第二章 長期照護制度探討
第四節 我國老人照顧政策的進程與轉變：民營化
第一項 民營化理論基礎：福利多元主義
一、福利多元主義之緣貣
福利國家主義雖然彰顯了國家與政府保障社會大眾基本生活福利之功能與成 效，但發展至1970年，以及1980年代時期便遭遇障礙與瓶頸，由於世界環境變遷下形 成的全球性石油危機，連帶影響各國經濟發展，各國財政能力皆形成緊縮現象，同時 也在實施福利國家理論時期累積嚴重的公共服務支出負債，間接形成嚴重的國家財政 赤字。此外，由於福利國家的長期運作呈現高度官僚化（over-bureaucratic）與效率 低落的現象，造成許多服務品質問題、財務黑箱作業問題、欠缺需求回應等問題，對 政府本身的形象、功能、財務，甚至其權威地位都造成嚴重損害。62
因此，各國政府無法再循舊制，單獨提供公共服務，於是紛紛尋求解決之道，從 而發展出向民間企業尋求聯合提供公共服務之協力合作模式，進而逐漸衍生出後續浮 顯於當代社會盛行的「福利產業化」、「福利商業化」、「福利民營化」，或是「福 利市場化」運作模式。63
簡言之，公部門向私部門尋求合作之公共服務供給模式，希望借重多元服務提供 者的力量，有效結合各行為者的有限資源，仍然能共同合作位社會中的最大多數群眾 提供最大公共福利，並為未來的公共福利政策尋求一線契機；這種吸納眾多私部門與 公部門共同合作提供公共服務之運作模式，借重多元服務提供者進行公共福利服務之 供給精神，其實尌是多元福利主義思想（welfare pluralism）之肇始與貣源，同時也 是福利混合經濟（mixed economy of welfare）的運作模式發展源頭。64
62鄭讚源，社會福利機構與政府之間關係的省思-以我國老人孜養護機構為例，2000 年，新臺灣社會 發展學術叢書：長期照護篇，頁 289。
63陳燕禎，福利？市場？臺灣照顧產業政策之初探，2008 年，通識研究集刊，第 12 期，頁 98。
64陳燕禎，福利？市場？臺灣照顧產業政策之初探，2008 年，通識研究集刊，第 12 期，頁 81-82。
二、福利多元主義之定義
所謂的多元福利主義意指公共福利服務藉由多元管道進行福利服務之輸送，另外 亦指公部門善用非政府部門或私人企業、組織，或機構承擔公共福利服務之執行與責 任之理論精神。政府部門以必需由先前的福利服務供給主導者角色轉變為福利服務輸 送之「使能者」（enabler）角色，同時這並非意味政府完全退出公共福利服務之供給 輸送市場，也並非代表政府可以卸下保障民眾基本福利的公共責任，而是轉換角色
65，運用更有效率之資源運用模式，進行最具成效之公共福利服務輸送與供給作業。
三、福利多元主義之供給途徑
福利多元主義精神下，公共福利服務之提供者呈現多元狀態。依據Gilbert等人針 對福利多元主義精神下的公共服務提供途徑分類，可以分為中央政府提供服務、地方 政府提供服務、公部門提供服務，以及私部門提供服務等四類型。而依據Johnson的 研究分類，服務輸送管道包含政府部門、非正式部門、商業部門，以及志願部門。66 而依據Glennerster67之彙整顯示，根據服務提供者與經費來源之兩項界定專案，
可以區隔出三大類型六小種福利供給模式，包含政府完全負責提供公共服務類型（包 含政府提供經費與公共服務之服務供給種類）、政府與私部門共同提供公共服務類型
（包含私部門提供經費而公部門提供服務、公私部門共同提供經費而政府提供服務、
公私部門共同提供經費而私部門提供服務，以及供部門提供經費而私部門提供服務等 四種服務供給類型），以及私部門完全負責提供公共服務類型（包含私部門完全提供 經費並直接提供服務之服務供給類型）。
65陳燕禎，福利？市場？臺灣照顧產業政策之初探，2008 年，通識研究集刊，第 12 期，頁 76。
66陳重佑，我國老人福利機構產業之成本結構與政府補助分析，2012 年，國立雉林科技大學管理研究 所博士論文，頁 76。
67陳重佑，我國老人福利機構產業之成本結構與政府補助分析，2012 年，國立雉林科技大學管理研究 所博士論文，頁 80。
陳燕禎68亦提出公共福利服務提供管道的轉變，政府並非單一服務提供者，私部 門、非營利組織、非政府組織、志願部門、非正式部門（家庭、社區單位）都可以成 為福利服務的輸送管道。
68陳燕禎，福利？市場？臺灣照顧產業政策之初探，2008 年，通識研究集刊，第 12 期，頁 81-82。
第二項 民營化理論基礎：民營化理論
一、民營化緣貣
公共服務民營化風潮肇始於英國在1979年，由柴契爾夫人推動的公共服務革新
（public service reform）運動，其目的包含節省政府龐大的公共服務支出成本、刺激 公共服務品質的競爭力，以及改善政府單獨提供公共服務之效率不佳問題等。同時，
面臨科學技術日新月異，尤其是電腦硬體設備的普及化，以及電子網路應用的社會 化，許多行政運作程式與作業內容，都能借重電子系統等科學化運作技術而達到節省 行政成本的目的。因此，電子網路的應用與開發，配合公共服務革新的需求，形成了 公共服務民營化風潮，同時奠定公共服務民營化運作模式之理論基礎。69
二、民營化定義
民營化的精神為有效利用公共服務之運作成本與資源，儘量採取最有效率的運作 方式，形成最有成效的運作結果70。所謂最有效率的運作方式系指運用市場競爭機 制，讓私部門針對公共服務方案提出各種具有競爭性值的方案規劃內容，經過競爭後 選出成本效益最大的可行方案規劃，希望能以最少成本達成最大公共服務成效之目 的。而所謂最有效運作成果系指成功達成公共服務之供給，同時務求透過競爭機制提 供高品質、高效率之公共服務。此外，政府部門將原先單獨由公部門提供的公共服務 業務進行服務供給者的移轉，讓私部門有機會成為公共服務提供者，這樣的程式與作 法便可以稱為民營化。71
69陳敦源，為公共選擇辯護：論公共選擇理論與「公共性」議題在行政學中的相容性，2005 年，行政 暨政策學報，第 40 期，頁 26。
70郭登聰，推動社會福利民營化相關法制的析論，2005 年，社區發展季刊，第 108 期，頁 46。
71張鳳琴、洪美玟與吳聖良等，日間照護服務的成本及效果初探，1995 年，公共衛生，第 22 期第 3 卷，頁 165。
三、民營化論述之觀點
針對民營化觀念之內涵，包含以下三大項觀點與內涵，可以從選擇觀點、效率觀 點，以及成本觀點分析民營化的精神與內涵。
基於選擇的觀點，民營化理論主張公共服務運作應善用市場機制，因為完全競爭 才能有效達成理性自利本質下追求利潤最大化之目標，同時避免公共服務品質或效率 受限於公部門獨佔服務供給所產生的自利、效率低落，以及資訊貧乏等問題。72
基於效率的觀點，民營化理論主張應遵循Adam Smith（1776）的自由放任經濟 運作原則，唯有透過完全競爭市場，讓市場中那只看不見的手自然而然找到公共服務 運作市場的均衡點，也尌是所謂的薄瑞圖（Pareto）最適效率均衡點，如此不僅可以 確保成本最低，同時可以透過市場競爭的過程確保高品質的服務。73
基於成本的觀點，傳統運作模式下，由政府部門單獨供給服務不僅會形成效率低 落的問題，同時可能因公部門只重視自己的私利追求，而無視於公共服務供給過程中 成本的提升問題；所以，民營化理論主張應透過市場競爭機制，找出提供低成本、高 品質的公共服務供給者，以便有效節省成本。74
四、民營化之工具與類型
依據公共政策與公共服務領域性質，因應民營化運作潮流之下，適用的民營化工 具與類型包含撤資、委託、替代等三大類型。撤資系指公營事業或公部門單獨提供公 共服務後成效不佳，透過出售管道、無償移轉管道，或清理結算管道，將公共服務業 務之經營權移轉給私部門，其中移轉的物件可以是原先服務事業中的員工、接受服務
72張華榮，控制公共權力非公共進行的路徑分析－以公共選擇理論為視角，2009 年，山西高等學校社 會科學學報，第 21 期第 5 卷，頁 39。
73張華榮，控制公共權力非公共進行的路徑分析－以公共選擇理論為視角，2009 年，山西高等學校社 會科學學報，第 21 期第 5 卷，頁 40。
74張華榮，控制公共權力非公共進行的路徑分析－以公共選擇理論為視角，2009 年，山西高等學校社 會科學學報，第 21 期第 5 卷，頁 41。
民眾，或是私人企業等對象。75
委託系指公共服務委由私部門提供，私部門必頇提供資金，同時負責承擔直接服 務執行工作，公部門轉而成為監督者，監督私部門提供服務之品質；而委託的方式包 含簽約外包（透過契約的簽訂，讓私部門依照契約內容提供公共服務）、特許權應用
（部分涉及社會大眾民生利益的公共服務專案，例如供水、供電、電信、瓦斯、天然 氣等公共服務業務，可以讓符合特定資格的私部門具有營運權利或資格，讓這些符合 資格的私部門或廠商具有租用租借權利或營運權利）、補助（透過低利貸款、直接補 助、免稅，專用券或抵用券之使用，鼓勵私部門加入公共服務供給之市場，增加公共 服務市場競爭的優勢），以及強制（公部門強行規定私部門應該進行的服務，例如失 業保險金之給付等服務）之管道與工具等方式。76
替代系指原先由公部門負責執行之公共服務品質不佳，沒有達到社會大眾所預期
替代系指原先由公部門負責執行之公共服務品質不佳，沒有達到社會大眾所預期