北投所推出之「奇岩居」；主要是以老人為訴求對象，但因住房率過低，已於 1999 年結束營業。1996 年潤泰集團於淡水開發「潤福生活新象」，因其訴求明確且行銷策略相當成功，因此刺激國內老人住宅開發之蓬勃發展，如台北萬華地區的西園醫院的「永越健康管理中心」、台塑集團長庚醫療團隊在桃園龜山. 治政大集團在台南關廟興建的「悠蘭山莊」等，均是以健康老人為入住對象立. 興建之「養生文化村」、內湖康寧醫院「康寧生活會館」、石化業的奇美. 2002 年行政院社會福利推動委員會通過【照顧服務產業發展方案】4，. ‧ 國. 學. 該方案之實施期程自 2002 年 1 月 1 日起至 2004 年 12 月 31 日止。有關老人住宅方面較具體之措施有下列幾項:. ‧. (一) 行政院公共工程委員會於 2003 年行政院促進民間參與公共建設推動委員會，將「老人住宅」列為優先推動促進民間參與公共建設之項目。. y. Nat. sit. (二) 2003 年內政部通過【老人住宅綜合管理要點】作為直轄市、縣（市）. al. er. io. 政府辦理老人住宅之申請設置與營運管理規劃之依據。. n. (三) 為協助公司或商業組織中，參與老人住宅業者辦理商業登記，以提供. Ch. i n U. v. 老人住宅相關服務，經濟部商業司業於 2004 年 2 月 11 日配合於公司. engchi. 行號營業項目代碼表中，公告增列「Ｈ703110 老人住宅業」。 (四) 2003 年通過【建築技術規則建築設計施工編】增訂「第 16 章老人住宅專章」及「老人住宅基本設施及設備規劃設計規範」。 (五) 開放各地方現有閒置之公有院舍、各地區福利服務中心、農漁會、社區活動中心等，提供經營照顧服務相關產業之場地。 (六) 2004 年 4 月行政院核定【推動民間參與老人住宅建設推動方案】，積極協助有意參與照顧服務產業經營者解決或排除用地合法化障礙，實施期程為方案奉核定後 3 年。. 4. 「照顧服務產業」係以提供照顧服務為目的的產業，使用者付費購買照顧服務，服務部門包括營利或非營利組織，只要僱用人提供收費的服務，就可稱之為產業化。惟產業化不等於營利化(行政院經濟建設委員會「照顧服務福利及產業發展方案」，2004：4)。. 22.

(39) 第二章理論與文獻回顧. 2003 年發布之【老人住宅綜合管理要點】第 16 點規定「老人住宅之居住單元以租賃為主，不得出售」，潛在投資人對老人住宅「只租不售」之適法性表示疑義，而金融機構認老人住宅採「只租不售」政策，有不利債權確保之疑慮，致不願承做貸款事宜，對老人住宅之投資產生不利影響。」，因此，該要點於 2005 年 8 月 15 日修正增訂「直轄市、縣(市)政府專案或鼓勵民間興建之老人住宅，專供租賃。民間以自有或租用土地興建老人住宅，未享有政府提供優惠者，可依市場機制租售」。 2005 年內政部為協助民間排除老人住宅建設投資障礙修正【老人住宅綜合管理要點】，主要修正重點說明如下：老人住宅不得出售規定，逾越老人福利法，應回歸母法機制，修正為專供租賃。民間以自有土地興建，未享有促參優惠者，由市場依供需法則進行興建、租售。修正居住對象規. 治政大 60 歲、原住民為年滿 55 偶同住之老人為限，進住對象年齡得放寬為年滿立歲以上，同住配偶年齡不限，並均應以生活能自理者為限。. 定，刪除同住配偶之年齡限制，老人住宅之進住對象以單獨居住或僅與配. ‧ 國. 學. 六、小規模、融入社區及多機能之老人住宅供給制度(2007 年以後). ‧. 目前政策上老人照護是以「在地安置」、「在地老化」為原則，希望. y. Nat. 老人能儘量居住於自己熟悉之環境中，減少不必要的安置機構，維持其生. io. sit. 活正常化（行政院經建會，2002）。2007 年 1 月 31 日修定【老人福利法】，. er. 新增第 23 條：「直轄市、縣（市）主管機關應推動適合老人安居之住宅。. al. n. v i n C h 2007 年 7 月 25 宅或其他相關法令規定。」依 e n g c h i U 日修定【老人福利法施行細. 前項住宅設施應以小規模、融入社區及多機能之原則規劃辦理，並符合住則】第八條：「本法第 32 條第 2 項所定住宅設施小規模、融入社區及多機能之原則如下： (一)小規模：興辦事業計畫書所載開發興建住宅戶數為二百戶以下。 (二)融入社區：由社區現有基礎公共設施及生活機能，使老人易獲得交通、文化、教育、醫療、文康、休閒及娛樂等服務，且便於參與社區相關事務。 (三)多機能：配合老人多元需求，提供適合老人本人居住，或與其家庭成員或主要照顧者同住或近鄰居住；設有共用服務空間及公共服務空間，同一棟建築物之同一樓層須有共用通道。」. 23.

(40) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 內政部提出的促參方案雖有鼓勵民間投資興建之意，卻將社會福利資源作兩極化分配，讓高收入與低收入之高齡者受惠，卻使得佔多數的中所得老人無法享用社會福利（簡君芳，2008：136）。「促進民間參與老人住宅建設推動方案」試辦期間為 3 年，至 2007 年 4 月已期滿，內政部依行政院函示於 2008 年 1 月 16 日函知各主辦機關，「促進民間參與老人住宅建設推動方案」停辦 (96 年社政年報，2008：54-55)。「促進民間參與老人住宅建設推動方案」推動不順利之主要原因如下： (一)鼓勵民間在郊區興建「專供老人單獨居住或僅與配偶同住」的老人住宅，不符世界先進國之發展潮流及趨勢：先進國家早已揚棄採大型集合住宅來開發老人住宅的觀念，其住宅政策係以環境無障礙化之社會住宅之概念規劃設計，朝向終身住宅方向落實推動，俾達成老人得以. 政治大. 在原居住宅「在地老化」之人性化目的。. 立. (二)專供老人單獨居住或僅與配偶租賃同住的老人住宅，不符合台灣社會市. ‧ 國. 學. 場供需雙方之需求：台灣老人對安養設施的需求度低，對養護設施及長照設施的需求度甚高，老人住宅邊緣化的投資興建方式，缺乏「可. ‧. 親性」與「便利性」，不符合老人及其家屬需求；該方案實施以來，民間機構之老人住宅促參案推案僅 27 件，成案率僅為 29.6%，成功率. y. Nat. 為零，並未產生如台經院所預估之自民國 92 年開始逐漸步入快速成長. io. sit. 時期之蓬勃發展現象，老人住宅僅限專供租賃，民間機構認為不具自. n. al. er. 償性，台灣住宅之高自有比率、高空屋率及高供給率市場現況觀之，. i n U. v. 專供租賃之老人住宅在台灣住宅市場恐難有發展空間。. Ch. engchi. (三)世界各國均重視老人現有住宅必需以重建、整建、維護等方式進行住宅改造，以因應老人的生活需求，適合老人安居之住宅政策，內政部擬透過老人福利法修法、住宅法（草案）立法、「人口政策白皮書（草案）」及「整體住宅政策實施方案（草案）」之研議，由專供老人及僅與配偶同住之老人住宅，已轉向社會住宅方向修正，故該方案已不具賡續推動之必要性。 (四)另縣市政府依實務推動經驗認為，民間參與老人住宅促參案之動機在於獲取土地變更之暴利，又老人住宅因市場胃納甚小，尚不足以支持老人住宅朝產業化方向發展，又民間與縣市政府間存在強烈的不信任感，因此方案若要繼續推動下去，有其困難度及多項需待解決事項，故建議停止試辦。 24.

(41) 第二章理論與文獻回顧. 七、小結一般民眾並不瞭解自費安養機構的實質意義，他們只知道早期的「安老所」是屬於救濟性的老人院，是供給貧窮、無家可歸的老人居住。自古強調家庭主義，都被鄉里視為可憐之人，進而認為收養這些老人的「安老所」也是最悲慘的地方(關華山，1996:31 )。因此種救濟觀念造成許多老人認為安養機構都是用來「救濟」老人的刻板印象，因此不願去任何「安養機構」型式的地方養老，會造成他們有被遺棄、救濟的心理壓力。同時亦有相關研究指出，公費安養機構事實上的確存在著許多院舍老舊、專業人員不足、設施不足等問題(王立信，1986:61)。至於以「小型化」、「融入社區」為主要政策之社區安養堂，於 1997 年時，計有台北縣、宜蘭縣、新竹縣、苗栗縣、南投縣、嘉義縣等六個縣. 政治大北縣設置有九處，可供進住 344 人，只進住 64 人，使用率僅 18.60%（內立. 市設有 24 所，實際收容人數 426 人最多(可收容人數 710 人)；但目前僅台政部 2009 年 12 月）。. ‧ 國. 學. 近年來依促參法以BOT方式 5開發之案例相當多，如「台東縣金齡老人. ‧. 住宅」、「花蓮縣平林老人住宅暨休閒養生園區BOT案」、「廣慈博愛院暨福德平宅現址BOT開發案」等。惟民國 2004 年發布的「促進民間參與. y. Nat. 公共建設法之重大公共建設範圍」修正規定，老人住宅之投資總額不含土. io. sit. 地需達新臺幣 1.5 億元以上，較易造成大規模集中興建「老人住宅社區」，. n. al. i n U. 宅的問題，實不足以因應未來高齡社會的需求。. 5. Ch. engchi. er. 無法落實「社區老人住宅」的發展，更難顧及既有住宅改建為老人社會住. v. BOT：興建—營運—移轉（Build-Operate-Transfer），指由民間投資興建，政府提供土地等必要協助，並由民間成立特許公司營運，期滿後移轉給政府 BOO：興建—擁有—營運（Build-Own-Operate），是指民有民營。係由民間投資興建，並完整的擁有該項公共建設之產權，也無限期地自行負責營運。(林振春，2002：32)。. 25.

(42) 都會區老人住宅選擇因素之研究. 制度變遷原因. 制度內容. 社會救濟導向、濟貧為主，收容獨身無靠者、殘疾者、老衰者、幼弱者、病傷者及寡婦守節者等. 住宅政策以協助軍眷、低收入戶、受災戶為主，開使轉變為重視社會福利住宅. 安老所救濟院. 國民住宅及平價住宅興建時期. 仁愛之家國民住宅平價住宅. 政治大. 【老人福利法】實施 (1980 年-1990 年) 實施【老人福利法】修訂【都市計畫法】. 立. 私人設立之扶養、療養、休養、服務等老人福利機構. 老人公寓及社區安養堂 (1990 年-1997 年) 【八十年度獎勵建立老人公寓改善老人居住【獎勵興建老人公寓經營管理原則】實施計畫】【台灣省消滅貧窮計畫綱要】. 老人公寓社區安養堂. Nat. 鼓勵民間積極參與 (1997 年-2007 年) 修正【老人福利法】【照顧服務產業發展方案】【老人住宅綜合管理要點】修定【建築技術規則建築設計施工編】【推動民間參與老人住宅建設推動方案】. 長期照護機構養護機構安養機構民間自營老人住宅、大型集合式老人住宅. 小規模、融入社區及多機能 (2007 年以後) 修正【老人福利法】、【照顧服務產業發展方案】停辦. 未來方向：在地老化終身住宅. n. al. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 獎勵各級政府及民間團體新建與籌設老人公寓及配合福利社區化開始出現由中央政府主導，為解決老人居住問題所擬定之政策. 民間參與老人住宅促參案之動機在於獲取土地變更之暴利，又老人住宅因市場胃納甚小，尚不足以支持老人住宅朝產業化方向發展. 國民政府遷台初期 (1945 年-1964 年) 【社會救濟法】. (1964 年-1980 年) 【興建國民住宅貸款條例】、【國民住宅條例】、【民生主義現階段社會政策】. 為因應老人人口增加及獎助私人設立各類老人福利機構. 鼓勵民間積極參與開發大型集合式老人住宅民間開發以休閒養生為導向立法鼓勵三代同堂小型老人福利機構合法化. 老人住宅類型. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-3 老人住宅法令變遷與老人住宅類型之關聯圖資料來源:本研究整理。. 26.