第一章 緒論
第三節 問題意識與研究範圍
第一項 問題意識
從研究背景以及研究動機可以得知，目前我國正處於推動長照保險的情境下，而 主要的規劃者包含了跨部會的行政院內政部、經建會、研考會、衛生署(2014之後改 制為衛福部)等社政、衛政單位。然而，從關於老人照顧政策的相關文獻可以得知，
對老人照顧服務之照顧產業（包含營利的私立機構，以及屬於財團法人的非營利組織）
而言，許多政策規劃未能周全務實，例如針對弱勢族群的老人而言，初期老人福利法 的經濟補貼標準門檻很高，讓許多現實生活中陷於困頓與無助的弱勢老人無法取得救 助與補貼，彰顯政策與現實之間的落差。另外，有許多針對老人服務與照顧的社區專 案計畫，很容易隨著政黨輪替而中斷，或僅於研究與實驗階段短期執行，無法讓許多 有利於老人照顧的方案計畫或實驗型政策長久施行。16
其次，政府針對老人福利的預算呈現不增反減的趨勢，更形成老人照顧產業順利 發展的絆腳石，例如2013年預算較2012年減少6億元新臺幣，促使許多長期照顧政策 與方案無法順利推展，其中又以居家服務方案影響最甚，部分縣市在2010年9月經費 早已不足，內政部於同年9月報行政院，動用第二預備金應急，但預備金直到12月下 旬才到達地方政府，如此很難順利推動老人福利產業17。
最後，依據陳燕禎18之研究與彙整結果顯示，老人福利產業正面臨供需落差問 題、配套不足問題，以及外籍勞工競爭壓縮本島勞工市場萎縮問題。首先是老人福利 產業供需落差問題，老人最終還是喜歡接受居家照顧，因此會減少市場需求面，造成 供給面欠缺誘因，而自然形成供給面的降低；但即使老人的家屬願意讓家中老人接受
16吳玉琴，臺灣老人福利百年軌跡－老人福利政策及措施之省思與展望，2011 年，社區發展季刊，第 133 期，頁 139-159。
17行政院主計處，老人福利指標統計，2013 年，臺北：行政院。
網址 http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/List.aspx?nodeid=93，瀏覽日期：2014 年 12 月 27 日。
18陳燕禎，福利？市場？臺灣照顧產業政策之初探，2008 年，通識研究集刊，第 12 期，頁 91-92。
機構照顧，也常因為經濟因素、地理因素而未能找到合適的機構式照顧，另外也可能 基於社會習俗等面子因素而形成實際上需要加入老人福利產業市場卻裹足不前的狀 況。
另外，老人福利產業必頇面對另一個困境是相關配套政策措施不足，若以老人的 機構式照顧制度而言，一個健全的供給市場需要 70％的「社區式照顧」，加上 30％
的「機構式照顧」方能穩定整體供給市場，必頇要顧及中低收入等弱勢老人族群，方 能推動有經濟能力的機構式老人照顧產業；目前臺灣的老人福利產業發展較為蓬勃的 僅限機構式的照顧服務組織，社區式照顧機制，雖興勝於一時，但現今卻逐漸降溫，
礙於政府推動該方案的補助經費日漸降低而無法與機構式照顧機制進行完善的搭配 運作。
另一問題則呈現於老人照顧的勞動規劃政策，依據政府規劃執行的社區照顧產業 方案所訂定的自費價格並不親民，所以許多服務需求者仍然借重外籍看護，因為外籍 看護的工作成本較本籍看護收費低廉，同時也打算利用外籍看護進行以照顧家中老人 為名，行照顧全家老小為實的如意算盤。所以實際上老人福利產業並未真正改善中高 齡失業問題，反而促使外籍勞工的需求逐漸增加。臺灣政府當然注意到老人福利產業 的問題與困境，因此積極修改老人福利法規，並擬定重新修訂老人福利機構設立標 準，希望調整老人福利產業供需市場，並執行監督職責，以便為老人打造健全服務制 度。但事實上，依據最新發展現象得知，不但舊的問題尚未解決，且新的問題卻持續 浮顯。
基於政策與制度的路徑依賴或斷裂的觀點19，這樣的規劃除了是專家、政府官員 以及民間代表之綜合規劃之外，對於風險分攤以及代間移轉的人口、社會經濟課題，
尚無透過與亞洲地區鄰國的長期照顧政策比較，分析出各國制度的優缺點，找出未來
19Streeck, W. and K. Thelen, Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies, 2005, In
W. Streeck and K. Thelen eds. Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies.
P24-26. NY: Oxford University Press.
我國建構長期照顧制度時的方向與內容。本研究主要探討的問題有以下幾點：
一、我國老人照顧政策的發展過程。
二、我國長期照護現況與規劃。
三、我國與亞洲地區國家（日本、南韓）長期照護制度比較。
四、提出修正我國長期照顧制度之建議。
第二項 研究範圍
本研究將以次級文獻法蒐集既有文獻，文獻蒐集範圍包含與長期照顧相關的理 論、政策、立法過程、制度，以及福利服務五個面向之相關文獻，蒐集對象包含臺灣、
日本，以及南韓三個國家。同時，畢竟長期照顧的觀念傳自歐美先進各國，據此，在 部份相關的概念發展、制度規劃或修正，以及區域政治（例如歐盟）或國際組織（例 如國際勞工組織）的影響等，也將一併納入本研究之研究範圍。