(一)荷蘭水災治理的演進
由於荷蘭地勢低平，在歷史上，城鎮及農地均遭受水災的威脅。在面 對大河的氾濫及北海的風暴潮，在傳統上，荷蘭是透過築堤的方式來抵 禦；而由於環境的限制，其城鄉發展也相當緊密，在自然的發展過程中，
選擇了土壤較為紮實的土地作為城鎮發展的基地。此外，淤田的土地利用 形式在 11 世紀即被採用。淤田乃透過築堤、利用風車排水的方式，既可 抵禦水患，也可藉由排乾低地積水的方式增加農墾用地。
整體來說，荷蘭的水災管理具有工程取向的傳統。近年來，隨著治水 思潮的演進，其水災管理也有自然化、民主化、整合化及國際化的趨勢。
在自然化方面，其反思傳統築堤圍堵洪氾的方式，強調靈活發展(smart design)的設計理念。在處理洪災上，更能夠考量地方的景觀特色以及文化 傳統，並借重傳統的知識及自然過程的方式，來取代過去以工程硬體設施 為導向的洪災因應方式。在實質的工程處理上，也強調不是只有加高堤防 來抵禦水災，而是透過還空間於河流/水(room for the river/water)的方式，
如透過加深河灘地、抬高阻擋水流的橋樑、加深及疏浚或加寬河槽、加大 堤距、設置疏洪道、制洪池等方式，來增加排水及水的儲留(圖 3-2-13)。
相關案例如目前進行中的馬斯河工程(Masswerken, Mass Work)，即透 過築堤、新開疏洪道、開鑿礫石凹地滯洪、創造自然遊憩地(把已不具主要 防洪功能的礫石凹地恢復成為自然的棲地及做遊憩使用)，來降低水災的風 險。在洪峰時作為疏洪的渠道，在荷蘭則被稱為 green river，這也是重要 的還空間於河流/水的重要內容之一。在疏洪道的設置過程中，也可能涉及 遷村等議題，如擁有約 200 人口的 Helhoek 位於規劃中的萊茵河到 IJssel 的疏洪道上，因而被遷村。
另一方面，由於荷蘭的堤防保護標準相當高，如重要都市地區可以抵 禦 0.01%的洪水事件，使得荷蘭不具備洪災保險的環境。這也使得荷蘭水 災預警系統的發展不若美國成熟。但在上世紀 90 年代的幾次洪水威脅及 淹水事件後，使得荷蘭開始再度重視預警系統及疏散的發展。
圖 3-2-13 荷蘭還空間於水之計畫示意圖
資料來源：Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministry of Agriculture, Nature and Food Quality) and Ministerie van verkeer en waterstaat (Ministry of Transport and Water Management). (2006)
在非實質面向，民主化也是近年來荷蘭水災管理的重要趨勢。在決策 上，改變過去由上而下的治理方式，進而透過公共參與的方式，納入權益 關係人的意見。另外，荷蘭的水管理局(waterschappen, water boards)因為選 舉人結構改變的緣故，也從過去從水出發的單一思考面向，進而被要求考 量到多面像的議題，如築堤對環境的衝擊等。不過，這類民主化的過程，
也增加了水災管理的成本，並拉長其處理程序。如 1980 年至 1995 年間，
因為民主化的要求，使得相關的堤防設施改善有限。然而，在 1995 年的 萊茵河洪水後，為了矯正緩慢的行政流程，荷蘭不得不成立新的法案，來 縮短這類公共工程的民主程序。
整合化也是民主化下重要的趨勢，由於 1970 年代至 80 年代的決策組 織改造，使得水災管理須納入權益關係人的意見，並整合不同團體的利 益。國際化則是近年來發展的趨勢，如歐盟對於跨國性議題的合議，以及 和德國共同採取的萊茵河洪氾行動方案，包含如何降低災損、降低洪峰、
提昇預警、增加公共意識等，均顯示出在荷蘭水災管理的國際合作趨勢。
(二)國家層級空間規劃策略
荷蘭在國家層級的水災因應策略，除了透過工程手法，包含上世紀初 的須得海工程，以及進行中的三角洲工程、馬斯河工程等，也試圖以空間 規劃配合水利工程的執行，來降低水災的風險。另一方面，由於相關治水 思維的演進，也使得防洪工程必須考量自然環境及地方文化，尋求協調發 展。
由於全球氣候變遷是當前歐盟相當重視的議題，因此，荷蘭的第四次 全 國 通 訊 (Fourth Netherlands’ National Communication under the United Nations Framework Conversation on Climate Change)中，揭諸了新的國家水 災管理政策。其水災管理政策有兩大原則，第一為不把水視為發展的限制 因素。固然過多的水會造成水災；然而，水也是農業發展及支持都市、產 業發展的重要資源。除此之外，水本身還有文化、遊憩、交通等功能。因 此，在水災議題的處理上，應該要兼顧到多目標的原則，而不是處理水患 的單一議題。這樣的政策目標，也呼應到前文自然化、民主化、整合化等 趨勢。
第二大原則為和水共處的空間發展原則，亦即還空間於河流/還空間於 水。在河川及海岸地帶，未發展的區域應該考量其環境風險，限制其發 展。此可避免新發展暴露在環境災害中，也可維持既有都市的緊密發展。
而部分沿海岸及河岸的已發展區域，也必須考量水文及水災的風險，必要 時需讓出空間給水。而這部分，會涉及土地徵收及遷村等議題。
在都市發展方面，重要政策包含：1.必須確保紅色區塊(都市發展區) 與藍(水)/綠(公園等開放空間/農牧)區塊的發展協調；2.評估都市發展對地 下水及地表水之衝擊；3.增加都市截水能力；4.確保新發展不造成負面效 益；以及 5.透過科學方法，評估新發展可能造成的影響；若有負面影響，
則需透過稅費等機制，補償其他受影響的地區。
(三)阿姆斯特丹都會發展策略
在 阿 姆 斯 特 丹 2040 發 展 策 略 (Metropoolregio Amsterdam, Ontwikkelingsbeeld Noordvleugel 2040)中，針對全球氣候變遷可能導致的 水災及氣候的改變，研提相關的空間規劃因應策略。
氣候變遷將會誘發阿姆斯特丹地區環境的改變，包含洪峰提高、海平 面上升，造成水災頻率的增加。另一方面，夏天的氣候將會更為乾熱，冬 天則較為冷濕。而這樣的結果，也會造成土壤及地下水鹽化的現象增加。
為了因應這樣的環境威脅，阿姆斯特丹都會區計畫將其空間發展區分 為城市地區及鄉村地區，以不同的策略來因應環境變遷可能造成的衝擊。
1.城市地區
在城市地區，其主軸為緊密發展、增加防洪設施防禦標準、削減逕流 及強化社區防災，其策略包含：
z 發展集中於都市化界線，並進行都市更新。
z 都市地區需能抵禦 1 萬頻率年之洪水。此部分為設置結構性堤防及 半、非結構性措施。
z 增加都市截/儲水能力。
z 建立風險/防災意識，並利用相關防水措施來創造都市內具吸引力 之環境。
2.鄉村地區
在鄉村地區，其主軸則為與水共處及還空間於水，其策略包含：
z 經水工評估後，適合的草地可作為水的留置區域，並提供遊憩功 能。
z 結合水、自然、開放空間、遊憩泥沼草原及小淤田等環境，創造圍 繞 於 水 的 小 規 模 生 活 空 間 (water ＇ -woon milieus, water-living environment) 。
z 生產性農作集中在生產力高之區域。
z 非高生產力地區，或需經評估後還空間於水。
z 保護淡水資源。
第三節 國外都市空間規劃及管理個案之特點及對台灣之啟示 一、國外案例之特點
美國加州三個案例及荷蘭所採取之減災措施及調適策略各有異同。就 減災措施來說，此四個案之政策仍較偏重透過分區管制之策略來減災。其 方法包含僅容許易致災區有條件之開發、控制土地使用強度或發展密度。
土地使用變更及私有地取得等策略，未羅列在美國地方層級之都市規 劃之中。此可能因為土地使用的變更往往涉及土地的價值的改變，政策可 能面臨地主強烈的抵抗。此策略不但在政治上執行的難度較大，且在美國 的司法體制下，地方政府可能面臨司法方面的爭議。推測因為此緣故，此 三個案均未將土地使用的變更明列為其減災策略。私有地的取得雖然是聯 邦層級的洪泛管理政策之一(國家洪災保險)，然而，其取得的私有地多為災 害好發區，且取得時機為災後重建階段。地方政府一來沒有足夠的財務計 畫來取得私有土地；再則，在非受災時期，取得易致災區私有地的政治阻 力也較大。地方政府可能因此考量，而為將私有地取得作為其主要的減災 措施之一。在荷蘭，私有地的取得則為配合相關防洪規劃，如疏洪道、制 洪池等措施時進行，時機為災前，而非如同美國以災後取得為主。
就調適策略而言，美國三個案共同採取的調適策略有三大主軸，包 含：1.災害分析及公眾資訊；2. 建築管理、補強技術發展及施作；3.社區防 災計畫(plans and programs)。此三主軸相輔相成。然而，可能因為受限於地 方政府的資源，賦稅及保險措施未能成為調適策略之主軸。就保險措施而 言，個案所提及之保險僅限於透過資料的更新，以及相關設施投資及計畫 的推廣，來調整國家洪災保險的費率。而地震相關之保險的推動、減災措 施抵免賦稅的策略，則均未被羅列在此分析的美國個案中。至於荷蘭，則 因全國的洪氾高保護標準，使得保險機制不存在。
除 了 上 述 的 減 災 措 施 及 調 適 策 略 外 ， 美 國 三 個 案 亦 呈 現 出 源 自 於 Section 409 計畫的傳統，亦即包含相當篇幅的災害分析。其災害分析大量運 用最新的自然災害調查及分析資料，輔以 GIS 技術繪製災害分析圖，具體 的將災害空間化，使得災害管理得以與空間規劃及管理相結合。至於荷 蘭，則仍以空間規劃配合防洪工程為主軸。
就美國三個案呈現出的災害分析思維而言，仍停留在災害主體(hazards) 階段，而非災害衝擊(disaster impact)本身。從學理上來看，災害(disasters)為 自然環境、營建環境、社會系統交互作用下之產物。完整的災害分析，理 應包含此三系統的分析，並將其成果透過地圖演算法加以套疊。然此三個 案之災害分析均偏重於自然環境，營建環境僅有定性的描述，至於社會脆
就美國三個案呈現出的災害分析思維而言，仍停留在災害主體(hazards) 階段，而非災害衝擊(disaster impact)本身。從學理上來看，災害(disasters)為 自然環境、營建環境、社會系統交互作用下之產物。完整的災害分析，理 應包含此三系統的分析，並將其成果透過地圖演算法加以套疊。然此三個 案之災害分析均偏重於自然環境，營建環境僅有定性的描述，至於社會脆