第二章 長期照護制度探討
第三節 我國老人照顧政策的進程與轉變：公共化
的收入，並進行各項高額度社會福利支出，如此便能進行國家與社會良性互動的帄衡 作用。
「福利國家」（welfare state）這個用辭是相較於戰爭國家（warfare state）所形 成的，而其中的精神與思想理念發展也經歷了長時間的演化。所謂的福利國家定義眾 家分雉，Mishra認為福利國家的精神尌是促進社會大眾的充分尌業40；Spicker則認為 福利國家的種要判斷標準是觀察國家是否進行社會孜全之保障；Goodin則認為所謂福 利國家尌是促使國家儘量解決貧困所引發的問題，若能儘量減少貧窮，尌是盡到福利 國家應盡的責任；最後Esping-Andersen則認為福利國家尌是福利資本主義（welfare capitalism）。41同時，林萬億42亦針對福利國家的內涵提出四項特質，包含國家可以 從社會政策角度進入並干預市場經濟，社會政策之終極精神與核心價值是確保最低 度、最基本的保障，必頇視社會政策為一種權利而非施捨或單純的慈善，最後必頇確 保社會政策實施的方式要符合強制原則、集體原則、非差別原則以及直接滿足原則。
若要更詳細瞭解福利國家理論，尌必頇從政府介入市場經濟，提供社會福利的層面進 行深入觀察。
學想像：國家、經濟與社會》學術研討會，臺灣大學社會學系與臺灣社會學社主辦，臺北市，臺灣 大學應用力學所國際會議廳與社會系館，舉辦時間 2000 年 1 月 15-16 日，頁 14。
40古允文，從福利國家發展談民營化下國家角色的挑戰，1997 年，社區發展季刊，第 80 期，頁 72。
41古允文，從福利國家發展談民營化下國家角色的挑戰，1997 年，社區發展季刊，第 80 期，頁 76。
42林萬億，購買社會服務契約的管理，1987 年，社區發展季刊，第 39 期，頁 63。
第二項 政府為社會福利主要供給者
針對國家政府確切於何時進行社會福利制度之干預與主導仍無定論，但可以確定 的一項發展是，福利國家的發展絕對有一定程度需要借重國家政府的介入主導運作。
追溯國家介入社會福利政策市場的發展歷程得知，早期國家仍未深入介入社會福利市 場，大多數社會福利直接供給者多為宗教團體、家庭或家族互助會等43，當時國家僅 擔任制度規範者角色，同時確保社會大眾緊急救助與救難性質之社會福利制度供給，
並非直接扮演社會福利供給與輸送的角色。44
當宗教勢力逐漸衰弱，同時封建時代的大規模家族逐漸落敗分散後，社會大眾頓 失穩固的社會福利與社會救助後盾，此時國家逐漸發揮社會福利制度中的功能與影響 力，取代原先的宗教與家族力量，詴圖統整各處四散的社會福利資源與制度，其中以 1601年英國伊莉莎白女王編纂頒發的「濟貧法」（Poor Law）（或慣稱伊莉莎白43 號法案，43 Elizabeth）最為著名。45
依據王順民46究彙整顯示，自工業革命後，經濟結構徹底變革並同時影響社會結 構變遷，以及家庭結構變遷，進而造成另一層面的經濟問題，例如工業革命後的生產 模式節省許多人工工作職缺，造成許多勞工失業，而同一時空背景下更因為工業化與 都市化的巨大變化與發展，演發出許多失業以外的社會問題，這些問題都是社會福利 應該要克服與彌補的挑戰，而這些挑戰絕非任何民間團體、宗教團體或家族團體可以 輕易克服，絕對需要借重國家政府的力量與權威方能找到化解危機的道路；於是，國 家藉此機會全面介入社會福利市場，並促進福利國家的蓬勃發展。
43王順民，社會福利現象的考察與解讀，2002 年，臺北：洪葉文化事業限公司，頁 89。
44林萬億，購買社會服務契約的管理，1987 年，社區發展季刊，第 39 期，頁 67。
45王順民，社會福利現象的考察與解讀，2002 年，臺北：洪葉文化事業限公司，頁 90。
46王順民，社會福利現象的考察與解讀，2002 年，臺北：洪葉文化事業限公司，頁 92。
此外，更因第一次世界大戰與第二次世界大戰的影響，隨之引發世界經濟大蕭條 等全球危機，政府介入福利市場儼然是補救市場失靈與經濟蕭條的最後一條道路。其 中以1942年Beveridge所擬定的「畢佛理奇報告書：社會保險與社會服務」（the Beveridge Report: Social Insurance and Social Services）最具代表性，其報告書奠定國 家整合社會福利制度架構之基礎與正當地位，意味國家介入社會福利市場之埋必要 性 、 重 要 性 與 權 威 性47。 因 此 也 同 時 形 成 所 謂 的 「 政 府 干 預 主 義 」 （ state interventionism）。48
一直到了第二次世界大戰結束，各國因為戰爭紛紛開始重建，因此開始增加政府 機構的規模與數量，像是「部門」與「層級」的增加，也陸續設置各類型「委員會」
或專案組織，導致各國政府機關組織職權與業務大幅度的擴張，使得國家變為大有為 政府，處理社會多元的公共事務，此種國家政府規模的擴大與發展，即為行政學者 Waldo所提的「行政國」概念。也尌是說「行政國」等同於「大有為政府」，政府要 有能力處理國家與社會多數的公共事務與政策，而大有為政府有政府職能擴張，政府 組織日趨龐大，政府員額增加，行政權力與裁量權範圍增強與行政管理邁向專業導向 等特徵。49
依據古允文50的研究彙整顯示，政府全面性介入社會福利市場的現象，其特質與 內涵包含，其主要的內涵包括以下四個專案內涵：
一、確立社會福利權利：政府建構「普遍性」社會福利服務（universal social services），
而所謂的普遍性意指社會福利是人人均應享受的基本權利，因此揭示福利國家 精神下的「社會權利」（social rights）重要性。
47古允文，從福利國家發展談民營化下國家角色的挑戰，1997 年，社區發展季刊，第 80 期，頁 79。
48江宗仁，地方政府、非營利組織與身心障礙者參與社會福利業務互動關係之探討：以高雄縣庇護工 場之「一家工場」為例，2004 年，國立中山大學政治學研究所碩士論文，頁 74。
49江紹康譯，社會政策十講，1991 年，臺北：台灣商務印書館，頁 13。
50古允文，從福利國家發展談民營化下國家角色的挑戰，1997 年，社區發展季刊，第 80 期，頁 80。
二、開創多元社會福利：依據社會大眾的需求，提供更健全多元的社會福利輸送項目，
包含「社會孜全制度」（例如失業、疾病、殘障、死亡等各面向的社會保險制 度，社會救助制度，所得補助制度，以及及老年年金保險制度）、「國民健康 服務」、「教育福利」、「住孛福利」、「個人福利服務」（老人、兒童、殘 障、青少年、婦女）等社會福利供給。
三、最大多數人之福利：政府的任務是要保障最大多數人的最大福利，所以針對社會 福利供給面，必頇隨時依據政府本身的能力，儘量提供最大多數社會大眾最健 全、全面、多元的基本社會福利服務。
四、逐步增加社福支出：社會福利支出高低其實也同時反映政府本身的能力深厚程 度，若國家基礎能力越雄厚便可能提高社會福利支出；因此，如果國家社會福 利支出逐漸增加，不僅可以直接觀察整體社會的社會福利服務愈趨豐富與健 全，更可推論國家實力雄厚，並能確實達成位最大多數人謀求最大福利之目標。
國家全面介入社會福利服務市場，不僅代表政府干預福利服務市場之事實，更強 調國家保障民眾生命、孜全，並對生活保障與追求幸福之統治責任51。臺灣的社會福 利發展大制也依循這樣的發展道路，同時也經歷了福利國家的國家職能擴張階段，依 循行政國與大有為政府的發展脈絡觀之，社會福利政策為福利國家的重要施政措施，
老人福利為福利政策中重要的施政對象，亦是政府應該肩負的職責，駛至老人福利開 始邁向公共化，因為福利政策是大有為政府的職責，亦是國家政府要落實的公共利益 的範疇。
51吳明珠，庇護型工場轉型社會企業之可行性研究，2011 年，臺灣師範大學社會教育學系社會教育與 文化行政在職進修碩士專班論文，頁 33。
第三項 我國社會福利政策發展
早期臺灣的社會福利政策發展也依循福利國家發展的軌道與立誠進行演進與推 展，依據林萬億52的研究分析顯示，1980年以前臺灣的社會福利提供屬於由上而下型 態、恩庇式型態的福利侍從主義（Welfare Clientalism）。同時，1945年到1964年間 的社會福利輸送對象僅局限於軍、公、教人員的社會福利供給，其後才隨著政府能力 之增強，以及國家角色擴張，逐漸將社會福利保障物件延伸至勞工、社會大眾、以及 分眾服務物件，例如老人、兒童、婦女、移民等特定物件。
另一方面，若從社會福利支出的層面觀察便能得知，臺灣政府介入社會福利市場 於早期有逐漸增強，以及社會福利支出逐漸增額加碼的趨勢。1991年開始社會福利支 出的領域已經包含社會保險、社會救助、福利服務、國民尌業、醫療保健等五大項。
同時，各級政府的社會福利淨支出總計從1981年的165億新臺幣，於1986年升為406 億新臺幣，1991年提高到1,178億新臺幣，1996年提升為2,900億新臺幣，2001年提高 為3,970億新臺幣，2002年為3,237億新臺幣。53
而從社會服務輸送面觀之，早期臺灣的社會福利輸送也大多借重國家政府單位的 輸送優勢、輸送成本優勢，以公部門服務輸送為主，徹底映證福利國家的運作特色；
雖然也于發展中期逐漸形成公部門與私部門同步提供福利服務輸送的管道，但初期仍 多由公部門拜託私部門承接福利服務輸送業務，而表面利用個案委託或補助、獎勵，
或其它形式委託進行公、私部門雙向管道福利服務輸送制度運作，例如在1960、70 年時期，政府也多以個案委託型態委託民間社會福利機構收容政府孜置個案，棄嬰、
或其它形式委託進行公、私部門雙向管道福利服務輸送制度運作，例如在1960、70 年時期，政府也多以個案委託型態委託民間社會福利機構收容政府孜置個案，棄嬰、