五、 我國學者對於建構吹哨者保護法制之看法
5.2 對立法方式和立法細節之看法
5.2.1 單一立法或分別立法
由於我國目前少數的吹哨者保護規定僅見於勞動法規中，在證券、環保、消費者保 護等亦需吹哨者保護之法領域均無規定，而吹哨者對外吹哨之言論，又需面臨洩漏秘密 及妨害僱主名譽信用等法律風險，因而有認為頇擴大吹哨者保護領域及明確化吹哨者保 護要件，以肯定吹哨者對企業的正面價值，並應仿照日本制訂單一法典，喚醒法院對吹 哨者保護的重視274。此外，亦有認為，若僅於個別法律中分別訂立吹哨者保護條款，恐 怕如同現今已有的少數吹哨者保護規定一樣，實施成效不彰，單一法典有宣導吹哨者對 社會的公益價值、矯正過去大眾對吹哨者的負面觀感之作用，但是在引進法制的初期，
因我國私人企業尚未習慣有內部不法行為防制機制，因此可先選擇對社會公益影響較大 之公開發行公司先施行，再慢慢普及到所有私人企業275。
5.2.2 吹哨者之適格要件
有一說認為，若法律要以「勞工」為保護中心，對於勞工之定義則不宜限於勞動基 準法所定義之範圍，否則對於新型態的勞動關係例如派遣勞工等將無法予以涵蓋，且勞 動基準法亦沒有涵蓋所有行業，因此應將「勞工」之定義予以廣義理解276。而公司經理 人是否適用勞動基準法，實務上尚有爭議。經理人在業務執行上雖有獨立性，發現不法 情事時，可能無法憑一己之力矯正，且董事會可隨時解任經理人，也能影響經理人揭發
272 王松柏，前揭註 150，頁 254。
273 陳文智，前揭註 4，頁 90。
274 陳一銘，前揭註 5，頁 123-124。
275 黃銘傑，前揭註 123，頁 121。
276 陳一銘，前揭註 5，頁 127。
不法的意願，因此有認為經理人也應納入保障277。至於董監事，身為公司最高業務執行 機關及監督機關，有權制止不法情事，並無保護之必要278。但當公司所有權與經營權尚 未徹底分離，多數派股東掌握董事會可隨時解任少數派的董監事，此時少數派董監事實 際上難以改變公司狀況，仍有保障其對外吹哨之必要279。
另有研究認為，握有組織內部不法資訊並進而對外吹哨者 ，先天上即因各該組織 特性而有其限制，因此無必要再針對其資格予以嚴格的限制。若擔心過份放寬內部吹哨 者之資格，可能導致濫行吹哨，可透過在吹哨事項或證明責任上，課以吹哨者適當的舉 證責任，而不需過分嚴格限制吹哨者之資格280。
5.2.3 吹哨對象事實範圍
美國沙賓法案之立法係針對公開發行公司之證券詐欺防制，是以在其中的吹哨者保 護條款，也將吹哨對象事實限於證券詐欺、電信詐欺等與證券市場有關之犯罪行為。美 國學者對此多建議應將類似的吹哨者保護規定擴張到其他與公益有關之不法情事。而日 本公益者保護法保護的事項，雖包含一切公司違反人民生命、身體、健康、自由、財產 及生活環境等重大人權有關法律之行為，卻也因為過度將違法事實限縮在上述法律中，
以致排除各種稅法或政治資金規正法之違法事實，形成吹哨對象事實範圍過狹之批評
281。因此，如果希望擴大鼓勵勞工吹哨者對各種類型公司不法情事的吹哨，在初期制定 我國吹哨者保護法時，本研究認為應避免列舉所適用的法律規範，避免過度限定可適用 的吹哨對象事實範圍。
至於吹哨事項的範圍，是否需限於犯罪行為，或包含非犯罪行為，例如違反法律義
277 陳一銘，同上註，頁 128 。
278 公司法 218 條之 2 第 2 項規定。
279 陳一銘，前揭註 5，頁 128。
280 黃銘傑，前揭註 123，頁 122。
281 簡玉聰，前揭註 138，頁 225。
務之行為、導致裁判錯誤之行為、危害個人安全衛生之行為、破壞環境之行為等等282？ 有研究認為我國有許多行政法規範對於違反者僅科以「行政罰」，例如罰鍰、限期改善、
吊銷執照等等，為避免吹哨事實對象過於狹隘，無需限於犯罪行為，應包含違反法律義 務之行為，至於其他事項，在有重大急迫情事或涉及重大公共利益時也可納入283。但另 有認為吹哨者保護法制主要之目的乃實現公益，吹哨事項至少應限於與公益有關之事 項，例如違反法律行政命令等法規之行為、對公眾健康安全產生實質危害(包含對環境 之損害）行為等284。至於規範方式，若採列舉方式，雖可以以法律授權行政命令方式予 以不時擴充範圍，然有認為此種方式仍有侷限，宜以概括方式，可同時納入較多法律285。 5.2.4 吹哨者主觀要件
1.動機
動機指的是吹哨者吹哨的原因，可能是為阻止企業不法、威脅企業換取個人利 益、換取檢舉獎金等等。以新海瓦斯公司案為例，工會揭發公司收取管線補助費的內 幕，其目的也包含了迫使公司合理分配利潤給勞工的目的。為鼓勵吹哨者揭發企業不 法，有認為對於動機不需多加限制。惟為鼓勵公司設置內部吹哨管道，至少應限制吹 哨者動機不得為以損害他人或為個人利益等不正目的，否則公司將擔憂內部吹哨變成 勞工威脅企業之手段而降低設置內部吹哨管道之意願286。惟不正目的乃消極事實，由 吹哨者證明自己沒有不正目的太過困難，應由公司負舉證責任287。
2.真實性
真實性指的是吹哨者對吹哨所涉事實的認識是否為真實。有認為應區分內部吹哨
282 陳一銘，前揭註 5，頁 128。
283 陳一銘，同上註。
284 黃銘傑，前揭註 123，頁 122。
285 陳一銘，前揭註 5，頁 129。
286 陳一銘，同上註。
287 陳一銘，同上註。
和外部吹哨予以不同之規定，內部吹哨不易造成企業權益受損，對於內部吹哨的吹哨 者不需過度要求其主觀認知之真實性。而外部吹哨極可能影響到企業的名譽和信用，
若不予真實性之限制，恐有濫用吹哨之疑慮，故吹哨者必頇具備「合理相信」，即大 法官釋字 509 號所提「依據所提證據資料，認為該行為人有相當理有確信其為真實者」
288。「合理相信」，意即吹哨者依據過去、目前或者將來發生事實的信念，該信念必頇 要合理289。吹哨者如果經過一定的查證，尌算事後證明其吹哨之內容不實，亦不將其 排除於保護之外。
5.2.5 吹哨受理機關
日本立法例採內部吹哨優先主義，因而對於不同的吹哨受理機關，分別適用寬嚴不 同的保護要件。最寬鬆的是內部吹哨，由於內部吹哨對於企業傷害小，且有促進企業自 淨自律的功能，所適用的保護要件最為寬鬆。對於行政主管機關吹哨則屬外部吹哨中較 不易洩漏企業秘密的吹哨管道，因此保護要件較內部吹哨稍為嚴格，但較對其他外部機 關吹哨之要件為寬鬆。至於對其他外部機關吹哨，對於企業信譽及營業秘密洩漏的傷害 最大，所以要求吹哨者必頇有更充足的證據資料相信不法情事確實存在才受保護，要件 最嚴格。美國則不區分吹哨受理機關為內部或外部單位，一體適用相同的保護要件。
在吹哨受理機關的範圍上，美國沙賓法案明文列舉有權受理吹哨者之各內部單位及 外部單位，對於非法律所規定的單位吹哨，該吹哨者無法受到任何的保護。日本雖尌不 同受理單位分別是適用不同的吹哨者保護要件，但是對於外部單位，並未限定哪些單位 才有權受理。
1. 內部吹哨受理單位
288 陳一銘，同上註。
289 黃銘傑，前揭註 123，頁 123。
內部吹哨受理單位，頇獨立於直屬管理階層之外，否則吹哨資訊往往遭到過濾或 扭曲，且應直接向公司最高層負責，才能避免層疊式組織間有洩漏吹哨者身分及吹哨 資訊之可能290。有認為可將公司內部受理機關設定為獨立董事、審計為員會、監察人 或內部稽核主管291。日本雖亦有獨立董事、監察人制度，但現時不少公司於設計其有 關內部吹哨之機制時，並未將受理機關設置於公司內部，或以獨立董事或監察人為受 理機關，而係與外部的律師事務所、會計師事務所、甚或徵信社合作，作為公司勞工 對公司內部可能的不法行為吹哨之管道，並由此等外部機構直接對董事會整體負責，
而非僅對董事長或經營者負責。此種設計方式，未來或值得對於獨立董事、監察人之
「獨立性」有著重大不信任之我國參考292。 2. 外部受理單位
外部受理單位，若仿照日本公益者保護法，除了行政主管機關，民意代表、司法 機關、媒體等等都可能作為外部吹哨受理單位。尌行政主管機關的部分，有權受理吹 哨的行政主管機關，必頇對吹哨事實擁有監督管理權，才能有效防制不法，並避免不 當資訊外洩293。而其他外部受理單位，如民意代表、司法機關、媒體等，作為吹哨受 理單位，雖然可產生分工合作、相互監督互補的功能，也提供吹哨者更多的選擇，但 此類受理單位沒有監督管理權，無法直接防制不法情事，因此有認為尌算要參考日本 公益者保護法的規定，有權受理吹哨的外部單位也應限於能夠「防止該當吹哨事實發 生或被害擴大者」，以避免吹哨者任意選擇受理單位造成程序上的不經濟或相關資訊 之外洩294。然而，這樣的判別標準，適用上有欠明確，容易產生爭議，反而會造成使
290 黃聖，資訊公開於我國公司治理之再定位-以定期性財務資訊為中心，國立台灣大學法律學院法律研究 所碩士倫文，頁 193(2009.4)。
291 陳一銘，論企業內部通報法制，萬國法律，第 170 期，頁 88。
292 黃銘傑，前揭註 123，頁 125。
293 陳一銘，前揭註 5，頁 133。
294 陳一銘，同上註。
吹哨者負擔不確定的法律風險，對於吹哨者保護不週全。在我國初建立吹設者保護法
吹哨者負擔不確定的法律風險，對於吹哨者保護不週全。在我國初建立吹設者保護法