當前都市設計的演變趨勢--開發許可

對於傳統都市計畫的規劃方法的演變，黃崑山（2000）有著以下評論：

近一、二十年來，由於二種傳統規範都市開發行為的作法皆遭遇瓶頸，加以一連串 的歷史教訓，如英國80年代後所遭遇的全球性競爭及市場效率的壓力，及美國60年代失 敗的推土機式更新政策，使英國和美國的二個不同的系統漸漸產生殊途同歸的演變。

對歐洲城市而言，巴黎赫思曼式（Haussmanization）的重建大巴黎的都市設計，

這種大規模政府介入干涉已不存在，而透過藍圖式地設計方式進行都市建設如倫敦的攝 政街（Regent Street）、貝斯（Bath）半月形廣場（Crescent）及巴黎的各個著名廣場 如（Royal Plaza、Vendome）等亦漸不可行。以英國為例，原來1947年將發展權社會化 後 ， 原 來 透 過 中 央 主 導 的 個 案 審 議 方 式 漸 漸 傾 向 於 採 以 文 件 或 書 圖 為 基 礎 （ Plan/Document Based）的土地使用管制系統，對土地開發管制做政策性的運用，並適 當地配合市場需求。

而原來剛性地以地產權的法定權益（As of Right）為基礎的美式分區管制系統，

卻由於都市營建行為趨於複雜及公私部門互動增加而傾向利用原有的舒緩措施（

Variance）及特用許可（Special Permit）等機制，將法定權益壓縮而配合各種分區管 制的新規範，形成一種彈性地協商機制（如舊金山、波士頓）。立基於不同的土地及開 發所有權概念的二種不同體制由於都市開發行為的複雜化及對都市設計政策與工作的 追求與推動，形成殊途同歸的體制，在分區管制與許可制之間，採用以書圖文件為基礎 的彈性協議式的管制規範。

換言之，近年都市計畫的發展趨勢，已經將藍圖式計畫、都市設計、開發許可融合 為一，同時因為象徵國家力量的都市計畫干預市場已經是造成市場調節失靈的原因。因 之，採行更為彈性的調節手法，將私人開發部門的協商視為重要變數，把相互間的互動 納入計畫過程成為重要的一環。

一、歐盟永續都市發展概念³⁷

先進國家在都市計畫的永續發展之規劃概念的操作，以歐盟的永續發展規劃概念和 美國的「聰明成長」（Smart Growth）概念為最顯著。

從歐洲規劃體制概要（Compendium of European Planning System）的分析，當前 都市計畫體制受到全球化的影響，不僅在規劃流程有著縮減的現象。同時，因為因應全 球化的衝擊，地方自主性的壓力也相對在計畫體制的分工產生重大的影響。在都市計畫 體系的演變趨勢說明如次：

（一）計畫體系的整合與分工

37 吳文彥，2008，永續發展概念的都市計畫通盤檢討的架構，國立中山大學研討會。

都市計畫體系的演變趨勢，一方面要因應全球化趨勢，將主要計畫與細部計畫的權 力下放到地方政府層次執行。歐盟國家在 1990 年代的演變，英國，法國原屬中央集權 的計畫體制，都呈現將都市計畫權力下放到地方政府，德國與芬蘭亦同。德國並引入開 發許可制精神，容許開發商提出細部計畫案，並以法律授權在細部計畫層次的開發許可 時，可以談判土地使用變更的回饋或開發負擔。芬蘭則透過法律授權將細部計畫權力下 放到地方政府層級決定。另方面，為整合片斷化的都市發展，區域分工與永續發展的願 景實現，讓區域計畫、國土計畫的功能日益突顯，強調從上位計畫結合永續發展的空間 計畫。歐盟甚至制定了歐洲空間規劃概要（ESDP，European Spatial Development Perspective），為各國在空間計畫的永續發展願景發展共識的推動提供策略建議³⁸。

（二）全球化背景之下都市計畫的彈性調節

在全球化的背景下，政府組織層級再造，組織層級扁平化，都衝擊到計畫體系的穩 定性，舉凡計畫流程的壓縮，都市計畫內容的彈性化，例如，浮動分區（Floating Zone）

的應用。為追求城市競爭力與招來經濟投資，中央與地方政府的勞力分工的重組，公私 協力關係的應用，法令鬆綁成為主流，在都市計畫與都市設計、開發許可，以及都市再 開發在計畫體系，產生了劇烈的「壓縮」整合趨勢。

（三）都市計畫轉型作為都市發展的策略規劃

都市計畫已經從原有的管理管制精神，轉型為帶動都市發展的策略規劃型態。從歐 美先進國家的經驗，因為人口成長趨緩，都市蔓延的後果，讓人口再度回流到市中心區。

都市再開發，結合公眾運輸取向的規劃，強調複合使用，讓置入性開發（infill development）成為引導市中心區繁榮的策略規劃。同時，在這個過程，釋出公有土地 之同時，提供部分的合理價位住宅（affordable housing），讓開發商參與開發過程之 同時，亦致力於調節社會公平。

（四）永續發展的理念結合到都市計畫

因為臭氧曾破洞，全球氣候變遷，地球溫度上昇等全球性危機的浮現，都市規劃已 經不再是狹隘的做消極的土地及建築使用的管理管制。新的發展趨勢在於結合永續發展 的理念，在都市計畫的規劃、開發、執行與經營管理各個層次。不僅在理念上的凝聚共 識，並且在各個部門的執行層面，應用不同的創新手段，推動節約能源，二氧化碳減量，

中水回收，廢棄物回收利用，以及環境生態保育³⁹。

（五）治理概念引入都市開發部門

都市計畫的施行，經常又受限於行政區域或者管轄範圍。但因為近年在交通的發 達，網際網路的延伸性，讓國家的權力控制消褪，也讓地方對外的觸角無限的展延到世

38 The European Spatial Development Perspective（ESDP）為 1999 年歐盟非正式的空間規劃部長極會議在波次坦通過的文件。該文件 的政策架構，提供了 60 個政策選擇，提供會員國各個層級的計劃權責機關參考，並未具備法律上的拘束力，主要目標在於達成 永續空間發展的策略平衡。參見 Wikipedia：http://en.wikipedia.org/wiki/European_Spatial_Development_Perspective。

39 Eric J. Siy, 2004, Learning from Abroad:The European Approach to Smarter Growth and Sustainable Development, Global Innovations Group,

界各地。也因此，讓都市計畫的空間尺度和相關的資源整合日益複雜。因此，治理的概 念被引入都市開發部門，除強調利害關係人的協力合作之外，如何結合公私部門，第三 部門力量，來充實都市開發部門的發展。區域治理極強調如何讓各協力部門的共識發展 產生綜效（synergy）以及解決問題的能力（competence），這些概念被引入都市計畫的 規劃過程，希望藉此豐富都市規劃的承載能量（Newman and Andy Thornley,1996，謝 宏昌，2006⁴⁰）。

二、德國環境品質協議（Planning Agreement）概念

當都市產生問題時，政府必須提出都市計畫與政策以解決問題。在西德則有一種特 殊 具 有 傳 統 的 都 市 建 築 計 畫 方 式 ， 演 變 成 為 解 決 都 市 問 題 的 途 徑 ： 國 際 建 築 展

（Internationale Bauausstellung；Internatinoal Building Exhibition；IBA）。

自19世紀中葉起歐美便有建築展的博覽會形式存在，展示當代建築概念或創新的建築技 巧。在1901年德國在Darmstadt舉辦第一屆的國際建築展，接著1927年於司徒加、1951 年於漢諾威，1957年柏林漢薩區⁴¹（Hansaviertel）分別舉行數屆，在這幾屆的建築展 中，主要不脫大規模的新建築案，或是世界各國當代建築大師的風格之作。比較受人矚 目的是80年代起兩次重要的國際建築展：1984年起的柏林國際建築展與1987年起的埃森 公園國際建築展（IBA Emscher Park），這兩次80年代的國際建築展都依據了展望式規 劃的思維，並納入民眾參與的目標在其中予以實踐。

（1）柏林國際建築展

柏林國際建築展由1984年開始⁴²，1987年結束，名為「IBA Alt（bau）unddie IBA Neu（bau）」，也就是在實作上分為舊建築更新與新建築營造並呈的國際建築 展，除了南Friedrichstadt城區一系列的新住宅公寓營建案之外，主要重點在 於都市更新、都市歷史建築修繕與採用新的規劃模式。與過去相較，這次規劃 不再充斥大規模的新營造案或迷信建築大師的特異風格，取而代之的是由建築 師主導競圖，將老舊歷史建築注入新活力，重新規劃為都市生活中的一環；於 此同時，規劃中強調民眾參與，居民被要求共同參與街區住宅規劃案的規劃設 計，甚至一起動手參與修繕工作。在這其中最為著名的是「Kreuzberg城區」

的都市更新案。Kreuzberg是西柏林當中最缺乏規劃的地區，鐵路、公路在此 交會，工廠、倉庫充斥，住宅區凌亂擁擠、老舊，但因為房價便宜，吸引眾多 中亞外來移民勞工⁴³家庭進駐，外來移民族群與造成了社會緊張，治安惡化，

重重因素使得此區成為西柏林生活品質最為低落的地區，可說是柏林的貧民

43 由於西柏林的孤立地位，使得西德自土耳其等地引進外籍移民勞工補充西柏林的勞工短缺問題。1999年Keurzberg 區的外來移民 人口佔居民人數33,4﹪，雖已有外移現象，但仍是全柏林市最高（2000年柏林重新劃分城區，將Keurzberg 與舊都心Friedrichshain 區結合）。資料來源：柏林統計局、www.Friedrichshain-Kreuzberg.de 城區官方網站。

40 謝宏昌，2006，規劃都會區的一些考量，成功大學國土規劃小組未刊行報告。

41 漢薩區的國際建築展名為「Interbau 1957」，目的在於重新規劃西柏林位於柏林圍牆周圍自從二戰以後就成為廢墟的空地區域，

在其上建造西柏林人口成長所需要的公寓集合住宅，並引進國際當代建築家的風格以展現未來感，相對於東柏林的單調公寓建 築具有宣示作用。

42 事實上在1978年柏林市議會便做出決議發起國際建築展，市議會發起的契機除了柏林本身的問題之外，還因為1975年是歐洲的 歷史建物保存年（Europäischen Denkmalschutzjahres 1975），歐洲各地開始著手歷史建築物的修繕以及重新審視歷史資產與都市的 關係。德國則先於1972-73年便成立歷史建物保存國家委員會（Deutsche Nationalkomitee für Denkmalschutz）。一般而言，1975年可

42 事實上在1978年柏林市議會便做出決議發起國際建築展，市議會發起的契機除了柏林本身的問題之外，還因為1975年是歐洲的 歷史建物保存年（Europäischen Denkmalschutzjahres 1975），歐洲各地開始著手歷史建築物的修繕以及重新審視歷史資產與都市的 關係。德國則先於1972-73年便成立歷史建物保存國家委員會（Deutsche Nationalkomitee für Denkmalschutz）。一般而言，1975年可