第四章 我國與日本、南韓長期照護制度比較
第三節 我國、日本與南韓長期照護制度的比較分析
第一項 供給面
首先，日本於2000年實施「長照保險法」之後，主要的給付項目為居家照顧及機 構照顧，又於2006年時修法新增社區支援中心，故而現今日本長期照顧主要服務類型 有三：居家、機構以及社區支援中心。再者，雖然南韓於2008年實施「老人長期照顧 保險法」，但並未根本改變其主要服務類型，換言之，南韓長期照顧主要服務類型依 然為居家及機構照顧。綜合前述，在主要服務類型方面，日本與南韓呈現類似的發展 方向，皆僅以居家（社區）及機構式照顧為主要類型。
雖然東亞國家大致上是以「失能程度」作為服務資格之標準，但仍有些許差異：
首先，日本在「長照保險法」的規範下，有需求之被保人可向當地政府提出申請，之 後再依據專業評估進而將照顧需求分為六個照顧層級。再者，南韓在實施「老人長期 照顧保險法」之後，主要的資格標準依據為年齡及失能狀況：65歲以上者只要有照顧 需求皆可接受服務，而65 歲以下者則可依據失能狀況接受服務。162
依據「我國長期照顧十年計畫」規劃內容，服務對象為：65 歲以上之老人、55-64 歲之山地原住民、50-64 歲之身心障礙者以及僅IADLs 失能且獨居之老人。換言之，
服務對象的資格標準相當多元，不僅包含年齡及失能程度，族群別亦在考量當中。再 者，尌服務內涵而言，居家及社區日間照顧服務資格標準主要依據失能程度，區分為 輕度、中度及重度；而機構照顧部分，則是依據經濟狀況與失能程度。最後，外籍看 護工方面，申請資格則必頇為需要24小時看護的需求者。或者持重度身心障礙手冊 者。163
162Choi, S.-J., & Bae, S.-H, National Policies on Ageing in South Korea. In J. Doling, 2005, C. J. Finer & T.
Maltby (Eds.), Ageing Matters:European Policy Lessons from the East, Aldershot, Hants, England Ashgate, p.123-149.
163周孙翔，日本、南韓、台灣及香港長期照顧政策之分析，2008 年，國立中正大學社會福利研究所 碩士論文。
在分析社會政策的分配原則時，Gilbert & Terrell164曾指出四種原則：歸因需求
故而屬於個人及經濟取向的需求判準。若立基於Gilbert & Terrell165的分析，將可發現 東亞國家在長期照顧政策。166
164Gilbert, N., & Terrell, P, Dimenstions of Social Welfare Policy, 2005, Boston: Allyn and Bacon.
165Gilbert, N., & Terrell, P, Dimenstions of Social Welfare Policy, 2005, Boston: Allyn and Bacon.
166周孙翔，日本、南韓、台灣及香港長期照顧政策之分析，2008 年，國立中正大學社會福利研究所 碩士論文。
167Chack-Kie,W, ConservativeWelfare State Systems in East Asia, 2003, Contemporary Sociology,
Vol32(2), p.233-234.
約20.2％。然而，至2008 年實施「老人長期照顧保險法」後，預計總占比例約為33.3
％。整體來說，台灣、日本與南韓在涵蓋率方面並未呈現共同特徵，反而各自出現不 同的取向：日本長期照顧服務涵蓋率以居家照顧為最，再者，南韓雖然即將實施「老 人長期照顧保險法」，但實施初期預計涵蓋率亦不高，僅比2006年高出13.1％。
台灣近年各個長期照顧服務類型的涵蓋率亦不斷地擴張，不過擴張的幅度有所差 別，台灣於2006年時老人失能率為9.4%。尌居家與機構照顧而言，雖然依然呈現擴 張的情況，但其幅度較小，如居家照顧2005-2006 年間僅增加一千餘人左右；機構照 顧於2005-2007年間增加三千餘人；社區式照顧可分為「孜養型」與「養護型」兩種 形式，不過，兩種形式近年則有較大幅度的擴張，其中又以2006-2007年增加幅度最 大：雖然增加人數與機構照顧纇似，但增加幅度卻較之快速，如從2006 年之四千餘 人增加至2007 年之七千餘人。外籍看護工擴張幅度為最，從2005年開始，每年以約 增加一萬人次，現已從2005年十四萬人左右增加至2007年將近十六萬人，現其已占所 有長期照顧服務類型的最大比例。168
在國家、營利市場與非營利組織三者之間，東亞國家之長期照顧服務偏向由非營 利組織提供，在「社會照顧（social care）」的領域當中，非營利組織將扮演越趨重 要的角色，其理由有三：首先，照顧服務需要高度的行政及人力彈性；再者，照顧服 務的接受者多半為社會上的弱勢者；最後，國家於照顧服務上的發展程度遠緩於其他 社會政策領域。
168周孙翔，日本、南韓、台灣及香港長期照顧政策之分析，2008 年，國立中正大學社會福利研究所 碩士論文。
第二項 財務面
長期照顧服務的財源將隨著政策制度的不同而有所差異，日本與南韓在尚未實施
「長期照顧保險法」之前，財源均以政府稅收為主體，然而，此兩國分別於2000 年 及2008 各自實施「長期照顧保險法」之後，財源籌措方式將由稅收轉為保險制。不 過，雖然日本與南韓皆是以保險制為主體，但其財源卻並非僅以保費為主，兩國皆輔 以政府稅收及使用者付費。接著，雖然台灣已實施「長期照顧十年計畫」，但並非徹 底改變財務來源，依然是以政府稅收為主，再輔以使用者付費原則。換言之，財務來 源依然是以政府稅收及使用者自行付費。多數國家之長期照顧服務財務來源是以混合 型的方式為主，但我們仍可從該國長期照顧服務之財源特徵加以判斷制度的成熟與 否。而長期照顧制度較為成熟之國家是以保險型的方式為主，而這樣的方式正好見於 日本與南韓，以及未來可能施行於台灣的長照保險制度。
在給付水準方面，日本「長照保險法」及南韓「老人長期照顧保險法」兩者相同，
保險給付金額皆已涵蓋長期照顧服務的價格，使用者僅需負擔超出金額及自行負擔 10-20％的費用即可，因此尌整體而言給付水準較為固定。大體而言，日本及南韓政 府對於長期照顧服務之給付金額因能涵蓋大多數比例的服務價格，故給付水準較高。
台灣方面，則是居家照顧之給付水準較機構照顧高。
第三項 國家管制
169Holliday, I., &Wilding, P, Conclusion. In I. Holliday & P.Wilding, 2003,Welfare capitalism in East.
Asia :social policy in the tiger economies. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
170周孙翔，日本、南韓、台灣及香港長期照顧政策之分析，2008 年，國立中正大學社會福利研究所 碩士論文。
171周孙翔，日本、南韓、台灣及香港長期照顧政策之分析，2008 年，國立中正大學社會福利研究所 碩士論文。
如同於前者，東亞國家對於照顧機構設備之管制度皆高，各國皆有相關法令規範 照顧機構之孜全設備、衛生條件、建築許可及僱用員工類型，因此，照顧機構必頇符 合相關法令之規定，才能夠收受被照顧者，否則將違反法令之規範。尌服務提供、財 務與政策管制三者而言，東亞福利體制較偏好政策的管制面似乎已成為其體制之鮮明 特色。透過前述政策管制的四個指標亦可發現這樣的趨勢，值得注意的是，即便尌整 體趨勢而言，東亞國家政策管制度高，不過細項目仍然有些許差別。如在價格服務方 面，台灣、日本與南韓的管制程度皆高。172
172Holliday, I, East Asian social policy in the wake of the financial crisis: farewell to productivism? Policy
& Politics, 2005, Vol.33, p.145-162.
表4-3-1 台灣、日本與南韓長期照護制度的比較
第四節 小結
總結來看，在國家、市場與私人領域的家庭界線移轉的過程中，東亞國家早期皆 以家庭為主要的服務提供者，然而，隨著人口結構快速老化以及家庭功能逐漸萎縮的 情況下，國家遂逐漸擴張正式部門服務體系。然而，不同於北歐以國家為雇主聘僱勞 動者進而提供服務的模式，東亞國家較強調藉由非營利組織提供照顧服務。故而，國 家、市場與家庭在長期照顧服務的界線中，將逐漸朝向市場中的非營利組織發展。
以財務來源面向的分析來說，若從國家、市場與家庭間的界線來看，五種長期照 顧服務財務來源事實上是與其相呼應的，尌國家的範圍來說，政府支出其強制性的社 會保險當然屬之；營利性質的私人保險則屬於市場的範圍；個人儲蓄則是為家庭屬 性 。 另 外 ， 若 從 長 期 照 顧 財 源 籌 措 的 角 度 分 析 福 利 體 制 的 內 涵 ， 將 可 發 現 Esping-Andersen所提及三種福利體制特徵之一致性。首先，北歐社會民主模式，其對 於社會福利的配置原則強調的是公民權的概念，若對應到長期照顧政策上，即是有普 及式的照顧服務，並且財源由稅收支應。再者，屬於統合主義的德國，其財源籌措方 式為保險制，保費來源由雇主與勞工各負擔一半。最後，屬於自由主義的美國則以殘 補模式為主，政府僅在特殊情況經資產調查方式後才有介入的空間，另外，又因私人 長期照顧保險擴張緩慢，因此民眾必頇負擔大量的財務責任。
接著，回到東亞福利體制的討論，日本與南韓在尚未實施長期照顧保險法之前，
財源籌措的方式類似，皆是以政府稅收為主體。不僅如此，由於政策改革之前的服務 涵蓋率偏低，因此大部分比例的老人不是由家庭提供無酬照顧，尌是由私人儲蓄購買 服務。換言之，尚未實施長期照顧保險法的日本與南韓，尌財務面向上國家、市場與 家庭間的關係為：家庭占大部分比例，而國家僅為邊緣性的比例，市場上並未出現營 利性質的長期照顧保險。然而，日本2000年及南韓於2008年分別實施的長期照顧保險 法徹底改變了國家、市場與家庭間的關係。如前所述，日本與南韓雖然是以保險制度 為主，但尚以政府稅收與個人負擔為主要財源。
如此的轉變代表什麼意涵呢？社會保險制重要原則之一即是風險分攤，換言之，
即是透過強制納保的方式分攤了個人的風險，因此當事故發生時，個人所需的費用是 由全體納保人共同支出而非僅由個人自負全額。當日本與南韓的長期照顧財源以保險 費為主時（兩者皆為50％），背後的意涵即是照顧成本的社會化。因為在長期照顧保 險法的制度設計下，個人僅需按時繳納保費，而需要長期照顧服務時，個人不再需要
即是透過強制納保的方式分攤了個人的風險，因此當事故發生時，個人所需的費用是 由全體納保人共同支出而非僅由個人自負全額。當日本與南韓的長期照顧財源以保險 費為主時（兩者皆為50％），背後的意涵即是照顧成本的社會化。因為在長期照顧保 險法的制度設計下，個人僅需按時繳納保費，而需要長期照顧服務時，個人不再需要