現行管制系統下的都市空間形貌

一、都市空間管制程序

都市計畫涵蓋一定地區內，有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教

、康樂等重要設施，做有計畫之發展，對土地使用作合理規劃。都市計畫依計畫層級可 劃分為主要計畫與細部計畫；主要計畫屬指導計畫，指導都市的實質發展。細部計畫為 主要計畫範圍內部分地區的實質發展計畫，其依循主要計畫的指導，規定開發地區的居 住密度與容納人口、土地使用分區、地區性的道路系統及公共設施（施鴻志，1997）。

都市設計則針對都市空間進行三向度的規劃與配置，並提升都市實質與非實質的生 活品質。都市設計在開發管制體系中扮演銜續都市計畫開發目標之角色，依據各地區實 質環境特質及開發願景擬定發展方向並加以落實。都市設計在操作上主要依賴二種手段

：都市設計管制規範與都市設計審議制度。其中都市設計管制規範為設計者進行設計時 所必須參考之要項，以此作為設計之依據，可避免建築師各自發展而失去區域的特色；

而都市設計審議則以成立都市設計審議委員會的方式，針對有爭議或大規模的開發案進 行審查，以達都市設計彈性管制之目的。

地政管理則負責有關土地權屬之劃分與變更，目前國內的土地的劃分並非根據都市 計畫或相關規劃單位所負責，而是由專責的地政單位所負責。以舊市區更新為例，在進 行區段徵收後要發還土地時，地政單位往往以公平為原則，根據土地所有權人所持有之 權利比例進行土地劃分的工作，而未與規劃單位針對實質規劃相互協調，這樣的劃分方 式往往造成規劃單位在執行層面上的困擾。

建築管理則是基於維護公共安全、公共交通、公共衛生，並增進市容觀瞻而針對單 一建築基地中的建築相關事項進行管理，其管制內容主要針對基地內建築物品質及管理 維護，目的在於維持基本的生存空間。

都市計畫法第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實 際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，

分別予以不同程度之使用管制。」、第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區 內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側 院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部 或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中做必要之規定。」、第40條規定

：「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」、第58條規定：「縣

（市）（局）政府為實施新市區之建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵 收或土地重劃。………。」。

都市計畫定期通盤檢討實施辦法第8條規定：「都市計畫通盤檢討時，下列地區應辦 理都市設計，納入細部計畫：（1）新市鎮、（2）新市區建設地區：都市中心、副都市中 心、實施大規模整體開發之新市區、（3）舊市區更新地區。………。都市設計之內容視

實際需要，表明下列事項：（1）公共開放空間系統配置事項、（2）人行空間或步道系統 動線配置事項、（3）交通運輸系統配置事項、（4）建築基地細分規模限制事項、（5）建 築量體配置、高度、造型、色彩及風格之事項、（6）環境保護設施配置事項、（7）景觀 計畫、（8）管理維護計畫。」。

建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增 進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」。

高雄市政府於擬定及變更農16地區細部計畫依前述法令規定辦理，又如前節所述，

早於民國72年即委託國立臺灣大學土木工程學研究所都市計畫研究室，協助辦理「高雄 市凹子底副都市中心調查研究及規劃設計」，將該地區之規劃目標定為「（1）促進北高 雄之發展，平衡高雄市之發展，使高雄市成為複核心式之發展形態。（2）提高高雄市之 文化氣息。（3）提供原都市中心所欠缺之行業與活動，且周詳地進行都市規劃與都市設 計，並實施土地使用管制，創造一具現代化而具獨特風格之地區，使凹子底副都心成為 都市意象之焦點。（4）縮短高雄市暨都會區北居民之越區就業與購物。（5）提供都會區 中心都市之機能設施。」。

農16地區細部計畫說明書土地使用管制要點並規定「為期凹子底原農16地區細部計 畫區（以下簡稱本計畫區）內各使用分區及公共設施用地之建設能發揮計畫功能，有效 經營、管理、維護及美化環境並提高生活品質，本計畫區將依細部計畫書圖執行各土地 使用之管制，並訂定特定專用區及其他分區之土地使用分區管制要點，本計畫區之土地 使用分區管制，依土地使用分區管制要點辦理，其他未規定事項適用其他相關法令規定

。另本計畫區內依土地使用分區管制要點第25條規定應辦理都市設計之建築，須先送高 雄市都市設計審議委員會，依據都市設計基準審查通過後始可申請建築。」。

如上所述及張信文2007碩論研究，該地區的都市空間開發程序，如圖4-13所示。

民國71年臺北市信義計畫區未實施都市設計審議以前，都市建築物的形塑，由一套 全國性的建築技術規則所主導，開發商依自己的喜好、市場需求、景氣訊號，決定建築 類型，景氣佳時興建高層建築，景氣差時興建透天式建築，建築物的造型與量體是個自 表現，建築物與建築物彼此之間鮮少相互配合，亦沒有法令規定建築物與建築物間須就 都市景觀加以考量與設計，而都市計畫的規定，僅就就業人口預估、產業人口計畫、公 共設施計畫、道路交通計畫、分區管制計畫、土地管制要點、獎勵容積計畫、開發計畫 可行性評估等空間量的規劃，並無考慮空間質的規劃。臺北市信義計畫區實施都市設計 審議以後，全國城市陸續實施都市設計審議，將原本二度空間的都市規劃，加入三度空 間的規劃，試圖從以「量」的都市規劃轉為以「質」的都市規劃。

我國的都市設計制度是從美國引進來的，美國及歐洲各國的都市設計制度，是結合 土地細分規則與建築管理，從三者間法令的相互配合，去實踐與創造理想的都市空間；

而我國雖引進了都市設計制度，試圖要改善都市空間，惟土地法令與建管法令未能與其 相配合，中央政府以行政命令規定地方政府於都市計畫通盤檢討時，應將都市設計規定 納入細部計畫說明書，以創造獨特的城鄉風貌與都市景觀，然而，中央制定的土地法令 與建管法令，並無配合做法令修正，致使都市設計的實行受到阻礙，使都市設計規範，

最後又成為建管化的規定。

（二）執行機關

高雄市政府下設都市發展局主管全市的都市計畫，下設工務局主管全市的公共設施 與建築管理，下設地政處主管全市的土地開發與管理。都市空間的規劃、組成的元素及 設施由該三個局處負責辦理，都市發展局負責都市的規劃、工務局負責道路設施的規劃 建設與建築物的管理、地政處負責土地的徵收與開發。

如前述，都市空間的形塑，包含土地規劃、都市計畫、建築管理，前於日治時期，

日本總督府所訂定的臺灣都市計畫令，乃是將三者規定納入於同一法令管理，如此可避 免無法相互配合，及避免產生競合現象。民國38年，國民政府撤遷來臺後，將在中國大 陸所訂定的土地法、都市計畫法、建築法等法令帶入臺灣執行，並分設機關負責辦理土 地與建築及都市計畫事宜。期間配合各時期的狀況，機關整併、分設、更名，至為紊亂

。現況在中央主管土地的機關為內政部地政司，主管都市計畫及建築管理的機關為內政 部營建署；而在地方，主管土地的機關為地政單位，主管都市計畫及建築的機關有些縣 市是合在一起，而有些縣市是分開。

高雄市政府都市發展局於92年01月01日升格為市府的一級機關，在此之前其附屬於 工務局之下，與建管處同為工務局轄下的局內處，就行政而言，二個單位同屬於一個機 關底下，於執行都市計畫法令與建築管理法令時，較能相互配合，惟都市發展局於92年 01月01日成立時，因建築法規定主管建築機關為工務局，而無法將建管單位一併納入局 內，使得往後都市計畫主管機關與建管機關分離，建築法93年01月20日修正第2條為「

主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府

。」，惟迄今高雄市政府仍未將都市計畫與建築管理單位予以整併，致執行與訂定都計

法令與建管法令，不易做全盤性的整合。

共工程（含捷運及其附屬設施），均應依本要點及都市設計基準並參考第四節第肆項有

符合規定

符合規定 不符規定

結案 通知設計人辦

理變更設計

涉及他機關法 令疑義

不符規定

會辦法令主管 機關表示意見

通知設計人 補正、修正

修正完成

高雄市建造執照審查流程

設計人檢具申請書及完 整圖說

工務局掛號收件

工務局依建築法第 34 條規定就規定項目審 查，其餘項目由建築 師簽證負責（註一）

核發建造執照

註一：建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點規定，為提高行政服務效率及建

註一：建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點規定，為提高行政服務效率及建