第六章 結論
第三款 20 世紀晚期至 21 世紀：現代競選經費法制的建立
二、 我國應制定候選人自有資金支出上限
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然而，如前所述，在我國憲法的共和主義下，可能得出比美國更偏向共和主 義的結論。為了促進思辯的公益，更高強度的「發言力量」重分配並不會違背我 國憲法的價值。因此，即使募款經費可能某程度反映候選人支持度，我國憲法仍 不排斥限制候選人的競選總支出。
本文認為雖然在管制面上，由於「候選人競選總支出上限」的管制效果尚不 確定，是否採取此種管制措施可能有待斟酌，但是至少我國憲法不會排除立法院 嘗試採用「候選人競選總支出上限」，除非該等管制措施的效果確實變相成為在 位者阻礙挑戰者的手段，而無法通過手段與目的的關聯性審查。本文認為立法院 或可考量制定後定期檢討其管制效果，明文規定主管機關應於每次選舉後提出檢 討報告。
應注意者，「候選人競選總支出上限」尚須配合有效的申報、公開制度。因 為在執行面上，我國候選人競選總支出上限的問題在於申報不實且無力查核，導 致上限如同虛設。若立法院決定嘗試總支出管制，則必須同時加強經費申報制度，
並配合主管機關即時主動公開各候選人的收支資訊。
二、 我國應制定候選人自有資金支出上限
美國曾經在聯邦競選法中，設定候選人使用自己與近親的財產從事競選支出 的上限。從管制政策來說，由於候選人在競選初期必須多依賴自身財產從事支出，
原本即擁有大量資金「富豪候選人」便在初期享有較多優勢。而且，研究也指出 使用自有資金的候選人更容易在「金錢初選」中勝出，未來正式競選階段可能獲 得更多的募款經費。
然而，雖然候選人以自有資金從事支出具有相當的重要性，但如此優勢卻不 是因為候選人本身的言論或立場受到大眾的支持而來，允許候選人無限制地使用 自身資金從事競選支出，並非公平的競選環境。而且，容許「有錢的人講話卡大 聲」，也將使得選舉籠罩在「富人遊戲」的譏諷中，破壞選舉中人民自我統治的 基本價值。在「維持健全選舉制度」與「寬鬆的平等觀」的管制理念下，候選人 使用自有資金從事競選支出應適可而止。
以管制合憲性的角度，「候選人自有資金支出上限」應可通過憲法的檢驗。
首先，「候選人自有資金支出上限」雖然限制了候選人使用自身財富發表言論的 能力，憲法並不完全禁止更動依據既存財富分配所享有的能力。
而且相較於「候選人總支出」所使用的財產可能反應其立場的支持度，自身 財富不但無法反映自己理念支持度，限制其使用亦可某程度地抑制他們以經濟市
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場的力量在政治程序中取得不公平的優勢。對於挑戰者而言，此種限制也較不具 鞏固在位者地位的風險，因為高支持度的挑戰者仍得在選戰中從事大量支出。
第二項 競選獨立支出
在美國聯邦法制中，「獨立支出」也是一大管制類型，尤其從美國國會管制
「獨立支出」的歷史可知，此種支出類型是隨著利益團體的興起而產生。當利益 團體透過金錢影響介入政治程序越深，越顯現管制獨立支出的必要性。
第一款 現行規範解釋：政治獻金法是否適用於獨立支出？
在各種管制「獨立支出」的類型之中，最早也最重要的類型為法人與工會的 獨立支出管制。早在 1947 年，塔夫特-哈特里法即規定：「全國性銀行或依聯邦 法規所成立的法人不得於任何政治職位的選舉、初選或政黨為決定參選人的大會，
從事與上開選舉相關的捐贈或支出；任何法人或工會於總統副總統選舉、或參議 員、眾議員、委任代表(delegate)、督察官(resident commissioner)之國會選舉，不 得從事任何與選舉相關的支出或捐贈，與決定上開職位候選人相關的初選或黨員 大會亦同。⋯⋯略」31
其次，也曾經管制政黨獨立支出，例如 1974 年聯邦競選法規定：「各政黨的 全國性委員會，在總統正式選舉中不得為該黨提名的候選人從事與選舉相關的支 出，超過二美分(cent)乘上全國投票適齡人口總數的金額。」32
再者，則是管制其他自然人與團體的獨立支出，如 1974 年聯邦競選法規定：
「任何人從事支持或反對與可明顯辨認的候選人相關的支出（除了候選人或「代 表」(on behalf of)候選人所為的支出），於一曆年內總計不得超過 1000 元。」33
不過，於我國目前制度下，並未規範「競選獨立支出」的支出態樣。無論是 法人、工會、團體或個人都可以無止盡地花費金錢發表競選相關言論。但如同論 文第一章所介紹關於 2014 年連勝文競選台北市長的「支持者贊助案」，我國實務 上曾經發生此類「支出」是否適用政治獻金法的爭議。
詳言之，主管機關內政部於政治獻金法甫制定時，曾表示「⋯⋯考量政治獻金 管理制度在我國係屬草創，而獨立支出的性質與態樣不一，不易全面規範，且限 制獨立支出，恐有侵犯憲法保障言論自由及政治活動自由之虞⋯⋯」34因此，並未
31 Labor Management Relation Act(Taft-Hartley Act), sec. 304, 313, 61 Stat. at 159.
32 Federal Election Campaign Act of 1974, sec. 101(a), 608(f)(2).
33 Id. sec. 101(a), 608(e)(1).
34 參內政部 93.11.12 台內民字第 0930009443 號函
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於政治獻金法中規範。
然而，依政治獻金法第 2 條第 1 款規定，「政治獻金」係指「對從事競選活 動或其他政治相關活動之個人或團體，無償提供之動產或不動產、不相當對價之 給付、債務之免除或其他經濟利益。但黨費、會費或義工之服務，不包括在內。」， 若個人、政黨、人民團體或營利事業35不收分文地刊登支持特定候選人的競選廣 告或是舉辦競選宣傳活動也是無償地提供候選人經濟上利益，似乎符合上開定義，
也因此才會發生「支持者贊助案」的爭議。究竟此類「支出」是否適用政治獻金 法呢？如果不適用，應如何區分呢？
主管機關內政部曾做成以下函釋說明「獨立支出」並不適用政治獻金法，同 時並提供「獨立支出」與政治獻金的區分標準：
「一、有關個人或團體舉辦之活動所為各項費用支出，是否屬對擬參選人之政治 獻金捐贈，應視該活動是否以支持或反對特定擬參選人為目的而定。如屬以支持 或反對特定擬參選人為目的，且經擬參選人同意或事先溝通、協調所為各項費用 支出，則屬政治獻金範疇。至如未經擬參選人同意或事先溝通、協調所為各項費 用支出，因事涉本法第 2 條第 1 款政治獻金定義，是否包括以支持或反對特定擬 參選人為目的，未經其同意或事先溝通、協調所為各項費用之「獨立支出」問題，
對此基於本法制定之時，考量政治獻金管理制度在我國係屬草創，而獨立支出的 性質與態樣不一，不易全面規範，且限制獨立支出，恐有侵犯憲法保障言論自由 及政治活動自由之虞，故未加規範，本部前曾以 93 年 11 月 12 日台內民字第
0930009443 號函復貴秘書長有案。」36
本號函釋雖然提供許多值得參酌的指引，但前後段的標準似乎不一。首先，
若依據函釋第一句的標準，人民花錢支持或反對特定候選人的造勢活動是否為政 治獻金，將取決於「該活動是否以支持或反對特定擬參選人為目的」。
然而，函釋下一句卻又表示，若「以支持或反對特定擬參選人為目的，且經 擬參選人同意或事先溝通、協調所為各項費用支出」屬於政治獻金；「以支持或 反對特定擬參選人為目的，未經其同意或事先溝通、協調所為各項費用」則屬於
「獨立支出」。此處，政治獻金與獨立支出的區分標準卻是特定花費是否經候選 人同意或事先與其溝通、協調。究竟應該依照哪一種標準呢？
其實，若暫且略去第一句，以後段「是否經候選人同意或事先與其溝通、協
35 依政治獻金法第 7 條規定，得捐贈政治獻金者，限於不具該條所列各款事由的個人、政黨、
人民團體及營利事業。
36 內政部 101.12.24 台內民字第 1010392189 號函
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調」區分獨立支出與政治獻金尚屬合理。因為一般而言，政治獻金都是直接給予 候選人，由候選人自行決定如何運用在競選之中。但是現實中，候選人很可以能 藉由指示人民直接將贊助的經費用於某些候選人的宣傳活動上（法律關係類似民 法「縮短給付」的狀況）。在此種狀況下，雖然資金未進入候選人的帳戶，但是，
實質上該筆支出仍係由候選人決定如何運用，與出錢者捐給候選人並沒有差別。
因此，為了避免人民與候選人透過此種方式規避捐贈限制，當候選人與人民之間 已經「喬」好時，此筆支出應視同人民給予候選人的政治獻金。反之若未事先溝 通、協調，較無上開風險。
或有人質疑，難道不能以「該活動是否以支持或反對特定擬參選人為目的」
解釋該函釋的區分標準嗎？例如，贊助競選活動的例子即符合支持特定候選人的 要件，應受政治獻金法規範。然而，問題在於依此標準所排除者只有如公益活動、
宗教活動等，其他所有涉及選舉活動的花費仍然包含在內，似乎不符合函釋基於
「有侵犯憲法保障言論自由及政治活動自由之虞」認為應排除「獨立支出」的結 論。
事實上，對照美國國會的管制經驗與聯邦最高法院的判決可知，此號內政部 函釋其實同時涉及兩個問題：一是政治獻金與「獨立支出」的區別，二是獨立支 出本身的涵蓋範圍。「是否事先協調、溝通」的要件，在聯邦競選法中是用來區 分競選捐贈與獨立支出。「是否支持或反對特定候選人」則是避免文義過度模糊
事實上，對照美國國會的管制經驗與聯邦最高法院的判決可知，此號內政部 函釋其實同時涉及兩個問題：一是政治獻金與「獨立支出」的區別，二是獨立支 出本身的涵蓋範圍。「是否事先協調、溝通」的要件，在聯邦競選法中是用來區 分競選捐贈與獨立支出。「是否支持或反對特定候選人」則是避免文義過度模糊