災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究

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(1)災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 內政部建築研究所研究報告中華民國九十七中華民國九十七年十二月十二月.

(2) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 研究主持人：李玉生共同主持人：吳杰穎研究助理：盧鏡臣、曾志雄、黃昱翔、劉書帆、張佑慈. 內政部建築研究所研究報告中華民國九十七中華民國九十七年十二月十二月.

(3) 目次. 目次目次圖次表次摘要. I III IV V. 第一章第一節第二節第三節. 緒論背景與動機研究範疇研究方法與流程. 1-1 1-1 1-3 1-5. 第二章第一節第二節第三節. 脆弱度與回復力觀念脆弱度之意涵回復力之意涵脆弱度與回復力關聯性分析. 2-1 2-1 2-5 2-9. 第三章第一節第二節第三節第四節. 國外脆弱度、回復力相關個案分析國外關於脆弱度、回復力之空間規劃及管理體系國外關於脆弱度、回復力相關策略之個案說明小結：國外都市空間規劃及管理個案之特點及對台灣之啟示國外空間規劃與管理的減災成本效益分析個案. 3-1 3-1 3-4 3-27 3-29. 第四章第一節第二節第三節. 脆弱度、回復力觀念與都市空間規劃及管理之連結脆弱度、回復力觀念與都市空間規劃及管理關聯性架構減災措施與都市空間規劃調適策略與都市空間管理. 4-1 4-1 4-5 4-15. 第五章第一節第二節第三節. 以減災調適措施之觀點檢視我國相關法令與研究案以減災調適措施之觀點檢視我國相關法令以減災調適措施之觀點檢視我國相關研究案小結：減災調適措施相關法令之課題. 5-1 5-1 5-9 5-15. 第六章第一節第二節第三節. 減災調適措施運用之重要性探討模糊階層分析法操作專家問卷結果分析減災調適措施未來之運用策略. 6-1 6-1 6-12 6-17. I.

(4) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 第七章結論與後續研究建議第一節結論第二節建議. 7-1 7-1 7-4. 附錄一國內與脆弱度、回復力相關之法令與研究案整理附錄二專家問卷附錄三工作會議紀錄附錄四專家座談會紀錄附錄五期中審查意見回應附錄六期末審查意見回應參考書目. 附1. II. 附 30 附 45 附 54 附 58 附 61 參1.

(5) 目次. 圖次圖 1-3-1 圖 2-2-1 圖 2-3-1 圖 3-2-1 圖 3-2-2 圖 3-2-3 圖 3-2-4 圖 3-2-5 圖 3-2-6 圖 3-2-7 圖 3-2-8 圖 3-2-9 圖 3-2-10 圖 3-2-11 圖 3-2-12 圖 3-2-13 圖 3-4-1 圖 3-4-2 圖 4-1-1. 研究流程圖回復力三角關係概念圖 Gallopin 觀點之脆弱度與回復力關係圖 Ventura 郡的斷層帶分布圖 Ventura 郡的地動分析圖 Ventura 郡的坡地災害分析圖 Ventura 郡的水災分析圖柏克萊市的地動分析圖柏克萊市地震誘發災害分析圖柏克萊市的野火災害及消防設施分析圖柏克萊市的水災及海嘯災害分析圖舊金山市的地震災害（地動）分析圖舊金山市的地震誘發土壤液化分析圖舊金山市的坡地災害分析圖舊金山市的海嘯分析圖荷蘭還空間於水之計畫示意圖夏威夷歐胡島 Kahawainui 流域圖結構式防災設施佈設導致災損增加之示意圖脆弱度回復力與都市規劃管理關聯性概念圖. 圖 4-2-1 圖 4-3-1. 減災措施與都市空間規劃關連性示意圖調適策略與都市空間管理關連性示意圖減災調適策略架構圖. 圖 6-1-1. 1-7 2-8 2-10 3-7 3-7 3-8 3-8 3-13 3-13 3-14 3-14 3-19 3-19 3-20 3-20 3-24 3-31 3-36 4-3 4-6 4-15 6-2. III.

(6) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 表次表 3-4-1 表 3-4-2 表 4-2-1 表 4-2-2 表 4-3-1 表 5-1-1 表 5-2-1 表 6-1-1 表 6-1-2 表 6-1-3 表 6-1-4 表 6-1-5 表 6-1-6 表 6-1-7. IV. 各替代方案可能造成的負面影響各替代方案的成本效益比較危害類型常用土地使用減災工具表空間規劃減災措施在不同災害類型運用項目表非都市土地開發類型與其徵收項目表減災調適措施之觀點檢視我國相關法令分析表減災調適措施之觀點檢視我國相關研究案分析表模糊層級分析法專家問卷受訪群表 FAHP 問卷回收統計表「災害潛勢地圖的製作與公佈」之專家問卷意見表模糊正倒矩陣群體整合後之模糊正倒矩陣公眾教育與社區防災之權重表各項措施之相對權重及整體排序. 3-34 3-34 4-8 4-12 4-19 5-2 5-9 6-7 6-8 6-8 6-9 6-9 6-10 6-11.

(7) 目次. 摘要在全球氣候極端變遷與環境衝擊的背景中，世界各國由傳統氣候對環境衝擊的研究取向，逐漸轉而以脆弱度(vulnerability)與回復力(resilience)觀念作為切入點。相較於國際上的研究，台灣脆弱度的相關研究近年才漸漸興起，回復力觀念的探討更為薄弱。因此本研究以文獻回顧法歸納國內外相關知識與案例，建立脆弱度、回復力與都市空間規劃、管理之關聯性，並發現二者必須透過減災措施與調適策略進行連結，才得以使抽象觀念加以落實。本研究進一步以減災調適策略，檢討台灣現行空間規劃與管理的法令規範以及相關研究計畫之建議，其中各項減災措施與調適策略並沒有普遍地被運用於現行之政策，而各政策主管單位因其專業之侷限性，而無法與其他專業就其共同議題提出整合性之策略。最後，本研究以模糊層級分析法 (Fuzzy Analytic Hierarchy Process, FAHP)，分析整合災害防救相關專家之意見，評選出重要程度較高之減災調適策略，包括災害潛勢地圖的製作與公佈、劃定災害潛勢地區為不易受災之土地使用、重要公共設施投資避免位於高災害潛勢區等，作為未來應當優先擬訂推行之措施。本研究亦建議未來可於國土規劃、都市計畫、或都市計畫通盤檢討，進行後續相關研究，並納入上述減災調適策略措施。其中包括： 1. 災害潛勢地圖的製作與公佈(立即可執行之建議) 透過風險溝通(risk communication)的概念，使居民其瞭解此風險之內涵，並建議其可採取之策略。讓民眾瞭解其面對的風險有多高，並可降低居民對減災措施造成不便而引發之反彈，降低災害的風險。 2. 社區防災推廣(立即可執行之建議) 社區防災是以社區為基本單元，透過類似社區總體營造之方式，建立防救災組織，推動相關減災措施，以提高災害的應變、復原重建能力，讓居民能培訓自救救人的防災知識與防災意識，降低災害衝擊之風險。 3. 運用各種災害潛勢資料於都市空間規劃(中長期建議) 我國現階段已建立相關災害潛勢資料，然這些資料之精細度、尺度，並未能完全運用於都市規劃當中。因此本研究建議相關單位，可將既有的各種災害潛勢資料運用於都市規劃之中，使災害潛勢基礎圖資切實充分運用並達減災之成效。. V.

(8) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 4. 非結構式減災措施落實於都市空間規劃(中長期建議) 運用減災措施來降低災害脆弱度是未來防災規劃的重心。本研究建議相關單位將非結構式減災措施，運用於台灣現行之都市計畫，透過空間規劃與非結構減災措施降低地區受災風險。 5. 災害保險融合非結構式減災措施(中長期建議) 我國災害保險制度未與任何非結構式減災措施結合配套，洪災保險亦尚未實施。然而災害保險與減災措施的搭配其實可以達到良好的減災效益，因此本研究建議相關主管機關未來可將災害保險與非結構減災措施進行配套，讓地震、洪災災害保險制度能更完善的運用於減災之中。 6. 重大開發案之災害脆弱度分析(中長期建議) 本研究亦建議相關單位，未來進行我國重大建設方案時，應當審慎透過脆弱度分析，評估地區、社會、產業各種層面之脆弱度，避免於未來開發後反而釀成重大災害。 7. 災害相關資料庫整合平台之建置(中長期建議) 台灣現階段已建立許多地質、水文資料庫，以及淹水潛勢圖、土石流潛勢溪流圖等災害潛勢地圖，然各種資料庫之尺度、格式不一，難以切實應用至相關減災規劃當中。因此本研究建議後續應當建置災害基礎資料庫之整合平台，讓各種基礎資料庫，能完善的被加以應用於各項減災調適措施。. 關鍵字：脆弱度、回復力、都市規劃與管理、減災措施、調適策略. VI.

(9) 目次. ABSTRACT Because of climate change and its impacts on the environment, more and more researches have been focusing on the applications of the concepts of vulnerability and resilience in the world. However, very little research on this and related topics have been conducted in Taiwan. Therefore, this study reviews related literatures on the concepts of vulnerability and resilience and the relationship between the two. This study also develops a framework to link urban planning and management with the concepts of vulnerability and resilience through mitigation measures as well as adaptation strategies. By using the theme of mitigation measures/adaptation strategies to review current urban planning and management-related policies and ordinances, this study finds that many mitigation measures/adaptation strategies have not been appropriately applied. This study also uses the fuzzy analytic hierarchy process method to prioritize these mitigation measures and adaptation strategies with the assistance of experts. The results show that policies on the production and release of hazard maps, on limitations on land use in disaster prone areas, and on the movement of critical infrastructure away from disaster-vulnerable areas should be the top three policies. This study also suggests that future researches should focus on how to apply the above mitigation measures and adaptation strategies to urban planning as well as urban planning reviews. The major suggestions provided by this study as follows: 1.Policies on the production and release of hazard maps (Short-term suggestion); 2.Promotion of Community-based Disaster Management (Short-term suggestion); 3.Applying hazard maps to urban planning (Middle and long-term suggestion); 4.Using non-structural mitigation to urban planning (Middle and long-term suggestions); 5.linking hazard insurance and non-structural mitigation with spatial planning (Middle and long-term suggestions); 6.Applying vulnerability analysis to new development in disaster-prone areas (Middle and long-term suggestions); 7.Build the platform for database of disaster (Middle and long-term suggestion).. Keywords: vulnerability, resilience, urban planning and management, mitigation measures, adaptation strategies. VII.

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(11) 第一章緒論. 第一章緒論第一節背景與動機長久以來，人類不斷地排放溫室氣體，暖化現象日益嚴重，導致全球暖化與氣候變遷(Climate Change)，造成近年來洪患、坡地災害、颱風、雪災等天然災害的頻率與強度均增加，造成人們生命財產安全受到嚴重之考驗。有鑒於此，世界各國已開始著手進行彙整各種過去災害的經驗與知識，制定因應的策略，以確保人們的生活環境安全無虞。其中以脆弱度(vulnerability)與回復力(resilience)等觀念的運用與延伸，更是近年來各種災害研究極欲探討的課題。 Dilley et al.（2005）在世界銀行出版的報告”Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis”中指出，台灣可能是世界上最易受到天然災害衝擊的地方，特別是台灣約有 73%的人口是居住在有三種以上災害可能衝擊之地區。根據歷史文獻記載，台灣過去從西元 1604 至 2005 年之間，地震規模達 7.0 以上的大地震共計有 36 次之多。又因台灣地理位置位於亞熱帶地區，氣候型態屬於亞熱帶氣候及熱帶氣候，加上四周環海的特性，使得整體氣候容易受大陸氣團及海洋氣流的影響，氣候變化頻繁，根據中央氣象局統計資料顯示，全球每年平均約 79 個颱風形成，在環太平洋地區約計 24 個，相當於三分之ㄧ的比例，而台灣地區平均每年約佔 6-7 個，並有逐漸增長趨勢。另外，颱風對台灣所帶來的不只是強風，所挾帶之豪大雨，更可能會造成水災或土石流，特別是在 921 地震後土石鬆軟，颱風帶來得豪雨使得坡地地區土石流瀕傳。由於近年來全球環境變遷、氣候異常現象，使得天然災害頻率增加、強度增強，高危險地區風險更是大為提升（Anderson, 2000; Linnerooth-Bayer and Amendola, 2000；蕭代基，2002）。因此，在我國都市空間的規劃與管理上，應以更具前瞻性的角度與手段，減低其脆弱因子、提昇回復能力。近 20 年來，國際上已有不少探討脆弱度及回復力之研究。運用脆弱度及回復力觀念來探討環境管理之相關研究，在近年來已成國際上新興之顯學，2005 年於日本神戶所舉行的世界減災會議(World Conference on Disaster Reduction)亦呼籲要藉由脆弱度的評估，檢討土地使用計畫，藉此減少災害的發生。在國內，脆弱度及回復力觀念探討才剛起步，而將此觀念運用於空間規劃與管理方面之研究並不多見；然而過去的一些探討風險分析、災害潛勢、容受力等觀念之研究，在某種程度上其實與脆弱度及回復力觀念相契合，但卻尚無相關研究將上述之論述，與脆弱度及回復力觀念串連起來。. - 1-1 -.

(12) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 因此，本研究嘗試掌握脆弱度及回復力之關聯性，釐清國內過去相關研究與脆弱度、回復力之關係，蒐集分析國外運用脆弱度與回復力於都市空間規劃與管理之案例，針對台灣都市空間規劃與管理，提出減災措施與調適策略，並對現行都市空間規劃、都市管理相關法規、政策提出優先推行之減災調適措施。綜合上述，本研究計畫之目的如下： 1. 建立脆弱度、回復力觀念與都市空間規劃及管理關聯性架構。 2. 蒐集並分析國外脆弱度與回復力運用之相關案例。 3. 檢視國內脆弱度回復力相關法令與研究案。 4. 評選未來可優先推行之減災措施與調適策略。. - 1-2 -.

(13) 第一章緒論. 第二節研究範疇本研究將釐清台灣都市空間規劃、管理與脆弱度及回復力觀念之關連性，以及建構適宜台灣本地災害特性之脆弱度、回復力的關連性架構，並從空間規劃與土地使用管理之角度，評估都市土地利用之脆弱度與回復力，最後提出空間規劃與管理之課題與對策。因此本研究擬定研究範疇如下：. 一、都市空間規劃與管理本研究在都市空間規劃與管理之探討中，以脆弱度、回復力二者為主要核心觀念，因此本研究以空間減災、管理調適之非結構式減災為主要的研究內容，而非結構式減災包括土地使用規劃、土地使用分區管制、土地使用管理、公眾教育、保險、稅賦等。故本研究之都市空間規劃與管理主要以非結構式減災為主要研究之範疇。. 三、災害類型本研究以台灣之颱洪、坡地、地震等災害為主要研究的範疇。台灣位於季風氣候帶與颱風行經路線上，歷年颱風如賀伯、象神、納莉等，所形成的土石流與水患均造成許多生命財產的損失。民國 86 年溫妮颱造成林肯大郡嚴重的傷亡。1999 年的 921 地震造成二千餘人死亡，房屋全倒共 9909 棟、半倒 7575 棟。台灣地區自 1990 年以來颱洪災害所帶來的損失一直居高不下，甚至有上升的趨勢，鄧慰先(2005)指出其原因有可能是都市發展密集，人口過度集中，加上土地的過渡開發，所導致自身環境的脆弱度提高，對於災害衝擊失去抵抗之能力。而在都市空間規劃及管理中，可透過減災措施與調適策略進行非結構式之減災，進而降低脆弱度、提升回復力。因此考量台灣之災害特性，以颱洪、坡地、地震等災害為主要研究範疇。. 四、台灣的法令規範與相關研究案本研究針對台灣現行實施的法令規範，以及 2000 年以後之研究計畫，進行台灣都市空間規劃、管理之探討主軸。法令具有實質執行之效益，然許多法令規範並未納入災害管理、空間減災等意涵，亦無脆弱度、回復力之觀念；台灣災害管理相關研究計畫，則針對法令規範不足之處，進行檢視與建議，具有未來規劃之趨勢。因此如何將台灣現行之法令規章聯繫至. - 1-3 -.

(14) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 脆弱度、回復力之意義，並歸納研究計畫之趨勢，以達到減災、調適之成效，為本研究主要研究之方向。. - 1-4 -.

(15) 第一章緒論. 第三節研究方法與流程一、研究方法 (一)文獻回顧法透過文獻回顧與資料蒐集，蒐集與歸納國內、外關於回復力與脆弱度相關的討論文獻，包含定義、其之間的關聯性、政策評估等層面的文獻與資訊。另一方面，回顧國內過去風險分析、災害潛勢分析、防災規劃等相關研究案，及空間規劃與管理之相關法令。. (二)案例研究未來將選擇國外在空間規劃與管理上，採用之減災措施與調適策略進行案列研究，以充份掌握如何利用減災措施與調適策略，來降低該地區之脆弱度，並提升其回復能力。. (三)專家學者座談與訪談透過不同領域專家或焦點團體的專家問卷及座談，協助研究相關工作的推動，包含對於回復力與脆弱度的相關定義、關聯性之確認、未來台灣可採用之減災措施與調適策略等，皆可透過專家座談與訪談，使研究的進行方向能獲得較高的共識，亦可透過集思廣益以避免研究層面過於狹隘。. (四) 模糊層級分析法為了研擬國內減災調適策略之建議，及減災調適策略推行之優先順序，本研究以模糊層級分析法(Fuzzy Analytic Hierarchy Process，FAHP)，進行專家問卷調查，衡量各個減災調適策略之權重，及其重要性排序，研擬國內法令應當強化的重點。以下說明模糊層級分析法： 1.層級分析法層級分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)是美國匹茲堲大學 Saaty 教授於 1971 年，發展出的一個多準則(Multi-criteria)、多目標 (Multi-objective)的決策處理流程理論，主要應用在不確定(Uncertainty) 情況下及具有多數個評估準則的決策問題，如優先順序的決定、資源規劃、分配及投資組合等方面，其於 1980 年更提出一套完整的方法論，. - 1-5 -.

(16) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 整個理論更臻完備(鄧振源、曾國雄，1989)。由於決策時，往往面臨不同的衡量標準，牽涉到不同標準之間的權重關係，因此，它並沒有絕對的數值，而是採取相互之間的比較。利用層級分析法，能將複雜的問題有系統化地加以簡化，利用層級結構將問題作層級分解，並透過量化的判斷，尋得脈絡後加以綜合評估，以提供決策者選擇適當方案的完整資訊，減少決策錯誤的風隩。 2.模糊層級分析法有鑑於層級分析法(AHP)無法克服決策時所伴隨模糊性之缺點， Laarhoven & Pedrycz(1983)便將 Saaty(1980)之傳統層級分析法加以演化，發展模糊層級分析法(FAHP)，將三角模糊數直接代入成對比較矩陣中，以防在處理準則衡量、判斷等過程中所產生之模糊性問題。 FAHP 以區間值 (Interval Value) 取代傳統 AHP 之確定數值 (Exact Value)，讓專家於決策時能以較人性化的尺度評估問題，給予評估因子比較值。. - 1-6 -.

(17) 第一章緒論. 二、研究流程研究範疇界定研究方法. 脆弱度及其運用之相關文獻回顧. 回復力及其運用之相關文獻回顧. 國外運用脆弱度與回復力於都市空間規劃與管理之趨勢與案例. 建構適用於台灣本土之脆弱度與回復力關聯性架構. 檢視國內脆弱度回復力相關之法令與研究案專家座談會期中報告. 專家問卷調查. 減災與調適措施運用之重要性評選. 減災調適措施未來運用之建議. 結論與建議. 期末報告. 圖 1-3-1 研究流程圖. 資料來源：本研究整理. - 1-7 -.

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(19) 第二章脆弱度與回復力觀念. 第二章脆弱度與回復力觀念本研究之文獻回顧將先行釐清「脆弱度」與「回復力」之意義，繼而探討兩者之關聯性，作為探討「脆弱度」與「回復力」觀念在空間規劃與管理上之運用。. 第一節脆弱度之意涵脆弱度之概念，其根源在於研究自然危害。自然環境中多種因素決定人的生命和生計在危害中是否處於危險(Blaikie et al., 1994, p. 9)。在 20 世紀 90 年代，自然危害的學者開始著眼於脆弱度與環境變化的關聯，特別是氣候變化影響的個案。至今脆弱度這個概念，被用於不同的研究範疇中 (Adger, 2006; Smit and Wandel, 2006)，其根據研究的領域，已經應用於社會、生態、自然環境的系統內等各種不同領域，並可作為這些系統的指標，暴露的單位，或系統的參考。由於各個領域廣泛的探討，脆弱度的意涵廣義而發散，對於其意義沒有確切的共識。如果以對衝擊承受或抵抗的觀點，Blaikie (1994)將脆弱度定義為「個人或群體預見、處理、抵禦災害和從災害中恢復的能力的特徵」，其涉及到自然或社會災害威脅人們生活程度的各種因素，主要關注的主題是社會對災害的抵禦和恢復的能力。其中 Buckle 等(2001)將脆弱度定義為，團體或組織對災害損失與破壞的敏感性。而 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)第三次評估報告表示，脆弱度為「一個系統在面對氣候變化，包含氣候變異及極端氣候發生時，受影響(susceptible)或未能處理的程度」。McEntire(2001)指出，從災害的角度，脆弱度的程度決定於人類的風險、敏感性、抵抗和回復力對於危害事件或災害之相對程度，決定脆弱度的程度。因為脆弱度一般為人為環境於任一物理暴露導致某一程度的災害損失，因此這個觀念結合人類的承受力，從事件中抵抗、準備和復原。. Burton(1978)認為，脆弱度泛指易遭受自然災害的破壞，其所關注的主題是自然災害的分佈條件、人類佔用災害區域範圍以及災害可能帶來的損失等。Gabor & Giffith (1980)則認為脆弱度是指暴露在威脅下時，區域與居民對於緊急狀況的應變能力。1992 年，Smith 認為脆弱度是災害風險及其處. - 2-1 -.

(20) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 理災害事件的社會和經濟能力的綜合量度。此時，Smith 的論述己將脆弱的觀念由傳統的環境與人的兩個因子，更進一步擴展到社會經濟層面，並開始有回復力的觀念(如人類對危險的回應能力)。. Clark(1998)指出脆弱度的兩個特性包括：1.暴露程度(exposure)，所指為災害事件經驗的風險；2.應對能力(coping capacity)，包含兩個部分，一為可承受衝擊和繼續運行的能力和回復力(resilience)，二是在衝擊後復原的能力。而 Pelling(2003)對於脆弱度的解釋有相似的觀念，他指出自然危害的脆弱度由三個部分組成：暴露 (exposure) ，抵抗力 (resistance) ，和回復力 (resilience)。Adger(2004)亦探討類似的觀念，指出脆弱度為一個系統、社群或個體面對一個威脅，與受此威脅的程度；他指出脆弱度廣義的定義成：一個特定的系統、次系統或系統暴露在災害、壓力或擾動下而可能經歷的傷害。Adger 並且將脆弱度分為二個屬性，包含物理脆弱度(biophysical vulnerability)、社會脆弱度(social vulnerability)： 1.物理脆弱度(biophysical vulnerability)：物理脆弱度所指為天候相關事件的發生與衝擊的可能性。探討的領域包括因為氣候、事件或災害對一個系統所產生傷害的程度。物理脆弱度重點在於探討人類對於災害地區暴露的情況。由於後來災害領域的學者認為脆弱度的概念不應僅只於探討環境衝擊的強度、受衝擊地區的人口等因素，應含括人類的社經系統、面對災害的應變能力等等，因此開始研究社會脆弱度的領域。 2.社會脆弱度(social vulnerability)：社會脆弱度為人們有無能力以處理壓力或改變的社會與經濟因素。系統在遇到氣候、事件或災害之前就存在的狀態。人類系統既定的特質決定災害的結果，因此環境的變項、暴露的尺度、人類的特質是社會脆弱度的決定因子。Adger 並且指出，社會脆弱度為人類系統內部的特質衍生而出，脆弱度的本質是由「哪一個人類系統將暴露在哪一種災害下」所決定。 Adger(2004)考量了適應能力(adaptive capacity)的特性，他指出適應能力可作為人類調整脆弱度的一種影響因子。他將適應能力解釋為：「一個系統能修正或改變其特質或行為，使得在面對既存或預期的外部壓力能有更好的處理能力。」社會面對、處理與適應變遷的能力，會受到既定、固有. - 2-2 -.

(21) 第二章脆弱度與回復力觀念. 的特質影響，特別是社會的制度與社會的資本。人類的適應能力對於前述的社會脆弱度有一定的相關性，尤其指人類系統面對外界壓力或擾動後，能否進行的修正與回復的潛在特質。而適應能力的概念也被 Gallopin (2006) 指出與回復力有著某種程度的關聯。因此脆弱度是一種人類社會或者系統災害發生前的潛在因素，並且影響災害發生的損傷。由這樣的觀念，他亦指出社會固有的特質，例如社會制度、社會資本、文化習俗等等，反映一個系統、社群、團體的內在本質特性，這樣內在的特性決定、影響社會脆弱度(Adger, 2004)。 Gallopin (2006)指出脆弱度一般被視為對系統造成具體衝擊的擾動。換句話說，一個系統在確切的擾亂因子中會變成脆弱的，而不是所有的擾動均會使系統脆弱。另外他指出脆弱度的兩個要點是：(1)多元尺度的擾動，並對系統造成影響(2)社會生態系統大多暴露於多元且相互影響的擾動中 (Van Der Leeuw, 2001; Turner et al., 2003)。而 Gallopin (2006)指出，脆弱度的觀念，被思考為一個受到擾動損害時，一個系統可改變、轉換 (transformation)的潛力，這樣的轉換並非是與擾動對抗的結果。Adger 於 2006 年檢視脆弱度相關研究的演進，脆弱度起源於社會與自然科學。他的結論是，脆弱度是最常被概念化作為各種組構的物件，包括暴露於擾動或外部的壓力，擾動的敏感性、與適應能力。 Dow and Downing(1995)則認為脆弱度是由情境而生的不同感受，生理、人口、經濟、社會和技術等因素都會和自然災害有所關連。 Anderson(1995)談到脆弱度為處理人們如何回應並處理災害引發背後之社會、經濟、政治、文化及制度因素，透過因素分析來評估一個地區、系統或人類群體等特定範圍內，既存或預期衝擊或災害的脆弱性。脆弱度的另一重點在於人們如何適應。此外脆弱度也意味者某種遭受某種風險的可能性。Turner et al. (2003) 則認為可以廣義定義脆弱度為一個系統，其中的組成是由暴露在災害、壓力或擾動下，可能經歷的傷害。所謂系統可能是一個地區、社群、社區、生態系統、經濟部門或個人等等。此外，Cannon et al. (2004)進一步認為：『脆弱度並不是貧窮、邊緣化或某些人被認為於風險中處在劣勢等概念。因為貧窮是衡量現況的狀態，脆弱度應有預測的本質，其為一種概念，能預測某些人在風險與危害下可能會發生什麼樣的狀況的方法』。. - 2-3 -.

(22) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 我們可由以上觀念得知，脆弱度的意涵涉及的知識領域廣泛，許多領域涉獵了許多不同的脆弱度的元素，並無一致的共識，而且部份對於脆弱度的解釋包括了回復力、適應能力、應對能力等相類似的概念，這些類似的概念讓脆弱度的應用將變的更為困難。本研究以下將對脆弱度、回復力與二者之間的關連性進行釐清，以建立適宜台灣本土之關連性架構。. - 2-4 -.

(23) 第二章脆弱度與回復力觀念. 第二節回復力之意涵回復力的概念早期由力學的領域，由 Holling(1973)發展到生態學的領域，Holling 定義回復力為一個系統經過短暫的擾亂，回到平衡狀態的能力。他也指出回復力取決於系統以及系統承受狀態改變的關係，而且系統能夠承受變數並且持續。自始回復力開始被用在人類與生態管理問題的生態系統研究。回復力的概念式數學基礎和模型導向中。自 20 世紀 80 年代，這一概念已漸漸廣泛地用於在分析人類與環境的相互作用中。以系統回復、趨於穩定的的概念來看，Pimm (1984)指出回復力就像在擾動後系統返回到其原始狀態的能力。他亦指出回復力是永續生態系統管理的關鍵，而回復力的概念不同於單單的追求穩定，或求生態系統功能 (Chapin et al., 2000)。Klein et al. (1998)將回復力的決定因子放在整合系統的運作形態、生態、社會以及整體經濟的流程，使之趨於穩定的能力。部分的研究將回復力套用至災害復原與抵抗、承受災害的觀點。 Timmerman(1981)將回復力的觀念發展到氣候變遷中，並且將部份脆弱度的觀念與回復力進行連接。Timmerman 進一步定義社會回復力為外再壓力對人類社會基礎設施的打擊或擾動，如環境變化，社會、經濟或政治的改變，及其從中回復的能力。社會回復力可以用制度變革和經濟結構、財產權、資源可及性以及人口變化來衡量。 Mileti (1999) 認為提升社區 (community)回復力是阻止災害造成經濟損失持續增加的一個重要目標，並認為回復力是社區能夠承受的災害強度，在災害衝擊下，社區並沒有遭受毀滅性破壞和損失，而且當地經濟能力或生活品質在無外援下亦沒有下降。Comfort(1999)則將回復力運用在震災與災後應變的行為上，提出回復力乃是運用目前的資源與技能，以適應新的情況與運作環境的能力。Buckle 等(2001)將回復力定義為團體或組織抵抗損失或潛在損失、破壞發生後回復的能力。Pelling(2003)指出回復力是行為者應對或適應災害壓力的能力。回復力是根據潛在災害而採取的規畫性程度，包括救濟與救助。並指出正規、非正規的保險機制是增強回復力的最有效措施。 Dovers 和 Handmer(1992)對於生態系統的回復力與人類系統的回復力進行區隔，他們將回復力的觀念分為被動(reactive)和主動(proactive)的回復力。他們指出一個社會系統依賴被動的回復力穩定其系統的現狀，使本系統能夠抵制環境的改變；主動回復力則是接受衝擊或轉換，並嘗試建立一套體制是能夠適應新的變化條件。他們的觀念擴大了傳統回復力的解釋，. - 2-5 -.

(24) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. Dovers 和 Handmer (1992)對回復力所作的區隔，是基於人類學習與適應的能力，而人類自我學習的能力，則是生態系統與社會系統的回復力重大分歧的關鍵。他們除了連接了回復力的概念至災害管理的規劃。他們探討目前的制式的政策過程似乎被限制於一種著重在衝擊後的改變與回復。他們指出，應當確實的了解政治上和經濟上的訴求，而去塑造人類對於環境變化的回應，而不是由自然危害和威脅本身去塑造。這種回復力的類型，著重在藉由主動的改變制度、體系，去穩定社會系統，即是主動回復力的概念。若社會不能由經濟和政治去改變既定的制度，僅仰賴於表面的穩定，這樣的系統是存在著潛在的風險。最後他們亦指出，一個系統的調適是從環境問題背後的原因去改變、調整，由靈活性(flexibility)來降低脆弱度。這樣回復力的概念，是指採取一個新的營運方式、或新的制度結構，去降低、改變既有的環境風險或脆弱度。不過，其概念存在一個潛在的風險，套用新的制度有可能是成效不彰的，並付出龐大的社會成本，氣候變化的不確定性，將使主動的體制變革尤為困難。人類系統主動適應與學習的概念亦結合災害衝擊的觀點，Adger (1997, 2000)研究社會回復力和生態回復力之間的連結，他將 Timmerman (1981)對社會回復力加強並重新詮釋：人類社區由他們的公共設施抵禦外部衝擊或擾動的能力，如環境脆弱度或社會、經濟、政治的動亂，並由擾動重建。他指出社會回復力是為了趨於穩定，而進行體制變化的取代物和經濟結構，產權交易獲得資源，以及人口結構的變化。Adger(2000)並指出社會回復力是指群體或社區處理額外的壓力與擾動的能力，如社會、政治及環境的改變。聯合國國際減災戰略(UN/ISDR)於 2002 年將回復力定義為：「系統、社區或社會抵抗或改變的容量，使其在功能與結構上能達到一種可接受的水平。這由社會系統能夠自行組織的能力、增加學習的能力、適應能力的容量決定。」這樣的概念引入了適應能力的觀念，包括人類自我的學習能力、由擾動後的改變與轉換的能力，包括從一個災害復原(recover)的能力。回復力聯盟(Resilience Alliance) 對回復力的定義，考慮三種不同尺度構成(Carpenter et al.,2001)： 1. 一個系統可以承受的擾動的總量(總額、總數)，並仍然維持在相同的狀態，或者具吸引力的範疇； 2. 在何種程度上該系統能夠自我修復；. - 2-6 -.

(25) 第二章脆弱度與回復力觀念. 3. 在何種程度上該系統可以建立和增加學習和適應的能力。如果以人類城鄉發展的角度來探討回復力的觀點，Klein(2003)指出回復力集中於系統的運作，其中包括他們的自我組織能力。他解釋鉅型城市 (mega city)的回復力：災害發生卻有助於重建的過程。一個具有適應性的鉅型城市，將降低災害經歷嚴峻、持久的影響。他指出回復力的觀念也被解釋為「某種程度上該系統可以建立和增加學習和適應能力的能力。」 (Carpenter et al., 2001; Dovers and Handmer, 1992)。Klein(2003)指出學習和適應的能力這顯然是一個系統理想的內在特質，這與一般提及的回復力不同，這個解釋將回復力與人類管理能力和適應能力連接。 Carpenter et al(2001) 指出回復力的概念應當與系統複合穩定 (multistability)的概念連結，否則概念上系統是結構上的穩定或者是地區環境的穩定，將變得難以識別釐清。因此 Klein 等人(2003)考量回復力最好以確定具體系統屬性來定義，否則難以厘清與應用，因此僅考量 Carpenter 的前兩點的定義，即： 1. 一個系統可以吸收的擾動的總量(總數、總額)並且仍保持在相同的狀態或仍具吸引力的範圍； 2. 系統能夠有自我修復能力的程度。 Petak (2002)則認為系統的執行能力就是回復力。Bruneau et al.(2003)則將回復力定義為社會單元對於減災、控制災害影響以及完成復原行動的能力。Tierney and Bruneau (2007)認為所謂災害的回復力強調的是災前減災的措施，並反應自然人文系統對於災害的應變與復原的能力。他們亦提出了回復力三角關係(Resilience Triangle)概念，此概念可由圖一利用基礎設施受災狀況來作說明，t0 是受災時間，基礎設施品質下降了（100%降至 0%），欲回復至災前的品質須耗時 t1-t0，這也就是說「好的」回復力是受災時品質下降度很低，而回復的時間能夠縮短。從上述的文獻中可發現，回復力觀念運用在災害學的領域中，主要被運用在災前的評估(藉此在災前評估的災害可能之衝擊)及災後的策略(藉此處理並減少災害的衝擊)。. - 2-7 -.

(26) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 基礎設施的品質. 100. 50. % t0. 圖 2-2-1 回復力三角關係概念圖. t1. 時間. 資料來源：Tierney and Bruneau (2007). 綜合上述觀點，Klein(2003)對回復力的意涵作一個結論，他認為回復力已成為一個傘狀結構的概念，許多的研究均未對這個概念進行明確且可操作的定義，因而相當混亂。如果沒有一個明確的回復力定義，只有最廣泛的概念框架，那這只是一個模糊的概念，而不是一個實際的政策或管理工具。因此本研究將在以下整理回復力以及脆弱度的關連性，並建立二者關連性架構，以提出台灣都市規劃與管理策略建議。. - 2-8 -.

(27) 第二章脆弱度與回復力觀念. 第三節脆弱度與回復力關連性分析依前述之脆弱度與回復力可知，脆弱度與回復力的定義混亂不一，且相互交織扣連。傳統的回復力研究著重於數學模型(Ionescu et al., 2006)，但脆弱度著重在分析案例的研究。以下整理文獻中，脆弱度與回復力的四種面向，包括：1.認為回復力和脆弱度是同一體兩面的；2.認為兩者之間蘊含相當的交集但不盡相同；3.認為回復力為災後的重建的能力，而脆弱度為災害時承受衝擊的能力；4.認為回復力屬於脆弱度的一部分，為脆弱度的子集。以下將分述這四個部份，並探討適宜台灣災害的觀點。首先對於 Folke(2002)等認為脆弱度與回復力為一體兩面，他認為脆弱度是系統被破壞的可能性，它的相反面是系統抵禦及回復的能力。亦即當一個系統擁有高的回復力時，系統會有低的脆弱度；而如果系統是脆弱的，同時反映了低的回復力。然而，Gallopin (2006)指出脆弱度與回復力直接相對的關係並非完全恰當，一個具有回復力相對於缺乏回復力 (nonresilient)的系統將有較少脆弱度，但這僅止於相對的關係，這種關係並不具有絕對的對稱性。他認為回復力是脆弱度中的屬性，是呼應與擾動的特質，而非脆弱度的相反面。他並指出回復力與脆弱度有著根本的差異，這個差異在於系統應用、調整、維護的行為，而脆弱度是指系統轉換 (transformations)的可能，脆弱度的相反面是指系統的結構對擾動維持能力的一個概念。其次，部分的研究認為脆弱度與回復力存在著特定的交集與關連性。生態經濟學家認為在廣泛的意義上回復力是永續性的關鍵(e.g., Common, 1995)。因此將回復力導入氣候衝擊與災害管理中，Timmerman (1981)指出回復力的社會氣候變化的影響，他聯繫的回復力至脆弱度，並定義回復力作為一個系統吸納與回復外來危害事件的部份能力，並且將容受力的概念納入脆弱度，認為應以系統不利於發生災害的事件，劃分脆弱度的等級，回復力則是利於系統的作用。 Young (2005)指出能產生破壞性結果的危險事件，將是改善的機會之窗。這樣機會之窗的概念已被應用到回復力的關聯性概念，從毀壞性的結果來說，則「回復力並不總是一件好事(Walker et al.,2004)」，因為系統會在損害後變化或轉換本身的狀態與結構，並藉由結構的轉換以適應、回復相對的擾動、衝擊；因此如果擾動是有限的，系統不是脆弱的，則這些薄弱的變化很難有資格稱作為系統的轉換或轉型，則相對的回復與機會之窗. - 2-9 -.

(28) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 則不會產生。由 Young 的觀點可以得知，回復力可作為系統受到創傷後轉換的關鍵，而且必須經歷足夠的損傷才足以令系統轉換。因此，回復力與脆弱度形成一種微妙的關連性，假若系統是脆弱的，則系統遭逢擾動時會經歷較大的損傷，而回復力則有助於系統的轉型，以降低同樣擾動下的系統脆弱度。 Buckle 等(2001)認為脆弱度與回復力並不完全屬於系統的屬性。他認為獲得系統的回復力為一種積極的減災行為，是減低脆弱度的一種反應性的結果。他認為脆弱度就像是雙螺旋的結構，在不同的社會層面與時空尺度中交錯，其不可分離，不能簡單視為一體兩面，也不能歸納為一個連續體的端點。Gallopin (2006)亦認為回復力與脆弱度的應變能力有密切的關聯性，而回復力絕非是脆弱度的另一反面，Gallopin 認為要說明回復力和脆弱度的關係必須要再加上調適力(Adaptive capacity)的觀念（請參見圖 2-31）。. 脆弱度回復力敏感性應變能力暴露調適力. 圖 2-3-1 Gallopin 觀點之脆弱度與回復力關係圖. 資料來源：Gallopin (2006). 第三類型的觀點指出，脆弱度為能夠抵抗災害的程度，而回復力是災後復原重建的能力。Van Der Leeuw(2001)指出脆弱度是指維護系統結構的能力，而回復力指來自於動態非結構性的改變的復原(recover)能力，這個概念根本的區別脆弱度和回復力。但系統遭受結構上的改變的情況時，這種. - 2-10 -.

(29) 第二章脆弱度與回復力觀念. 脆弱度的概念是受限制、較狹隘的(Gallopin et al., 1989; van der Leeuw, 2001; Young et al., 2006)。. 劉靖等人(2006)以廣義與狹義的回復力觀點，對回復力與脆弱度的關聯性進行區隔，廣義的回復力包括兩者：一為系統抵抗致災因子打擊的能力，這是屬於系統的靜態能力；二為災害回復的能力，為系統的動態能力。而狹義的回復力觀點，則僅只包含系統經歷災害後調整、適應、恢復與重建的能力。以劉婧的觀點，回復力的概念包含脆弱度，脆弱度僅為系統靜態潛在的能力屬性。他亦指出，回復力可藉由恢復速度、恢復到新的穩定水平所需的時間與恢復水平的變量來表徵。劉靖(2006)由此觀點來看，脆弱度是一種狀態量，反映災害發生時系統將致災因子打擊轉換成直接損失的程度，著重於災前減災規劃；回復力為一種過程量，反映災情已經存在的狀況，社會系統如何自我調節從而消融間接損失並盡快恢復正常的能力，故回復力主要以災害重建為主最後，有些研究指出回復力屬於脆弱度的一部分。Pelling(2003)將自然災害的脆弱度分解為暴露性、抵抗力與回復力三者。這樣個觀念明顯的將回復力納為脆弱度的一種屬性。而 Gallopin (2006) 指出，回復力明顯的屬於脆弱度的一部份。他也指出回復力的概念，與各種所謂的適應能力或應變能力(capacity of response)相關。他指出應變能力就像一個脆弱度的元素，是指系統的結構變化的回應，回復力應被考慮為應變能力的一個子集，或一個組成部分。 Klein(2003)對於脆弱度與回復力的觀點，作了一個相對的結論，他認為對於脆弱度與回復力的關連性，應當審慎考慮什麼人、事、物會脆弱的，以及脆弱度會如何顯露。他指出一個系統可能涵括地形、區域，不同危害的暴露性(exposure)和敏感性(susceptibility)，而人口結構亦為多樣的。因此系統對於特定危害的脆弱度，由於其高風險和不利社會經濟的狀況，一些城市的特定人口群體可能尤為脆弱的，但是相對的系統的回復力提昇卻未必能夠降低脆弱度。Klein(2003)指出若將回復力定義為促進災後重建的能力，則於災害中失去生命者無法受到相同的助益。另外失去生計的邊緣貧困家戶，未必受惠於災害保險的措施，因為災害保險僅能供給買得起災害保險者。他也表示，總體社會的經濟是回復力作為降低脆弱度的一個重要的決定因素。. - 2-11 -.

(30) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 整理以上對回復力與脆弱度作的解釋來看，可以得知脆弱度與回復力囊括了許多不同的概念，而這些概念相互有著不同的交集，有些概念可以解釋部份的現象，但是又與其他概念抵觸，或與其他概念重複。Klein(2003) 認為脆弱度與回復力的關係，在於對於二者定義的闡明，以及對於地區環境的特性進行考量，應當考慮人口結構、社經背景與災害的特性，再進行二者觀念的聯繫。因此本研究將於下個部份透過國外案例的檢視，探討國外對於脆弱度、回復力運用之趨勢，於第四章建構適宜台灣本土之脆弱度與回復力關聯性架構，藉以作為都市空間規劃、管理策略之未來運用建議。. - 2-12 -.

(31) 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析. 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析在世界各國中，美國是少數擁有都市及區域規劃的傳統，而發展出許多空間規劃與管理的相關政策工具，並受台灣常見災害如地震、颱風(颶風)、土石流、水災威脅的國家。另一方面，荷蘭人口密度高，國土面積與台灣相近，歷史上也有許多災害；而荷蘭近年來為了因應全球氣候變遷，也進行相當多的政策因應之研究及計畫。這兩個國家的經驗，均值得台灣借鏡。為了增加個案分析的深度，瞭解具體的個案政策內容，本章的國外個案分析將以美國經驗為主，藉由地方層級空間規劃(如主要計畫 General Plans/Master Plans) 之個案分析，探討美國及荷蘭如何藉由空間規劃及管理的工具，來降低災害脆弱度及提昇回復力。在內文的安排上，本章第一部份將先闡述國外降低脆弱度及提昇回復力的相關原則；之後，說明美國、荷蘭的計畫體例背景。第二部分，將針對個案，檢視其計畫內容及採用政策。之後，總結個案之特點，並提供關於台灣降低脆弱度及提昇回復力之相關建議。最後，為了說明透過空間規劃及管理和其他傳統結構減災方案的成本效益差異，本研究亦以美國夏威夷州的減災措施案例，來檢視成本效益分析法如何評估空間規劃與管理在降低災害脆弱度及提昇回復力方面的「效益」，並說明此評估方法的盲點。. 第一節國外關於脆弱度、回復力之空間規劃及管理體系一、美國執行減災及調適之空間規劃策略的體制發展美國降低脆弱度及提昇回復力之之減災計畫之執行背景，乃源自於美國 1988 年修正的災害防救法(PL 93-288)Section 409(現為 Section 322, PL 106-390)之規範。因此，此類規劃也被稱為 Section 409 計畫。Section 409 計畫所需之開支，可循 Section 404(現已併入 Section 322, PL 106-390)申請聯邦經費補助。另一方面，聯邦也提供相關的易受災區調查及減災相關之技術協助。依災害防救法 Section 409(PL 93-288)中規定，州、地方及部落(少數民族)政府必須制訂減災計畫，來說明該地區的自然災害(hazards)類別、風險(risks)以及脆弱度(vulnerabilities)。其中，地方及部落政府必須說明相關降低災害風險、脆弱度的行動計畫，並採取相關策略來執行這些行動計畫。州政府被賦予四項任務，包. - 3-1 -.

(32) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 含：1.調查州內的災害類別、風險及脆弱度；2.支援地方層級減災計畫的制訂；3. 提供地方政府制訂減災計畫的技術協助；4.評估研擬州政府支援之輕重緩急。關於此減災計畫，聯邦政府亦運用財政補助機制之誘因，來促使州政府及地方政府較為積極地制訂減災計畫來降低脆弱度及提昇回復力。其手段包含：1.聯邦 Section 404 的補助可用於制訂減災計畫，其額度最高可達 Section 404 金額之 7%； 2.若該州已有執行中的減災計畫，當該州有總統公布之災區，聯邦政府可增加該州 Section 404 補助金額最多達 20%。在此法案的規範下，美國各州於 90 年代開始制訂相關的減災政策。然而，80 年代末期及 90 年代初期發生於美國的幾個大規模災害，包含 1989 Loma Prieta 地震、Hugo 颶風、1992 年安祖颶風、1993 年中西部大洪水、1994 年北嶺地震的接踵發生，使得美國重新思考其既有的減災策略，尋思如何降低脆弱度及提昇回復力。在此時期，有幾個重大的災害管理思潮的爭辯及改變(Godschalk 等，1999)，包含：1.對於減災的重視；2.增加對於非結構性減災方法的偏好；3.個人責任(風險自負)；4.調整相關誘因促進減災；5.州政府及地方政府的責任的加大；6.建立新的伙伴關係；7.公平分攤災害及減災的成本；8.全災害(All-hazards)法令及策略；9.永續性及永續城市(Sustainable communities)；10.建構耐災的城市(Disaster-resistant communities)；11.保護及恢復自然功能；12.多目標規劃及管理；13.區域及跨行政區策略； 14. 採用生態系管理； 15. 從耐受 (resistance ，如築河堤防洪 ) 到回復 (resilience，如洪災保險)的策略；16.國際性減災。在這樣的思潮下，原 Section 409 之減災計畫在美國則擴大採行之策略，並尋思非結構性之減災手法，使得減災措施及調適策略大量的運用了空間規劃及管理的工具，諸如檢視及評估既有的土地使用規則、建築標準、都市更新、都市計畫主要計畫(分區管制及公共建設投資計畫)等。而這些空間規劃相關之內容，乃是此減災計畫之重要內容之一。在傳統的空間規劃及管理上，如都市規劃，亦受到 80 年代末期及 90 年代初期的大災害所影響，將上述於 90 年代出現的災害管理的辯論及思潮，融入其都市規劃內容之中。另一方面， Section 409 計畫對於災害分析的強制規範，輔以 Section 404 的經費支持以及聯邦的技術協助，促成災害分析的空間化。同時，在 GIS 技術的發展下，使得災害的空間分析更容易為規劃部門所運用及接受，促使相關的減災措施及調適策略，成為空間規劃的考量面向之一。. - 3-2 -.

(33) 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析. 在一般人刻板印象中受災害威脅較大的州如加州、佛羅里達州等，已相當程度地從空間規劃及管理的面向，考量如何透過減災措施及調適策略，來降低脆弱度及提昇回復力。而在地方層級，有越來越多的都市規劃，從永續城市、耐災城市的觀點，利用空間規劃的策略，來因應可能的災害衝擊。. 二、荷蘭執行減災及調適之空間規劃策略的體制發展荷蘭並不像美國有相關法案或資金支持如同 Section 409 減災計畫的擬定。相較於美國專注於區域性的災害諸如地震、洪水、坡地災害等，荷蘭更注重因全球氣候變遷所帶來的衝擊，包含水災及氣溫的變化。另一方面，荷蘭長久以來採取結構性措施來抵禦水災，和美國透過洪泛平原管理的方式也有諸多不同。因此，在討論荷蘭的減災及調適策略前，有必要瞭解荷蘭的災害特性、空間發展、以及其在水災威脅下的空間規劃。荷蘭位於萊茵河、馬斯河和斯凱爾特河共同形成的三角洲低地，領土總面積 4.2 萬平方公里，其中陸地面積 3.4 萬平方公里。荷蘭地形屬於濱海平原地貌，地勢低平，全國約有 1/4 的土地低於海平面。土壤主要為河流及海濱沉積物，部分地區，特別是西荷蘭，覆蓋有全新世以來形成的泥沼。在荷蘭西部，藉由水平面的控制，創造出許多淤田；在東部，為覆蓋風成沉積物之更新世冰磧山脊；南部主要為馬斯河之河階地，主要以鬆散的沉積物或風成沉積物為主。荷蘭全國平均高度為 11 公尺，最高點位於南部與德國、比利時的交界處，僅海拔 321 公尺；而最低點，則低於海平面下 7 公尺。荷蘭在歷史上是一個洪澇和風暴潮災害十分嚴重的國家。荷蘭不在板塊活動帶上，加上地勢相對低平，因此，地震、坡地災害並非荷蘭的主要天然災害威脅。荷蘭洪澇災害主要來自西部北海的風暴潮，以及中部與東南部的萊茵河、馬斯河的水災。由於荷蘭位處於北海的東南緣，海岸地形主要為淺灘及泥灘，並有濱外沙洲之發育。北海南緣因大不列顛島與歐陸的收束成漏斗狀，潮差遠較北緣來得大，在英國局部地區潮差可達 6.5 公尺，而位於內河的鹿特丹港的平均潮差也達 2 公尺。此外，北海潮流的方向為逆時針方向，若加上冬季強烈的西風，甚至是溫帶氣旋，將使得沿海及低地遭受風暴潮的威脅。以 1953 年之北海風暴潮災害為例，其局部地區的風暴潮高度達平均海平面 5.6 公尺。另一方面，荷蘭、德國等地冬季為濕季，大量的降雨也會造成萊茵河等河水位抬升，引發河洪災害。而若遇上風暴潮，將使得水患的災情更為嚴重。荷蘭歷史上有許多冬季的風暴潮及洪水引起的災害，雖然目前荷蘭已進行須得海工程及三角洲工程等工程，而全國的堤防安全標準也提昇至海岸地區 1 萬或 4 千洪水頻率. - 3-3 -.

(34) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 年、東部 1250 洪水頻率年的標準。然而，面對以泥沼為主的土地持續沈降(每百年平均約沈降 10cm)，及全球氣候變遷下的海平面上升及降雨頻率改變，更讓荷蘭面對更大、更不確定的災害威脅。另一方面，由於國土環境的限制，荷蘭可發展空間有限，城市相當緊密，城鄉分野明顯，人口稠密且高度城市化。由於河、海為荷蘭發展的利基之一，荷蘭全國的經濟活動集中的蘭斯塔德(Randstad，包含阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙等大城)地區自然脫離不了河與海，而深受水災及全球氣候變遷的威脅。在 2000 時，荷蘭 33,784 平方公里的陸域面積中，69%為農業用地，10%為森林，4%為自然地貌，而都市及公共設施用地則佔 14%。人口密度最高的區域為蘭斯塔德地區；鹿特丹港為世界主要的海港及煉油基地之一，而鄰近阿姆斯特丹的 Schiphol 機場則為歐洲的主要空運中心之一。經由 20 世紀的發展，使得蘭斯塔德地區更加成為荷蘭的核心：約有一千萬人口聚集與此，佔全荷蘭人口的 2/3。然而，此地區也為萊茵、馬斯等大河的河口三角洲所形成的低地，本來便為水災(包含河水及海水)風險較高的地區。另一方面，因為須得海工程所開發的新土地(面積約 1650 平方公里)，亦聚集超過 37 萬的人口；而這些新增的人口，亦暴露於自然災害的風險之下。荷蘭由於其特殊的環境及高密度的發展，歷史上的城鄉發展反映出不少環境的限制；近年來，荷蘭特別關注全球暖化所造成的環境衝擊，進而發展出多面向的減災及調適策略，其中亦包含空間規劃的面向。然而，荷蘭和美國在體制及環境上有相當的差異，如，洪氾區為堤線之範圍，而非自然的洪氾平原。此外，荷蘭僅較受水災威脅，其思考災害管理上，仍著重於從水的系統來處理，與美國不同；在空間規劃的減災及調適策略上，荷蘭則偏重於政策方向，未若美國透過災害的空間地圖製作，來引導都市的發展。. - 3-4 -.

(35) 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析. 第二節國外關於脆弱度、回復力相關策略之個案說明如同 Godschalk 等學者(1999)的倡議，利用空間規劃及管理手段來降低脆弱度、提昇回復力的實施均是地區性的；因此，在本研究的美國個案分析，其空間尺度將著重於地方政府層級。加州是在美國居於領導地位之一的州。加州政府規定，地方政府的總體計畫(General Plan)，必須包含土地使用、交通、住宅、開放空間、保育、安全及噪音管理七個必要性之部門計畫。其中，安全部門計畫則以降低災害脆弱度及提昇回復力為主軸，而非如同台灣部分縣市綜合計畫，著重於警政消防等事務性面向。另一方面，加州許多郡/市同時面臨地震、坡地災害、水災的威脅，其災害類型和台灣類似，足以提供台灣相關經驗。因此，本研究之美國案例，將選取加州 Ventura 郡(含數個小城鎮的郡/縣級行政區)、舊金山市(大都市) 及柏克萊市(中小型市鎮)之總體計畫或安全部門計畫之相關政策加以歸納分析，以瞭解其具體內容特性及差異。而在荷蘭的案例部分，由於荷蘭的環境特性及法治體系，沒有發展出如同美國加州的地方安全計畫。另一方面，其空間規劃上的減災及調適策略較為政策性，也和美國加州不一樣。因此，在荷蘭部分，本研究將整體性地介紹荷蘭對於水災管理的政策演進，並以阿姆斯特丹都會區計畫為例，來分析其因應災害的策略。. - 3-5 -.

(36) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 一、美國加州 Ventura 郡總體計畫 (一)背景說明及計畫體例 Ventura 郡位於洛杉磯大都會區北郊，面積為 4795 平方公里，總人口約 81.5 萬人。Ventura 位於地震帶內，亦是 1994 年北嶺地震的災區之一。該郡境內主要為丘陵地形，因此，亦受坡地災害及水災的威脅。 Ventura 郡涉及都市空間規劃與管理之降低脆弱度及提昇回復力之策略主要見於該郡總體計畫之安全部門。在安全部門計畫中，在整體目標中闡述跨部門的協調計畫，之後以災害類型為主體，針對斷層破裂、地動、土壤液化、湖嘯、海嘯、坡地災害、地層下陷、土壤膨脹、水災、垮壩導致之水災、海岸侵蝕、火災、交通相關災害、危險物質及廢棄物、噪音、民防事件(恐怖主義)等，分別針對該災害提出相應之策略來降低脆弱提及提昇回復力。此外，在災害附錄篇中，則針對上述 16 個災害分項進行空間分析，並陳述災害的特性及可能的影響。. (二)災害分析 Ventura 郡總體計畫中的災害分析並未整合於安全部門政策中，而是以附錄(Hazards Appendix)的方式呈現。在該附錄中，其將各類災害的空間區位，利用 GIS 技術及彩圖溝通技法加以呈現。圖 3-2-1 至圖 3-2-4 分別展示 Ventura 郡之斷層、地動、坡地災害以及水災之災害分析圖。除了災害的空間區位展示外，該災害附錄也針對各類災害的基本特性、災害清單(如各斷層名稱及基本資料)及空間區位、減災方式等進行說明。. - 3-6 -.

(37) 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析. 圖 3-2-1 Ventura 郡的斷層帶分布圖. 圖 3-2-2 Ventura 郡的地動分析圖. 資料來源：Planning Division of Ventura County. (2005). 資料來源：Planning Division of Ventura County. (2005). - 3-7 -.

(38) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 圖 3-2-3 Ventura 郡的坡地災害分析圖. 圖 3-2-4 Ventura 郡的水災分析圖. - 3-8 -. 資料來源：Planning Division of Ventura County. (2005). 資料來源：Planning Division of Ventura County. (2005).

(39) 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析. (三)運用策略 Ventura 郡的降低脆弱度及提昇回復力之相關策略列舉於「目標、政策及計畫」篇下。和安全部門相關的計畫共分為整體政策及以斷層等 16 項災害為主軸之相關計畫。以下列舉整體政策以及和台灣災害類型較為相關之斷層、地動、土壤液化、坡地災害、水災等五項災害的因應策略。 1.整體政策及計畫涉及跨部門或跨災害的整體政策方面包含： z 土地使用及發展許可須提供災害相關訊息，並說明如何減少災害。 z 土地使用及發展許可須提供由相關技師簽核之地質及土壤相關資料。 z 重要設施、特殊建築(學校、醫院等)、危險物質儲存場所之設計必須耐災。 z 和相關單位一同發展、維持及增進訓練、合作備忘錄來避免及回應區域緊急事件。相關計畫則包含 9 個涉及和不同部門之合作及協調或整體性計畫，包含：1. 規劃部門和工務部門間的合作；2. 指導瓦斯公司的震災管理計畫； 3. 危險建物的移除、補強及改正； 4. 加州地調所提供規劃部門新資訊； 5. 郡緊急服務系統持續更新及維護多災害事務計畫(Multi-hazard Functional Plan)；6. 與預警及疏散相關之部門應檢視及更新計畫，並和規劃部門整合；7. 建管部門需強化執法以維持建物安全；8.建管部門需分析非都市區有倒塌之虞的建物並施以減災計畫；9. 規劃及 GIS 部門需維護及更新災害 GIS 資料。 2.斷層此部分主要針對因斷層錯動所產生的地表破裂來擬定相關政策及行動方案。在政策方面，包含： z 斷層帶內禁止住宅發展。 z 涉及斷層帶的發展計畫需經地質技師審議。 z 斷層帶之土地使用以開放空間或農業為原則。. - 3-9 -.

(40) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. z 道路等基礎設施應儘量避免跨越斷層；若無法避免，則需考量減災設計。 z 重要設施不得於斷層帶內，除非可證明不會因斷層而被破壞。. 與斷層部分相關的執行計畫包含： z 更新地震災害潛勢圖。 z 防災計畫需更新，並提供公眾相關災害整備的資訊。 z 建管單位需透過建築法規來降低住宅災損。 3.地動此部分乃針對因地震所產生的地動，列舉相關政策及措施來降低災害。其政策為： z 結構物設計應防止因地震而倒塌(達到建物可能受損，但仍能確保人員之安全)。. 此項下相關計畫有二，包含： z 更新地震災害潛勢圖。 z 建管單位需透過建築法規來降低住宅災損。 4.土壤液化此部分為因應因地震產生之土壤液化之相關措施。其政策方向為： z 在危險區內，重大設施及兩層以上建築之建築許可需檢附地工相關報告，以評估影響及提供減災建議。. 此項下相關計畫有二，包含： z 更新土壤液化災害潛勢圖。 z 建管單位透過建築法規來降低住宅災損。. - 3-10 -.

(41) 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析. 5.坡地災害（山崩及土石流）此部分泛指坡地災害一般的山崩、土石流等坡地災害，以及因為地震所衍生的相關坡地災害。其相關減災政策包含： z 山崩/土石流區禁止發展，除非提供必要及適當的設計。 z 山崩/土石流區禁止造成誘發災害之活動，包含砍樹、增加水壓、削坡等。 z 坡地之建築開發需檢附排水相關資訊。. 此項下相關計畫有三，包含： z 更新山崩/土石流災害潛勢圖。 z 公共工程部需透過建築法規來降低住宅災損。相關開發必須有適當之設計以避免災害。 z 公共工程部需執行加州震災法案(針對地震誘發山崩區)。災害區之開發需檢附地工報告，以因應相關可能的災害。. 6.水災此部分為大量降雨所衍生之水災之對應策略及行動計畫。在政策方面，包含： z 洪泛區(floodway)的土地使用限於開放空間、農業或低密度遊憩使用。 z 有水災之虞地區，相關許可需載入水災資訊。 z 100 頻率年淹水區之發展需有災害保護措施。 z 洪泛平原內之建築需有耐災設計，並避免衍生新災害。. 此項下相關計畫有四，包含： z 防災中心提供公眾教育、疏散計畫。 z 更新洪災保險費率圖及洪泛區圖。. - 3-11 -.

(42) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. z 洪泛平原界線需每年檢視。 z 工務部門(Public Works Agency) 需提供相關資訊給屋主及現住戶，並鼓勵其參與聯邦洪災保險。. 二、美國加州柏克萊市總體計畫 (一)背景說明及計畫體例柏克萊市為北加州灣區的重要城市之一，其面積約 26 平方公里，總人口約 10.7 萬人，轄區內多半已為發展區。柏克萊市位於北美板塊與太平洋板塊之交接帶，為地震頻繁發生之區域，因此，該市受地震災害威脅，也面臨可能因地震誘發山崩及海嘯。柏克萊市的總體計畫下之安全部門計畫為 2002 年所更新，其中提及諸多從空間規劃及管理的角度來降低脆弱度及提昇回復力的政策及方案。其報告針對柏克萊市所處的環境，說明其面臨地震災害的威脅。之後，檢視相關防災政策的歷史背景，並提供外部資源聯結。在其災害及脆弱度分析中，該計畫針對震災及地質災害、火災、山崩、水災，檢視可能誘發災害的災害清單，配合空間區位圖來分析對柏克萊市建物、維生管線、交通設施可能造成之衝擊(該報告中以脆弱度稱之)。最後，該報告以揉合事務性計畫及災害類別的架構，就 1.緊急應變及整備、2.減災、3.耐災的土地使用規劃、4.地震、5.火災、6.水災分別提出相應政策及實施方案。. (二)災害分析災害分析亦為柏克萊總體計畫之安全部門計畫之重要內容。其災害分析多數的篇幅圍繞於評估地震對柏克萊市的威脅，以及其可能衍生之次生災害如坡地災害、土壤等。另外，柏克萊市亦受野火及水災之威脅；因此，野火及水災亦為該市空間計畫之分析項目之一。柏克萊市總體計畫之災害分析亦採用 GIS 技術，將災害威脅空間化使其與街廓相套疊。其災害分析圖之尺度為細緻到街廓層度。圖 3-2-5 至圖 32-8 為柏克萊市地震及衍生災害、野火、水災之災害分析圖。另外，該計畫中也針對建築物、維生管線、交通設施的脆弱度進行定性描述，並指出災害發生時，可能引起大量結構物災損之區域。. - 3-12 -.

(43) 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析. 圖 3-2-5 柏克萊市的地動分析圖. 資料來源：Berkeley City Planning & Development (2002). 圖 3-2-6 柏克萊市地震誘發災害分析圖. 資料來源：Berkeley City Planning & Development (2002). - 3-13 -.

(44) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 圖 3-2-7 柏克萊市的野火災害及消防設施分析圖. 圖 3-2-8 柏克萊市的水災及海嘯災害分析圖. - 3-14 -. 資料來源：Berkeley City Planning & Development (2002). 資料來源：Berkeley City Planning & Development (2002).

(45) 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析. (三)運用策略在柏克萊市之總體計畫中，分別就：1.緊急應變及整備、2.減災、3.耐災的土地使用規劃、4.地震、5.火災、6.水災，提出相應的政策及行動方案。在此，列具所有的政策方向，以及部分和空間規劃及管理相關的行動方案如下： 1.緊急應變及整備 z 制訂緊急應變計畫、跨部門協調及演練。 z 提昇鄰里的災害整備及教育。 z 資訊提供。 z 維持社會服務部門如公共安全、公共衛生部門的運作。 z 確保市政府的整合及掌控能力。 z 災損評估。 z 緊急用水的供應。 z 市政府及公共服務的持續運作。 z 制訂災前的重建計畫。行動方案包含：1.建立災後重建規劃的流程及優先次序；2.制訂重建基本計畫，其中需列舉災後可能面臨的各項課題及主要工作 /解決策略；3.整合重建計畫於緊急應變計畫中。 2.減災 z 持續提供減災誘因的資訊，並鼓勵減災。行動方案包含：1.分析市府計畫的短期及長期減災效益；2.對市府之建物及設施進行震災災損評估；3.要求及鼓勵柏克萊周圍組織及市內鄰里、企業、非營利組織、加州大學等執行減災措施。 z 歷史建物的耐災措施。行動方案包含：1.創造誘因，鼓勵歷史建物之屋主採行減災措施；2.採取必要措施，避免重要歷史建物於毀滅性地震中消失。 z 提昇維生管線及交通運輸的耐災性，以降低災損及提昇回復力。. - 3-15 -.

(46) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 行動方案包含：1.支持及鼓勵轄區內之維生管線及交通設施單位採取相關減災措施；2.協助管線公司將管線地下化；3.要求維生管線公司改善其經過土壤液化區、斷層、不穩定坡地之管線。 3.耐災的土地使用規劃 z 進行災害分析(Hazard Identification) 。行動方案包含：1.更新及公開災害資訊及災害地圖；2.增進對於災害的分析及發展減災策略。 z 新發展、更新、重建需採用減災手段。行動方案包含：1.利用環境審議程序來避免可能的災害或採取相關的減災措施；2.災害高風險區之開發需提供土壤調查及地工技術報告；3.新建物之建築設計必須回應土壤及地工報告之減災建議；4.鼓勵屋主自我評估潛在災害，並制訂相關計畫；5.發展耐災的土地使用規劃準則。 z 制訂建築標準。行動方案包含：1.考量地方特性，定期更新及採用加州建築法規，並採取先進的防災設計；2.核發建照及使用執照時，需檢視其建物耐災性，並定期施以建物檢查。 z 檢討山坡地住宅密度。行動方案包含：1.利用分區的調整，降低易發生災害之山坡地區之發展；2.上述地區之二期及後期開發，需檢視防火安全、緊急疏散、救災車輛之可及性。 4.地震 z 提供經濟誘因鼓勵住宅補強。行動方案為強化此方案之公共意識，以擴大其成效。 z 提供地震相關資訊。 z 持續進行災害分析及更新資訊。 z 危險建築的地震災害減災。行動方案包含：1.推廣「磚造建築補強」計畫；2.針對其他易受損之建築物，創造類似於「磚造建築補強」計畫；3.對危險建物. - 3-16 -.

(47) 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析. 之屋主及房客揭露資訊，並提供必要的減災建議；4.提供危險建物屋主財務、程序及土地使用誘因，並提供相關補強技術協助；5.研發及採用針對既存建物之建物補強技術及建築標準；6.研議獨棟住宅之建物補強標準；7.評估重要公共設施於重大災害發生後之使用狀況，要求災後失效設施改善，並將其資訊整合入緊急應變準則； 8.針對未補強之公共建物制訂改善優先次序。 5.火災 z 新建物使用防火建築設計。 z 建構防火設施，降低已發展區的火災災害。 z 防火減災計畫(已發展區住宅維護減災) 。 z 跨區支援合作備忘錄。 z 防火教育計畫。 6.水災 z 降低水災。行動方案包含：1.評估水庫的安全，並採取避免跨垮壩之必要措施；2.持續構建都市排水系統；3.強化公、私部門的暴雨排水管理；4.與東灣區聯合政府執行 Berryman 水庫之防震計畫。 z 避免新發展誘發水災。行動方案包含：1.依柏克萊水岸發展計畫，規範水岸易淹水區之發展；2.確保新發展符合國家洪災保險計畫之規範；3.要求新發展提供必要之滯洪設施；4.規範臨溪 30 米內之發展。 z 降低災害保險費率。行動方案包含：1.評估及優先化，使鄰里符合國家洪災保險之社區評估系統(CRS)高標準；2.更新洪災費率地圖；3.將聯邦緊急應變署之建議整合入都市計畫及程序，來管理洪泛災害。. - 3-17 -.

(48) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 三、美國加州舊金山市總體計畫 (一)背景說明及計畫體例舊金山市為北加州灣區的核心城市，為北加州的經濟及文化中心。其面積約 125 平方公里，總人口約 78 萬人。舊金山市位於北美板塊與太平洋板塊之交接帶，為地震頻繁發生之區域。該市於 1906 年曾發生毀滅性之舊金山大地震，並也為 1989 Loma Prieta 地震之受災區之一。而舊金山的丘陵地形及臨海的平原環境，也使該市面臨地震誘發山崩及海嘯威脅。舊金山市的總體計畫下之安全部門計畫為 2004 年所更新。其報告針對指出舊金山面臨地震的威脅。之後，檢視相關計畫如緊急應變計畫(EOP)、減災計畫(Hazard Mitigation Plan)、地震製圖法案(Seismic Hazards Mapping Act)等，說明這些計畫與該市總體計畫之關係。計畫中亦針對斷層、地動、土壤液化、海嘯、山崩、洪泛、海嘯、垮壩等可能災害進行分析及定性描述。在計畫末，則提出相關的政策及對應計畫。. (二)災害分析災害分析為舊金山是總體計畫之安全部門計畫的主要內容之一。其揭露地震為舊金山是最主要的天然災害威脅。在災害分析章下，其描述舊金山市的地質及地震特性，之後，針對地動、土壤液化及坡地災害、淹水(含洪泛、海嘯、垮壩)等。最後，簡述舊金山為可能面臨的地震威脅。舊金山市之災害分析亦採用 GIS 技術，將災害威脅空間化使其與街廓相套疊。然而，其災害分析圖之呈現未若柏克萊市來得細緻，如圖 3-2-9 至圖 3-2-12 之災害分析地圖，均未以街廓的尺度加以呈現。. - 3-18 -.

(49) 第三章國外脆弱度、回復力相關個案分析. 圖 3-2-9 舊金山市的地震災害（地動）分析圖資料來源：San Francisco Planning Department. (2004). 圖 3-2-10 舊金山市的地震誘發土壤液化分析圖資料來源：San Francisco Planning Department. (2004). - 3-19 -.

(50) 災害脆弱度與回復力觀念運用於都市空間規劃與管理之研究. 圖 3-2-11 舊金山市的坡地災害分析圖資料來源：San Francisco Planning Department. (2004). 圖 3-2-12 舊金山市的海嘯分析圖資料來源：San Francisco Planning Department. (2004). - 3-20 -.