以Delphi問卷結論檢討農 16 地區都市現況

都市設計所要呈現的都市空間，應是一種永續發展的空間、具完善的土地使用計畫 及建築計畫，其執行制度應具民眾參與機制及完善的操作程序。國外的都市設計執行方 式，係於主要計畫發布實施後，即進行都市願景的構圖（都市設計），細部計畫再依都 市設計的構圖進行永續發展計畫、土地使用計畫與建築計畫。永續發展計畫包含(1)人 文歷史地景脈絡、(2)古蹟、歷史建築保存計畫、(3)生態、環境保育計畫、(4)能源使 用計畫、(5)水資源計畫、(6)景觀計畫；土地使用計畫包含(1)土地細分計畫、(2)分區 管制計畫、(3)交通運輸計畫、(4)公共設施計畫、(5)開放空間及人行空間計畫、(6)街 道空間及環境景觀計畫、(7)建蔽率、容積率、容積獎勵；建築計畫包含(1)建築類型計 畫、(2)建築高度、量體計畫、(3)色彩及造型計畫、(4)綠建築、綠營建計畫、(5)騎樓

、建築退縮計畫、(6)廣告招牌設置計畫、(7)天際線計畫、(8)照明計畫。而國內的都 市設計在係依附在細部計畫之下，細部計畫並不是依照都市設計的願景去進行，且都市 設計管制的內容僅於都市計畫定期通盤檢討實施辦法第8條內明載，都市設計之內容視 實際需要，表明下列事項：(1)公共開放空間系統配置事項、(2)人行空間或步道系統動 線配置事項、(3)交通運輸系統配置事項、(4)建築基地細分規模限制事項、(5)建築量 體配置、高度、造型、色彩及風格之事項、(6)環境保護設施配置事項、(7)景觀計畫、

(8)管理維護計畫。

民眾參與一直以來是國外先進國家執行都市設計的重要因子，政府機關與專業團體 與地區居民在進行都市設計時是夥伴關係，而非主從關係，地區居民是都市空間的真正 使用者，都市規劃自然以他們為主，而政府機關與專業團體所扮演的角色是協助地區居 民去解決專業性的問題。反觀國內於進行都市設計時，缺乏民眾參與都市規劃的機制，

政府機關為便宜行事，持續抱持著民眾參與都市規劃只會帶來困擾的心態，以致於在都 市設計進行後，常出現民眾的抱怨、抗爭與陳訴。

另方面，國內各城市的都市設計全是一套標準，所有的建築計畫皆限制於中央統一 訂定的建築技術規則之下，建築技術規則管制內容包含(1)牆面線/建築物突出部份、(2) 建築物高度、(3)建蔽率/容積率/容積獎勵、(4)日照/通風/採光、(5)騎樓、無遮簷人 行道、(6)停車空間、(7)防火間隔、(8)綠建築設計等項。除規則條文內有明載「都市 計畫有規定，從其規定」外，任何地方訂定的都市計畫法令及建築管理法令皆不可逾越 建築技術規則之規定。正因為建築技術規則對於建築物的規範涵蓋建築物內外空間，致 使都市設計於訂定建築計畫規範時，僅能侷限於部分範疇，最常見的為建築退縮規定、

空地綠化。

本節茲就Delphi專家問卷結論來檢討農16地區都市現況，分述如次：

（一）永續都市發展計畫

依專家學者的問卷結論分析，都市設計管制內容之永續都市發展計畫應包含(1)人

文歷史地景脈絡、(2)古蹟、歷史建築保存計畫、(3)生態、環境保育計畫、(4)能源使 用計畫、(5)水資源計畫、(6)景觀計畫等項。而農16地區的都市設計管制內容對於永續 都市發展的議題未有任何的計畫，只著重於滿足當世代的需求，而對土地進行開發、大 興土木，對於環境保護缺乏行動。地球永續發展目前已成為國際間共同努力的目標，都 市設計是當前國內改善都市空間的方式，其管制內容應重新檢討。

（二）土地使用計畫

依專家學者的問卷結論分析，都市設計管制內容之土地使用計畫應包含(1)土地細 分計畫、(2)分區管制計畫、(3)交通運輸計畫、(4)公共設施計畫、(5)開放空間及人行 空間計畫、(6)街道空間及環境景觀計畫、(7)建蔽率、容積率、容積獎勵等項。而農16 地區的都市設計管制內容對於土地使用計畫的議題僅有開放空間及人行空間計畫、街道 空間與環境景觀計畫；分區管制計畫、交通運輸計畫、公共設施計畫、建蔽率及容積率 計畫等係規定於土地使用分區管制內；而容積獎勵事項係規定於建管法令內；對於土地 細分並無任何相關計畫，而由地政單位依平均地權條例進行分配。

農16地區的土地使用分區管制規定訂定在先，而都市設計規範訂定在後，加上建管 法令的容積獎勵與地政法令的土地細分未能與都市設計相配合，其結果導致都市設計僅 能在土地使用分區管制、建管法令及地政法令的框架下進行，這樣限制下的都市設計僅 能就個體建築基地與建築物做設計，無法進行城市願景的構圖。

（三）建築計畫

依專家學者的問卷結論分析，都市設計管制內容之建築計畫應包含(1)建築高度、

量體計畫、(2)色彩及造型計畫、(3)綠建築、綠營建計畫、(4)騎樓、建築退縮計畫、

(5)廣告招牌設置計畫、(6)天際線計畫等項。而農16地區的都市設計管制內容對於建築 計畫的議題僅有建築退縮計畫；建築高度、綠建築、騎樓、廣告招牌設置等規定於建管 法令內；對於建築高度及量體計畫、色彩及造型計畫、綠營建計畫、廣告招牌設置計畫

、天際線計畫等項並無做任何計畫，而全係由開發商依市場需求自行決定建築型態。

依國外都市設計的操作、上開建築計畫應於都市設計願景擬定後，依都市設計構圖 進行，並依建築計畫訂定建築規則。反觀農16地區之都市設計規範除建築退縮計畫外，

對於其他事項未有任何規定，形成地區的建築型態混亂，建築高度量體參差不齊、建築 色彩造型混雜、廣告招牌凌亂設置、天際線起伏落差大。

（四）民眾參與

本研究於都市設計與建築管理架構，參酌國外經驗初擬都市設計之制度應有民眾參 與機制，其內容包含(1)都市願景想法表達、(2)設計規範訂定參與、(3)行政救濟制度 等項。經專家學者的問卷結論，該三項未能獲得達國內專家學者認同。惟依國外的都市 設計操作，民眾參與是執行都市設計的重要因子，城市發展歐洲委員會定義永續城市的 都市設計，是一種廣納眾人意見的參與式計畫、設計與管理過程。一直以來國內都市的

規劃，對於民眾參與的機制薄弱。農16地區的都市設計制度並無民眾參與機制，都市設 計僅由政府機關委託工程顧問公司進行規劃，及參酌開發商、建築師、專家學者等意見 修正。

維基百科網站討論⁵⁵認為都市設計的結構是一個場所如何被組構在一起，以及各個 組成部分之間的如何互動關係。而歐美先進國家在進行都市設計時，會由民眾參與規劃

，在在證明民眾參與都市設計的重要性，惟國內政府機關、專家學者尚乏該觀念，實有 重新檢討之必要。

（五）執行程序

依專家學者的問卷結論分析，都市設計制度之執行程序應包含(1)法令位階（都計

、都設、建管）、(2)都市設計規範、(3)都市設計審議、(4)審議時間與時機、(5)環評

、交評、都審、建照預審併案聯審、(6)建立標準化作業流程、(7)都市設計審議分級制

、(8)行政申訴制度等項。農16地區的都市設計之制度對於執行程序的議題除法令位階 與行政申訴制度外包含其他各項，然而都市設計法令位階的不明確常造成執行上的疑義

，當都市設計與都市計畫或建築管理產生競合或衝突時，究竟應以那一項為主時有爭議

。又當都市設計審議委員會駁回設計者的設計構想時，究竟委員會的構想或設計者的構 想對於都市環境較有品質，整個制度缺乏申訴管道，形成業界對機制的詬病不斷。

（六）機關、法令整合

依專家學者的問卷結論分析，都市設計與建築管理整合之機關、法令整合應包含(1) 都計、建管機關整併、(2)都計、建管、地政法令操作程序整合、(3)建築技術規則授權 地方因地制宜訂定、(4)都市計畫與都市設計整合等項。然而依高雄市現行的制度，都 市計畫與建築管理機關分屬不同單位，建築計畫係屬都市設計的一環，兩者必須相互配 合，因現行狀況制度，常造成兩個單位的衝突；都市空間的形塑由都計、建管、地政三 者所掌控，三者之間除分屬不同單位外，掌管的法令也各自為政，如要能實現都市設計 的願景，三者之間的法令操作須能配合，惟農16地區的土地細分並非依照都市設計的規 劃所進行；都市設計的建築計畫是展現地方建築風格與特色的重要因素，惟建築物的設 計因受限於中央統一律定的建築技術規則，致使都市設計的建築計畫必須侷限於建築技 術規則之下，如要建築計畫突破建築技術規則的框架，建築技術規則應當授權地方因地 制宜訂定，由現行的農16建築情況可知，該地區的建築與其他地區並無差異之處；國內 的都市計畫與都市設計定位向來模糊不清，究竟都市設計應依照細部計畫的規劃進行，

抑或是細部計畫應依照都市設計的願景去擬定，時有爭議，況且兩者之間的規定有時會 產生競合現象，因此應予以整合。

（七）建築管理管制內容

依專家學者的問卷結論分析，都市設計與建築管理整合之建築管理管制內容應包含

55 同註 23

(1)綠建築設計、(2)建築附置物、造型物、(3)日照、通風、採光等項。然而依國內現 行的建築管理規定，其管制內容包含建築物安全及衛生設計、綠建築設計、建蔽率及容 積率及容積獎勵、建築物高度及量體、停車空間、騎樓及退縮建築規定、建築附置物及 造型物、日照通風採光、防火間隔等項。也正因為現行建築管理管制內容包含上開各項

，致使都市設計在形塑都市空間時受限於建築管理的規定，而無法進行建築計畫，由農 16地區現況的建築，可以論證建築管理所形塑的空間。

第四節 小結

經由本章專家學者的問卷調查與第四章農16地區實施都市設計的狀況，可以發現國 內的都市設計無論在管制內容、執行制度及與建築管理關係間，確實是有問題。1977年 臺北市引進美國的都市設計規劃方式，試圖改善及形塑都市空間，惟國內所執行的都市 設計，在管制內容上，無永續城市發展的觀念、建築計畫的構想；在執行制度上缺乏民 眾參與機制。

現行國內的都市設計方式由近一、二十年來的執行成效，可明確的看出，對於空間 的塑造並無達到預期目標，應重新思考問題的癥結。都市設計由下而上的規劃理念，民

現行國內的都市設計方式由近一、二十年來的執行成效，可明確的看出，對於空間 的塑造並無達到預期目標，應重新思考問題的癥結。都市設計由下而上的規劃理念，民