都市計畫、開發許可與都市設計

一、都市計畫

都市計畫（Urban Planning）、都市發展（Urban Development）或是都市設計（Urban Design）儘管意義上各界有不同詮釋，但其基本意義都是指都市的整體規劃，包括了建 築、水資源、交通道路、通訊、綠地、公共設施、基本設施等等不同層面的規劃建設；

確切的說，這些規劃主要包含有關民眾福利事務、改善都市生活環境與保護自然與歷史 文化資源等不同面向，其功能在於引導都市的發展方向脈絡，以提升都市生活的品質。

規劃的目的是為了妥善的土地利用與資源運用，並以公眾利益為依歸，而非僅重視開發 與經濟發展。都市計畫也必須針對都市的特色與需要提出適合於當地的作法，才能適切 解決都市面臨的問題，細微如環境衛生、綠化、交通規劃等，而屬於高層次的則有解決 結構失業問題、區域均衡發展、全球化之下的發展彌平社會不公以及福利政策與國民住 宅規劃等等。

臺灣的都市計畫於日治時期由日本引入德國體制的都市計畫到臺灣，及聯合國於 1958年援助臺灣，為推動經濟發展，將美國式的都市計畫規劃分析方法與計畫內容引入 臺灣，茲就德國與美國的都市計畫做文獻回顧。

（一）德國的都市計畫程序 1、都市計畫的體制

日耳曼式方式（途徑）的二個主要特徵：強勢的法律架構和分權的決策架構。德國 各層級政府之間的憲法權力分配，規範在1949年公布的基本法（Grundgesetz）。這些特 質藉由強勢的法律對計畫和許可支持，對其計畫體制有重大的影響，而且在不同的邦政 府（Land）之間⁷，在計畫實務上有著相當程度的變異。因為特別強調「具體條文化（

codification）」，並反映在一般的法律途徑，計畫法的規定非常精準，並重視法律的解 釋（Hooper,1989）。

德國的行政分層大致可劃分為聯邦、邦與地方三個層級。再詳細劃分，可劃分為五 級，分別為聯邦（Bund）、邦（Land）、行政專區（Regierungsbezirke）、自治縣（Landkreise

）與自治市（kreisfreie Städte）、鄉鎮（Gemeinde）。縣市與鄉鎮政府屬於地方自治

的基層單位，也就是所謂地方政府層級（Kommunen）。「行政專區」的層級並沒有一個地 Raumordnung

邦級空間規劃 Landesplanung

區域級規劃 Regionalplanung

地方都市規劃

（Lokale）Bauleitplanung

業主與

Orientierungsrahmen

邦發展方案 Landesentwicklun gsprogramm 邦發展計畫 Landesentwicklun gspläne

區域發展計畫 Regionplan

區域空間秩序方案 Regionales

Raumordnungs- programm

主要計畫 Flächennutzu ngsplan

細部計畫 Grundgesetz 聯邦空間秩序法 Raumordnungsgesetz

（ROG）

（各邦）邦空間秩序法 Landesraum-ordnungsgesetz

（LROG）

聯邦建築法典

Baugesetzbuch（BauGB）

建築使用條例 Baunutzungsverordnung

（BauNVO）等等

各邦的

資料來源：European Commission, the EU compendium of spatial planning systems and policies Germany,P19，謝雯凱翻譯整理，2003。

8 德國基本法87至89條。

（1）聯邦層級

聯邦層級只負責制定總體性的空間規劃指導綱要，在制定這些指導綱要時，會透過 由 邦 政 府 與 聯 邦 政 府 空 間 規 劃 部 門 首 長 組 成 的 「 空 間 規 劃 首 長 會 議 」（

Ministerkonferenz für Raumordnung，MKRO）來與邦政府做緊密的合作。每隔幾年，

聯 邦 政 府 必 須 就 全 德 國 空 間 規 劃 與 相 關 政 策 提 交 詳 細 的 空 間 規 劃 報 告 （ Raumordnungsbericht）交予聯邦議會進行審查。

二次大戰後，德國的空間規劃體制一直是由下而上，只存在於各邦⁹與地區，直到1960 年聯邦建築法（Bundesbaugesetz）生效，德國（西德）才規範了聯邦層級的空間規劃 法律，整個空間規劃體制也因為擁有指導方針而更為發展與緊密。當時主要的規劃主流 為經濟生活主導的城市發展規劃，重視都市生活、居住與交通，規劃發展新市鎮，因此 於1965年的聯邦空間秩序法¹⁰（Raumordnungsgesetz，簡稱ROG）規範了聯邦、區域層次 與地方層次的空間規劃，1971年的都市發展促進法（Städtebauförderungsgesetz，簡 稱StBauFG）則是規範都市更新與城市發展事項。1986年聯邦建築法與都市發展促進法 合併為單一的法規，將都市計畫、建築管理、土地重劃法制法典化，也就是聯邦建築法 典（Baugesetzbuch，簡稱BauGB）。

（2）邦與區域層級

在屬於邦的這方面，空間規劃事務則可分為兩個層級。第一個層級是全邦的整體「

邦 發 展 方 案 」（ Landesentwicklungsprogramm ） 與 較 小 規 模 的 「 邦 發 展 計 畫 」（

Landesentwicklungspläne）；接下來的層級則是屬於區域規劃層級。不過在區域規劃層 級，更底下縣市地區層級的相關單位可以根據「相互制衡原則」¹¹（Gengenstromprinzip

）來參與邦層級公部門的規劃籌備。

德國每一個邦都擁有自己的一套邦規劃法（Landesplanungsgesetze），這些邦層次 的規劃法規都必須將聯邦層級的空間規劃法規納入考量。每個邦的規劃制度在權責執掌

，層級劃分上均不盡相同，特別是在邦與地方層級的連結上，有的邦就在邦的層級上做 大多數的決策，有的邦則傾向與地區以及區域層級發展合作協議。大多數的邦都透過區 域 規 劃 協 會 （ Regionaler Planungsverband ） 或 區 域 規 劃 代 表 會 （ Regionaler Planungsversammlung），讓地區主管部門參加區域規劃的籌備；而地區的規劃主管也必 須將區域規劃的目標納入地區規劃的考量。

（3）鄉鎮/地區的都市規劃

位於行政體系最底下的縣市與鄉鎮層級是真正負責都市規劃的控制管理者，是執行

9 1955年7月25日Baden-Württemberg 邦首先採行在邦範圍內內部行政程序，其他的邦隨後才行仿效。

10 1989年進行修改。

11 相互制衡原則意為任一個規劃層級或單位都必須考量更高層級規劃方案的發展目標，另一方面，在高層規劃層級進行籌備時，

者也是享用者¹²，所有的都市規劃也與這個層級關係最為密切。而根據聯邦建築法典規 定，都市計畫（Bauleitplanung）是專屬於地區（鄉鎮/縣市）的權責與工具，全國一 致。都市計畫的目的規定於聯邦建築法典第一章：「為確保都市與鄉間的都市營建能持 續發展，土地營建與個別利用必須依法以都市計畫來預先規劃與完成」。都市計畫擁有 兩個都市計畫的基本政策工具：主要計畫與細部計畫。

主要計畫（Flächennutzungsplan，簡稱F-plan；土地利用計畫）也就是預先長程 規劃的都市計畫，僅粗略規劃整個鄉鎮或社區範圍的土地利用與營造規劃，如規定某個 區域將劃設綠地、公共建設等，但並不對每筆土地做精確的規劃。

細部計畫（Bebauungsplän，簡稱B-plan；營建計畫）由主要計畫發展而來，針對 一片土地區塊進行的營建規劃，是掌控營建發展主要的政策工具，它具有法律約束力，

實質內容包括了：

（1）營建利用的種類（如住宅、商業區或混合區）。

（2）營建利用的規模（如樓層、坪數、高度、數量等等）。

（3）營建方式（開放或是封閉建築物）。

（4）建築物周圍的土地利用。

（5）地區的交通規劃。

2、都市計畫的規劃過程

德國都市計畫體制一般在邦（Land）或更低層級政府運作。聯邦政府僅揭示（setout

）其管理架構（framework of regulation），以確保每一個邦（Land）在計畫立法的一 致性。聯邦立法的主要目標，試圖達成整個國家的生活環境品質（控制）。聯邦的計畫 活動都在提供較低層級政府有關這些規範（regulations）的解釋和建議。在制度上主 要的原則，計畫和政策必須遵循較高層級的的計畫和政策規定。但在整體的附帶概念上

，聯邦提供較低層級政府在有關政策細節上的權力自主。

德國16個邦都被強制規定必須發布全邦的發展計畫，不同的邦之間，計畫和條例類 型內容或有所差異，但一般均包括發展目的（intentions）的聲明，內容包括一些如同 人口預測，聚落階層體系和優先發展地區（劃定）¹³。每一個邦為保護其環境，亦發布 其管制規範。更為細節的發展計畫經常由邦轄區內的地方區域來擬定。區域發展計畫必 須 遵 循 聯 邦 頒 布 「 聯 邦 綜 合 區 域 計 畫 法 」（ the Federal Comprehensive Regional Planning Law）指導（Bundesraum-ordnungsgesetz）。有關土地使用和開發管制的主要 規範，係包含在結合聯邦建築法（Budersraum-Baundesbaugesetz）的Baugesetzbuch（

聯邦建築法典）當中。這些規範指定地方政府執行管制責任，並規定二個進一步管制的 計畫類型條款。首先，草擬一個土地使用計畫，計畫範圍涵蓋地方管轄地區範圍《約 16,000個市鎮（Commune）或稱為Gemei nden》，主要為分區計畫（Zoning Plan），這個 計畫對於公共機關有拘束力，但對於私人地主的權利沒有任何法律效果。相反地，第二

12 有的鄉鎮會以鄉鎮聯盟為執行者。

13 主要計畫的綱要性內容。

類型的計畫（Bebauungsplan）（簡稱B-plan）則具有法律約束力，和經批准（accepted

）確定的土地使用配置圖，包含環境評估的內容，這個計畫必須符合主要計畫（F-plan

）的規定。此一計畫在草擬發起（initiate）階段，需經過公共參與程序，同時市民亦 可以在草案公開展覽徵求異議（檢視）時（when the draft open for public inspection

）提出反對意見。B-plan的內容¹⁴包含建物高度、樓地板面積、建築類型（mode of building construction）、停車空間和基礎建設等規定，而地方機關和開發商的協商都發生在 B-plan的草擬階段。這些計畫必須獲得邦（Land）批准始能生效，但這僅屬於法律保留 原則基準的程序並非針對計畫實質內容的審核。開發許可的程序，因此變成是一種審查

（check）是否符合計畫的行政工作。在聯邦建築法典（BauGB）的一些條款中（34與35 款）曾經在計畫體制當中採用彈性規定（Hooper,1989）。在沒有制定具有約束力的計畫 時，這些條款即發生適用。在這種狀況下，如果開發案並不抵觸週邊地區（in conformity with surrounding area）且基礎建設可以供應，開發是被容許的¹⁵。在某些地區地方機 關會選擇擴大解釋彈性適用的途徑。

在最近幾年一個稱為Vorhabenund-Erschliessungsplan¹⁶的新工具（即開發許可）

在1993年後，已經被廣泛應用，其規定為：如果開發商保證自行擬定地方計畫，並提供 執行開發服務的財務保證，可以在缺乏（法定）地方計畫條件下給予開發許可。亦即在 細部計畫階段可以進行開發許可的協商，這個制度工具的使用加速了計畫過程。近年在 邦和地方政府之間的中介層級（tier）經常由城鎮和社區的聚集組成，且一些權責也已

在1993年後，已經被廣泛應用，其規定為：如果開發商保證自行擬定地方計畫，並提供 執行開發服務的財務保證，可以在缺乏（法定）地方計畫條件下給予開發許可。亦即在 細部計畫階段可以進行開發許可的協商，這個制度工具的使用加速了計畫過程。近年在 邦和地方政府之間的中介層級（tier）經常由城鎮和社區的聚集組成，且一些權責也已