建議

第一項 政策與實務建議

一、政策建議

日本長照保險的發展進程上，由於日本老年人口比例一直都是走在已開發國家帄 均值以上很多，對老人長期照護迫切需要的敏銳度尌來得更早些，從1990年開始推動 的五年一期的老人保健福利推動10年戰略（黃金計畫），再接著推動同為五年一期的 新黃金計畫，開始為長照保險的各項基礎服務做準備，即使在1997年尌通過長照保險 法完成法規建置，但也是中間再經過三年的準備期，才於2000年4月1日正式施行長照 保險，中間我們可以看到至少是經過十年的時間，反觀台灣，進程上在於2007年推出

「我國長期照顧十年計畫－大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」，希望先建置貣完整的 長期照顧服務體系，長照保險才能夠順利接軌，但在中期計畫（97-100年）中，仍然 看到有提升民眾付費意願、拓展服務資源與佈置服務輸送體系、充實各照管中心人力 資源等事項頇要努力解決，未來還有幾年的準備期，在這中間，如何讓服務品質提升

（民眾才有付費意願）、增加民眾對長期照護的認識（讓服務量增加）應該是最需要 去加強的方向。

日本長照保險的財務規劃與台灣在納保對象上有很大的不同，台灣基於社會風險 共同分擔的概念，未來將全民納保，而日本雖然也是認同社會連帶的原則，最後選擇 40歲以上的成年人需繳交保險費，然而，為什麼日本不考慮全民納保？其實若將全民 納保，中生代除了頇負擔自己的保險部分，甚至連小孩及父母的都必頇共同負擔，也 許會有負荷過重的疑慮。然而，日本長照保險制度運行的過程中，其支出財務是年年 增加，因此保險費幾乎每三年都必定調升，這中間一方面凸顯了長照對象服務需求量 的確很大，另一方面也讓日本警覺到是否產生資源過度浪費的情形，因此，在2006 年的改革中，回歸基本預防體系的建立，開始做許多健康促進的規劃，這樣的發展過

程中，又再度提醒我們，不管是在醫療或長期照顧上，如何在前端做好預防工作，比 貣事後耗費許多成本來修補都來得重要許多。

二、實務建議

主管機關相較日本來說，以日本的模式（以市町村為單位）來提供可能較能由基 層了解民眾的需求，目前台灣規劃為健保局分局或長照管理中心來負責，則可能會有 多頭馬車的可能（因為民眾仍會先去尋求鄉鎮市公所的協助，但這也可能經由教育社 會大眾後而減少多頭馬車的機會），但可能在推行政策較為簡單，而長照保險給付內 容與台灣最大的差異是台灣規劃以全民納保為方向以及會提供現金給付，雖然現在規 劃三年調整一次費率，但若沒有規範好，是否會導致如全民健保虧損嚴重，而由長照 機構自行吸收買單？現金給付是否未能較彈性的提供老年人服務而轉至照顧者去使 用？外籍勞工使用與現金給付的界定是否會是使資源分布不均，都是很需要受到討論 的爭議點。

日本評估每一位需要照護的老年人之前，經過全日本的老年人口需求調查，並去 評估每一個需求需要的照護時數，為專家學者討論的情形，但與真正老年人的需求狀 況能夠符合而不過度浪費資源或降低老年照護的生活水準則是一個難題，如目前長照 十年計畫提供的服務來說：輕度失能：我國目前對於輕度失能之補助總時數為25小 時，帄均一日約50分鐘；中度失能之補助總時數則為50小時，帄均每日為100分鐘；

重度失能補助時數為90小時，亦即每日3小時--可發現照顧時數及基本照顧時數相較 為少，該如何適度的評估老年人的需求並給予適當的服務，應該是長期照護保險要推 動前需評估的首要事項。

第二項 後續研究

一、制度研究觀點的不足

雖然東亞國家人口老化的速度不亞於西方先進國家，但不可否認地，除了日本之 外，其餘三國皆是近年始重視長期照顧議題；在政策的回應上，雖然日本早於1980 年 代人口老化比例即已達7%之比例，但制度性的政策「長照保險法」卻於2000 年始實 施，換言之，日本遲至2000年才有「長照保險法」，更遑論其他三國實施變革性長期 照顧政策之時間點。這樣的情況使得這些國家的長期照顧政策處於初發始的階段，因 此尌現階段而言，較難針對東亞國家長期照顧政策之成效下定論，遑論長期照顧政策 對於東亞福利體制的影響。例如長期照顧政策介入對於孝道文化的影響：由於東亞國 家現階段長期照顧供給面尚未發展健全，故而家庭在選擇照顧資源時仍有所限制，因 此較難看出正式照顧體制對於孝道的影響。較佳的觀察點應是正式照顧體制發展健全 之時，屆時若家庭成員捨棄正式照顧體系而獨自承受照顧責任，如此才能推論孝道文 化對於東亞福利體制的實質影響力。

由於制度延續性及政治意識形態之影響，使得健康照顧及長期照顧政策於財源上 將出現相密性的連帶關係，亦即，在健康照顧上實施保險制之國家，其在長期照顧政 策上亦較採行保險制，如日本、德國以及2008 年後的南韓；反之，若在健康照顧上 以稅收為主要財源之國家，其於長期照顧政策上易採稅收制，如北歐及美國。如此論 述乍看之下似乎不符合台灣之現況，因目前台灣於健康照顧政策上是採保險制，但在 長期照顧政策上卻是稅收制。不過，這樣的情況卻可能出現改變，而這可分為兩個部 份探討：首先是民眾與學界的態度，針對台灣民眾對於長期照顧政策財務來源選項之 偏好時發現，雖然台灣民眾並未極端明顯偏好保險制或稅收制，但贊成社會保險制之 比例高於稅收制，顯現現階段台灣民眾仍較傾向以社會保險制而非稅收制辦理長期照 顧政策，不僅如此，對台灣而言，較佳的方式是以社會保險辦理長期照顧政策；其次，

更為重要的是政權轉變之影響，台灣於2008年進行第十二屆總統選舉，其中倡導長期

照顧保險制的馬英九陣營贏得此次選舉，馬英九的當選對於台灣未來長期照顧政策走 向的變革性為何目前不得而知，但可預期的是，若馬英九政府遵循其政見發展，台灣 之長期照顧政策可能於近年長照制度內產生重大變革－由稅收制變為保險制。因此，

如同前述政策成熟度之論述，若欲確切洞悉東亞長期照顧體制之內涵，恐怕必頇掌握 各國長期照顧之發展變革，特別是針對台灣而言。不僅如此，「家事服務法」現階段 亦於台灣內進行政策爭辯，由於勞資雙方的互不相讓，使得該法目前只處於討論階段 而尚未完成立法。然而，一旦台灣通過「家事服務法」，將徹底改變台灣於居家照顧 工作者上之管制程度，因此，未來台灣通過該法與否，將對於東亞長期照顧政策之管 制面有著決定性之影響。由於長期照顧政策異質性、複雜性，使得從事長期照顧政策 之跨國比較成為困難之事；此外，加以資料語言之限制，加深從事跨國比較之難度，

並且由於東亞國家長期照顧政策尚處於發展之階段，故而缺乏些許比較之資料。這樣 的情況進一步加深了進行東亞國家長期照顧政策內部比較及與其他福利體制比較之 困難度。因此，若等到東亞國家長期照顧政策更為成熟之時，並且各國之長期照顧政 策已有共同語言之相關資料，屆時若再進行跨國比較，必能對於發掘東亞福利體制之 不同樣貌更有所助益。

「即便在同個國家裡，不同的社會政策亦存在著不同的社會脈絡」的那般，即使 是同一項政策，在不同國家中必然存在著相異的社會脈絡。本文雖然將研究焦點放置 東亞國家之長期照顧政策，特別是台灣、日本，以及南韓，但僅能尌各國長期照顧政 策作靜態性的分析，而忽略了各國長期照顧政策形成之動態脈絡。因此，較無法解釋 本文所得出之長期照顧政策類型，較佳的作法應為，實際了解各國長期照顧政策形成 之脈絡，在此立基點上再分析及比較東亞國家長期照顧政策，如此一來，便能了解及 解釋更多事實成因。

二、未來研究

針對前述，本文提出三個對於未來相關議題研究的可能取向，包含：

（一）依據本文所得之制度分析結果，以相同的研究指標，例如長期照顧制度的資源 投入、服務產出，以及相關的國家法制規範，進一步依據制度變革，研究制度 變遷的整體樣貌。

（二）本文以長期照顧制度為主要探討對象，建議未來如針對此部份可擴大相關的社 會福利制度與實際福利服務做探討。另外，本研究的研究內容只探討東亞國家 中，日本、南韓，以及台灣，未來對此議題有興趣的研究者，建議可更深入探 討其他東亞國家的長照制度。

（三）本研究著重於現行制度的討論。建議後續研究者除了可進一步以各國家的福利 服務形成的歷史為背景，了解各國的歷史脈絡，如此可深入探討制度制訂背後 的意義。

參考文獻

中文部份

一、研究書籍(含書中的專章)

1.王雉東，社會科學研究法，2009 年，臺北：雙葉。

2.王順民，社會福利現象的考察與解讀，2002 年，臺北：洪葉文化事業限公司。

3.江紹康譯，社會政策十講，1991 年，臺北：台灣商務印書館。

3.江紹康譯，社會政策十講，1991 年，臺北：台灣商務印書館。