第三章 美國聯邦最高法院關於競選支出管制的判決發展
第二節 聯邦最高法院判決主要見解的整理
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
競選獨立支出反映政治支持程度的看法。276
第二節 聯邦最高法院判決主要見解的整理
自 1976 年至 2010 年，經過將近 40 年的漫長發展，聯邦最高法院致力於探 究競選經費管制的審查方式與憲法界限。以競選支出管制的整體趨勢而言，聯邦 最高法院基本上是朝「解除管制」的方向前進，各項競選支出管制的規定都一一 被宣告違憲。而於本節中，本文將上述判決對於競選支出管制的見解歸納成四 點。
第一項 競選支出享有言論自由的高度保障
首先，聯邦最高法院的各種見解之中，對於競選支出管制影響最大者莫過於 Buckley 讓在選舉中花錢的行為受到憲法言論自由的高度保障。在先前介紹的 CIO 中，277法院認為增訂支出限制不過是為了加強管制組織濫用資金的情形，些 微擴張「捐贈」的定義，以釐清規範文義，不將該規定視為嚴重侵害言論自由的 措施，但 Buckley 的態度卻一百八十度大轉變，認為支出限制是過度阻礙人們有 效表達言論的手段。278Buckley 認為競選支出即發表言論，不僅僅只是涉及言論 的行為，屬於言論自由的保障核心，相關限制應受到嚴格審查，因為金錢是促進 競選宣傳不可或缺的資源。正如 Scalia 大法官所闡述，在勞力分工的社會，公開 傳遞言論必定使用他人的服務，而金錢更是必要的服務交換媒介，限制金錢交易 即可減損發表言論的能力。279「如果允許發表言論卻禁止花超過 1000 美元去傳 達，就像是允許發言者在大廳表達其觀點卻不允許其使用擴音器。」。280
參照 Buckley 對於競選支出與捐贈的差別保障，亦可看出法院最關注重點是 系爭限制是否會嚴重減少社會上的言論數量。因為限制競選捐贈只會間接減少可 供發表言論的資源，但是限制競選支出則不然。因此，若限制競選花費將會減少 言論的數量，使社會上的言論無法充分自由流通，減損人們互相溝通、辯論的民 主基本價值。簡而言之，法院認為競選支出可以增加在言論市場（特別是選舉程 序）中競爭的言論數量，合於言論自由保障的重要目的。Buckley 在競選經費管 制領域確立了「競選支出等同言論享有高度言論自由保障，法院應嚴格審查任何
276 Id. at 478-479.
277 United States v. Congress of Industrial Organizations, 335 U.S. 106 (1948).
278 Karen Griffin Kaldahl, A Short History of the Bipartisan Campaign Reform Act of 2001, 71 MISS. L.J.275, 283 (2001).
279 McConnell v. F.E.C., 540 U.S. 93, at 251 (2003) (Scalia J., concurring in part and dissenting in part).
（Scalia 大法官雖然在該案為提出不同意見，但是就言論自由保障程度的爭議上，與多數意見一 致。
280 F.E.C. v. NAPAC, 470 U.S. 480, at 493 (1985).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
管制競選支出的政府措施」的基本原則，281法院的嚴格審查態度並體現在涉及減 少言論數量的管制目的上。
然而，言論自由的保障核心為何在於確保言論市場中應有充分的言論數量而 非想法的競爭呢？即使競選支出可以增加競選言論的數量、促進宣傳，為何應給 予競選支出如此嚴密的言論自由保障呢？
第二項 法人的競選支出保障
Buckley 確立嚴格審查競選支出管制的態度後，基本上讓任何嘗試管制競選 支出的措施都沒有存在空間，法院亦無更改見解的跡象。然而聯邦最高法院在該 案中並未處理法人競選支出管制合憲性的問題，例如：法人是否與自然人享有同 等言論保障，有無理由區別兩者的言論保障？要求法人必須另外成立「分離資金」
始得從事競選支出是否嚴重限制的法人言論自由？
第一款 法人的競選支出保障應與自然人一視同仁
首先，1978 年的 Bellotti 中即解決法人是否與自然人享有同等言論保障的問 題。Bellotti 法院認為法人的身份不影響言論自由對法人的保障，因為言論自由 的保障範圍取決於言論的本質，而非發言者的身份。言論自由關心的是社會大眾 能否享有充分資訊，自由地討論公眾事務。因此，既然法人的言論有助於增加資 訊、促進討論，自然應該受到言論自由的高度保障，法院應以相同態度嚴格地審 查限制法人言論的規定。
1985 年的 NCPAC 則從結社的角度表示政治行動委員會的組織形式或資金來 源不影響其言論自由的保障，因為政治行動委員會是人們集體發聲表達意見的重 要工具，以組織的形式發表言論本身並不影響言論自由的保障。
在 2010 年的 Citizens United，法院進一步地認為：因為「基於身份而為的言 論限制過於容易成為控制言論內容的工具」282，政府不得基於法人的身份在管制 上差別待遇；依據法律創設的法人，也不因其享有的法律優惠而減損其言論自由 的保障。換言之，法院認為法人與自然人一樣，享有同等發表政治言論的言論自 由，法人的競選支出與自然人無異。
281 Buckley 之後的判決都維持競選支出享有高度言論保障的見解。See, First National Bank of Boston v. Bellotti, 435 U.S. 765, 786 n.23 (1978).; F.E.C v. NAPAC, 470 U.S. 480, 493 (1985).; F.E.C. v.
MCFL, 479 U.S. 238, 251-252 (1986).; Austin v. Michigan Chamber of Commerce, 494 U.S. 652, 657 (1990).; McConnell v. F.E.C., 540 U.S. 93, 205 (2003).; F.E.C. v. WRTL, 551 U.S. 449, 464-465 (2007).;
Citizens United v. F.E.C., 558 U.S. 310, 339 (2010).
282 Citizens United v. F.E.C., 558 U.S. 310, 340 (2010).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
然而，為何在涉及競選支出管制時，只以保障言論市場資訊充分作為言論自 由的目的呢？為何不是如同 NCPAC 從自然人集體的自我表達做為立論基礎呢？
又言論自由是否完全禁止以法人身份在管制上差別對待呢？
第二款 要求成立「分離資金」是課予法人行使言論自由的嚴重負擔
法院在 1986 年的 MCFL 與 1990 年的 Austin 都曾表示限制法人不得使用「一 般資金」，而只允許利用「分離資金」從事競選獨立支出造成法人行使言論自由 嚴重的負擔。雖然法人得利用「分離資金」不受上限的從事競選支出，但是其本 身無法自由地使用「一般資金」，而且成立、使用「分離資金」須符合許多特別 規定，又必須在發表言論前事先成立，不能即時表達想法，這些都造成法人行使 言論自由的實質(substantial)負擔。
雖然在 2003 年時，法院在 McConnell 曾表示允許法人成立「分離資金」從 事競選支出已提供足夠機會發表言論，並非禁止法人發表言論的事前限制(prior restraint)。然後，2010 年時，Citizens United 推翻 McConnell，回到 MCFL 與 Austin 的看法，更直言這就是一種針對法人的禁言令(a ban on corporate speech)。
為何要求法人另外以「分離資金」支應競選支出屬於嚴重的言論限制呢？在 此情形下，法人仍可以表達言論、傳遞資訊，使言論市場的資訊充分，供大眾思 考辯論，法人只是必須負擔額外的成本管理營運「分離資金」，整體而言仍符合 法院保障法人言論的理由。其實，此種管制方式對於言論自由的可能風險在於課 予表達言論時過苛的負擔，類似以觀點中立的手段課予集會遊行過重的行政成本。
最後，問題似乎還是回到 Buckley 認為競選支出就是發表言論，不能以涉及言論 的行為看待。競選支出值得言論自由的高度保障，法院應審慎看待，不應只用針 對觀點中立措施的態度審查。
第三項 敵視「政治平等」的訴求
即使競選支出本身等同發表政治言論，每個人、每個團體卻不見得有足夠的 資力能夠在選舉中撒下大筆金錢。法律是否能為了讓所有人對於政治程序有相對 均等的影響力設定候選人的競選支出上限、限制人民支持候選人的競選獨立支出，
或是法人的競選議題廣告呢？
然而，在 1976 年，Buckley 就認定讓所有人對於政治程序有相對均等的影響 力不得作為限制競選支出的目的，其認為「政府為了增進社會上一方的聲音，而 限制他方表達其言論並不見容於憲法言論自由」，283公共議題的討論應「不受限
283 Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 48-49 (1976).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
制、強而有力及完全開放」（uninhibited, robust, and wide-open）。Citizens United 更表示發言者的經濟能力不影響其言論自由的保障，基於發言者的財力給予差別 待遇更是一種基於身份而為的言論審查。因此，在立法目的上，讓所有人對於政 治程序有相對均等的影響力，即為憲法言論自由所不容。有資力的人「說話較大 聲」是保障言論自由的必然結果，不得以此由限制其表達。
但是，法院為何會認為政治平等與言論自由如此不相容呢？政治平等不但是 憲法明文保障的權利，亦屬於民主制度的基本價值之一。然而，法院卻認為當國 家以追求政治平等為由，限制某些人民的競選支出時，將是不可容忍的言論審查。
產生此問題的背後，是言論自由與平等權的權利衝突問題？亦或是基於更深層的 民主觀歧見，進而推導出不同的言論自由原則？
第四項 窄化「政治腐敗」的內涵
在 Buckley 肯認「政治腐敗」是競選經費管制中唯一正當的政府利益維持競 選捐贈的限制後，是否及如何透過解釋「政治腐敗」的概念支持競選支出管制成 為爭辯不休的議題。對抗什麼樣的「政治腐敗」才是憲法所允許的管制理由呢？
目前聯邦最高法院的看法如下：
第一款 肯認「對抗政治利益的對價交換」作為管制理由
Buckley 認為所謂「政治腐敗」係指金錢與選票的對價交換，284亦即 NCPAC 所說「候選人或民選官員受到預期的金錢利益或競選的資助影響而從事違反其職 務的行為」。285法院並不認為人民自發為候選人宣傳的競選獨立支出可能帶來此 種危害，候選人使用自己的資金從事競選支出更與「政治腐敗」毫無關聯。在此 解釋之下，所謂的「政治腐敗」係指腐化候選人，而非污染整體選舉程序。286 第二款 不承認「避免言論市場的扭曲」(distortion of marketplace of idea)作為
管制理由
然而，在涉及法人競選獨立支出的限制時，法院曾經肯認政府所提出一種存 在於選舉程序的「政治腐敗」可以正當化限制法人競選獨立支出對其言論自由的 干預。在 MCFL 中，法院一方面認為政府可以為了避免法人利用經濟市場中所 取得的資金扭曲政治言論市場的競爭，得限制法人的競選獨立支出。另一方面認
然而，在涉及法人競選獨立支出的限制時，法院曾經肯認政府所提出一種存 在於選舉程序的「政治腐敗」可以正當化限制法人競選獨立支出對其言論自由的 干預。在 MCFL 中，法院一方面認為政府可以為了避免法人利用經濟市場中所 取得的資金扭曲政治言論市場的競爭，得限制法人的競選獨立支出。另一方面認