第四章 我國與日本、南韓長期照護制度比較
第一節 日本長期照護制度
雖然日本於 1970 年代即邁入老年國，但事實上其對於老人長期照顧服務的開啟 可追溯至 1950 年代，並且可約略分為四個時期：1950 年-1963 年、1963 年-1990 年、
1990 年-2000 年以及 2000 年之後。第一個時期裡，日本社會經歷了工業化與都市化 的挑戰，因此形成鄉村人口往都市移動、婦女尌業率開始上升等現象，故而降低家庭 提供照顧的能力。即便如此，當時的主要長期照顧措施卻是以作為公共救助系統之一 的老人之家（homes for the aged）為主，並沒有提供任何社區照顧方面的服務。由於 老人之家為公共救助系統的一部分，接受服務的資格標準為接受公共救助系統者以及 未能從家庭獲得適當照顧者，故而涵蓋率相當低，例如在 1961 年時僅包含約 0.7％
的老人。接著，第二時期裡，日本政府於 1963 年頒布了「老人福利法（TheWelfare for the Elderly Law）」，確立了「機構照顧」與「社區照顧」為老人長期照顧服務的兩 大主軸。在機構照顧方面，老人之家以及護理之家（nursing home）為主要的服務型 式，後者則跳脫過往以所得為基準的資格標準，取而代之以生理與心理的失能程度及 是否能在家中接受適當的照顧為主；社區照顧方面，自 1962 年日本政府設立了居家 照顧服務（home-help services）方案後，而後於 1978 年、1979 年、以及 1991 年陸 續開辦喘息服務（respite care）、日間照顧服務（day-care service）以及訪視服務（visiting nurse service）。139
雖然日本政府陸續開辦居家照顧服務，但由於服務對象依然僅限於公共救助系統 以及缺乏家庭照顧的中低收入者，並且居家照顧員（home helpers）的薪資偏低，故 而服務擴張的速度相當緩慢。在前述兩個時期裡，雖然日本政府極力擴張長期照顧服 務，卻依然趕不及人口老化的速度，復加些許服務類型僅針對公共救助系統者，故而
139李光廷，日本介護保險改革與德日兩國公共照護制度理念背景比較，2007 年，發表於「台灣社會 福利學會」，《「建立台灣永續發展的家庭、人口、健康、社區與勞動保障體系：公民權利契約觀 點》（5 月 26-27 日），舉辦地點：台北大學。
無論在機構式照顧或居家照顧方面，皆呈現相當缺乏的情況。在第三個時期裡，為了 解決照顧供給與需求面的失衡，日本政府於 1990 年通過了「黃金計畫（Gold Plan）」，
並且再於 1994 年修正進而頒布新「黃金計畫（New Gold Plan）」。雖然黃金計畫的 執行的確擴張了長期照顧服務的數量，然而，卻依然不及人口老化的速度。因此，即 便日本於 2000 年之前對於擴張長期照顧服務不遺餘力，但居家照顧及機構照顧仍呈 現短缺的情況。140
最後，則是第四個時期，日本於 2000 年之前長期照顧服務短缺的情況使得絕大 多數的老人照顧責任由家庭承擔，為了補足照顧供給與需求面間的缺口，日本政府遂 於 1997 年制定長照保險法（long-term care insurance），並且於 2000 年正式實施，其 政策口號即是「由家庭照顧轉往社會照顧（From Care by Family to Care by Society）」。
141
140李易駿、古允文，東亞福利體制初探，2002 年，發表於台灣社會學會，《重訪東亞：全球、區域、
國家公民研討會》（12 月 14-15 日），舉辦地點：台中東海大學。
141李光廷，日本實施介護保險與長期照護市場民營化的效果檢驗，2003 年，台灣社會福利學刊，第 3 期，頁 145-197。
第一項 供給面
一、實施模式142
日本於 2000 年實施了「長照保險法」，主要的給付類型是以服務為主，現金給 付只有在特殊的情況在才能領取，因而所佔比例極為少數。長期照顧服務主要可分為 兩大類：居家照顧及機構照顧，前者包含訪問照顧、訪問入浴、日間照顧、日間復健 及短期入所生活照顧等；後者則為長照老人福祉設施、長照老人保健設施及長照療養 型醫療設施。除此之外，該法於 2006 年進行修正，茲簡略新增項目如下：
（一）地域密着型服務
為了持續提供高齡者繼續在熟悉的地域中生活之服務，並以此為原則在日常生活 圈內可利用之服務，服務內容包括（1）夜間對應型訪問長照；（2）失智症對應型通 所長照（失智症 day service）；（3）小規模多機能型居孛長照；（4）失智症對應型 共同生活長照（group home）；（5）與社區密切相關型特定設施進住生活長照（29 人以下有付費之老人之家）；（6）與社區密切相關型長照老人福祉設施入住者生活 長照（29 人以下特別養護老人之家）。
（二）地域整合支援中心
為讓高齡者繼續留在已經習慣的地域中維持尊嚴的生活，因此以市（區）町村為 主管機關設置了地域整合支援中心，其主要的功能為：（1）綜合相談支援：不單以 長照為主，其他如保健、醫療、福祉相關等支援皆可。（2）高齡者權利擁護：利用 虐待防止、早期發現、成年人監護人制度。（3）整合、持續性的照顧管理（care management）支援：目的在於活用多樣的社會資源（4）長照預防管理（management）：
長照預防照顧計畫表的製作。
142李光廷，日本介護保險改革與德日兩國公共照護制度理念背景比較，2007 年，發表於台灣社會福 利學會，《「建立台灣永續發展的家庭、人口、健康、社區與勞動保障體系：公民權利契約觀點》
（5 月 26-27 日），舉辦地點：台北大學。
二、資產調查與需求調查
在「長照保險法」的制度設計下，將被保人分為兩類：第一類為 65 歲以上者，
第二類為有 40-64 歲，且有與年齡相關的疾病者。有照顧需求的被保人皆可以向當 地政府機關提出申請，經過專業團隊進行 85 個項目（73 個測量 ADL 的項目以及 12 個測量包含心智能力及失智症的項目）的評估與審核後，最後將照顧需求分為六個層 級：需要支持（support）、層級一（Level 1）、層級二（Level 2）、層級三（Level 3）、
層級四（Level 4）、層級五（Level 5）。因此，長期照顧服務的資格標準將不再是 依據所得或者是否有家人照顧，而是被保人的失能程度。當申請者的照顧層級評斷出 來後，其便可依據照顧經理（care manager）擬定的照顧計畫接受服務。照顧經理在 長照保險法中扮演相當重要的角色，因其不僅需要擬定計畫，更需要監督與評估服務 執行的成效。143
三、制度的人口涵蓋比率
日本實施「長照保險法」後，主要的服務類型為居家、社區及機構式照顧；此外，
根據 OECD 資料顯示，日本 2004 年時老人失能率為 10.8％。透過該表可以發現，在 居家、社區與機構式照顧三者當中，日本較偏好居家式照顧，機構式照顧次之，最後 為社區式照顧，如 2007 年三者涵蓋率分別為 61.7％、26.3％以及 5.9％。不過，社區 照顧涵蓋率偏低可能與其於近年始發展有密切相關；此外，2006-2007 年機構式照顧 的人數則呈現下降的趨勢，這可能與近年日本於機構照顧上的改革有關。即便如此，
尌整體而言，從 2001-2007 年間，日本長期照顧體系依然呈現一個穩定成長的趨勢。
143李光廷，日本介護保險改革與德日兩國公共照護制度理念背景比較，2007 年，發表於台灣社會福 利學會，《「建立台灣永續發展的家庭、人口、健康、社區與勞動保障體系：公民權利契約觀點》
（5 月 26-27 日），舉辦地點：台北大學。
第二項 財務面
145Ishikawa, H., & Maeda, D, Development of long-term care for elderly people in Japan, 2000, In D. R.
Phillips (Ed.), Ageing in the Asia-Pacific region :issues, policies and future trends, New York Routledge., p 133-157.
146周孙翔，日本、南韓、台灣及香港長期照顧政策之分析，2008 年，國立中正大學社會福利研究所 碩士論文。
是固定的，需求者可以在該固定金額內自由選擇服務類型，如果最終金額超過該額 度，超出支額度則由使用則自行付費。在居家照顧方面，支付金額從最低的 61,000 日元至最高的 358,000 日元不等；在機構照顧方面，則是依據不同的機構類型及照顧 需求而有 242,000-414,000 日元不等的給付金額147。
147Ishikawa, H., & Maeda, D, Development of long-term care for elderly people in Japan, 2000, In D. R.
Phillips (Ed.), Ageing in the Asia-Pacific region :issues, policies and future trends, New York Routledge, p. 133-157.
第三項 國家管制
一、勞動投入
勞動投入148方面，現階段日本擔任照顧工作者主要有二：居家服務員（home helper）及照顧福利士，前者資格審定主要為根據 1991 年設立的養成研修制度，其 將居家服務員分為三種等級，每種等級皆有不同的考詴資格及受訓時間；照顧福利士 的資格主要依據 1988 年實施的「社會福利士及照顧福利士法」，其取得資格途徑大 致可分為三種：養成機關、福利相關高中及實務經驗等。
二、輸送服務
輸送服務149方面，目前關於日本照顧勞動者權益的文獻多半僅集中在居家照顧員 之上，共同結論皆是日本在實施長照保險法後引進市場機制，營利性質的機構為了要 降低勞動成本，便壓低居家照顧員的勞動條件，故而居家照顧員的勞動保障不足。李 光廷，甘崇瑋&邱麒璋進一步引用日本相關統計調查後發現，日本將居家照顧員分為 五種雇用形態：正規全職僱用、非正規部份工時僱用、需要時契約僱用、隨傳隨到登 錄型僱用以及志工僱用，2001 年非常勤（部份工時）及登錄型居家照顧員約占一半 之比例，其中由於登錄型居家照顧員並不在各種社會保險的保障之內，故而勞動保障 明顯不足，而非常勤之勞動者則因工作時數較少故而薪資偏低。
148李光廷，日本介護保險改革與德日兩國公共照護制度理念背景比較，2007 年，發表於台灣社會福 利學會，建立台灣永續發展的家庭、人口、健康、社區與勞動保障體系：公民權利契約觀點（5 月 26-27 日），舉辦地點：台北大學。
149周孙翔，日本、南韓、台灣及香港長期照顧政策之分析，2008 年，國立中正大學社會福利研究所 碩士論文。
三、服務價格
服務價格150方面，非正職員工惡劣的勞動條件更可以從日本「財団法人長照労働 孜定センター」（CareWork Foundation）所做的調查資料看出：在年休假福利方面，
約有 83.5％的全職員工享有此項福利，但非全職員工卻僅有 62.7％的享有年休假；若 進一步分析，將可發現非全職員工中的短時間勞動者僅有 54.8％享有年休假福利，換
約有 83.5％的全職員工享有此項福利，但非全職員工卻僅有 62.7％的享有年休假；若 進一步分析，將可發現非全職員工中的短時間勞動者僅有 54.8％享有年休假福利，換