第一節 脆弱度、回復力觀念與都市空間規劃及管理關連性架 構
綜合上述的文獻的探討，及國外相關的案例研究，本研究考量台灣空間規 劃、管理之特性，歸納本研究對於脆弱度、回復力之關連性：回復力屬於脆弱度 之子集(Gallopin ,2006)；以及脆弱度之定義：
1.暴露性(exposure)：人為環境暴露於災害風險的可能性，例如洪水平原敏感 帶週邊將有較高的颱洪災害暴露程度。
2.回復力(resilience)：人類社會環境條件對災害抵抗的程度，以及歷經災害後 的復原、重建能力。
而欲將脆弱度與回復力之抽象的觀念，切實應用在都市空間規劃與管理中，
必須透過減災調適措施來進行串聯。透過空間規劃與管理之減災調適措施，可達 到降低脆弱度、提升回復力之成效。2005 年日本神戶所舉辦的世界減災會議 (World Conference on Disaster Reduction)，主張應藉由脆弱度的評估，檢討土地使 用計畫，以減少災害的發生。Mileti (1999)指出在無獲得大量外在援助之下，鄉鎮 地方有能力抵抗嚴峻的天災，而不會遭受損失、減少產出或是因而降低生活品 質，便可稱之為一具回復力的城市。Godschalk (2003)認為回復力的城市須具備自 然與人文系統的永續網絡，所謂自然系統是指城市的涵構以及天然環境，其中包 括道路、建築物、基礎結構物、通訊設施、電力設備、航道、油、地形、地質以 及其它自然系統。ㄧ個城市若是沒有具備回復力的自然系統，對於災害的脆弱度 是較大的；人文系統指的是城市的社會與制度要素。如學校、鄰里、機構、組 織、公司以及任務編組等等。換言之，自然系統有如人的身體一般；人文系統則 可比喻為人的大腦。Tierney (2002)主張具有回復力的城市，需調合一些表面對立 情況，如冗餘與效率 (Redundancy and efficiency)、多樣性與相互依賴(diversity and interdependence)、強度與彈性(strength and flexibility)、自主與合作 (autonomy and collaboration)、規劃與適應性(planning and adaptability)。
Buckle et al. (2001)嘗試建立評估脆弱度與回復力的架構，他認為評估架構中 應包含下列各元素：
1.災害：雖然許多災害的衝擊會導致類似的結果，諸如居民的傷害與 損失等等，但是它們之間仍存有許多的差異。舉例來說，矮林地的野火的 預警時間非常短，但卻會將房屋損壞殆盡；然而，對洪水而言，雖然也會 造成損失，但卻不像野火般會造成住戶全面性的損失。
2.地區：每個地區都有其獨特的特質、脆弱度以及與其它地區相連結 的強度。
3.尺度：區域大小的選擇亦是重要的。一個大的區域也許會結合較小 的區域，因此會有些共通性。所以假如我們運用了聚集性的資料，將會扭 曲結果。尺度也可以運用在聚集性資料的層級之上，也就是針對此區域而 言，哪些資料是普遍有用的。
4.回復力愈高，損失可能就愈少，復原的速度與效率可能就越快；相 反地，脆弱度愈高，暴露在損失與損傷的機會就愈高。
5.復原力用來評估個人、團體、社區或是機構等，抵抗或從災害衝擊 中復原的能力。
6.脆弱度用來評估個人、團體、社區或是機構等等暴露於災害的可能 性，以及指出可能損害的型態與嚴重性。
Briguglio and Kisanga (2004)認為評估城市處理重大災害的能力，包含了許多 政策的元素，如：良好的管理權、財政、金融政策、基礎結構的強度、環境管理 政策以及社會凝聚力等，而所謂的風險是指基於暴露於重大災害的程度(即脆弱 度)，大於城市從重大災害回復的能力(即回復力)（請參見圖 2-3-1）。
美國考量脆弱度與回復力的觀念之空間規畫，通常以土地使用管理為主軸，
發展出以下之策略(吳杰穎、鄭春發、鄭國泰, 2007)：
1.發展限制政策
指建立不同的標準、限制、處分或執行機制以限制或禁止災害分區內 的土地使用。具體措施包括土地使用分區管制、細部計畫、災害分區管 制、斷層地區、斜坡或海岸侵蝕地區退縮等(Berke and Beatley, 1992)。
2.綜合發展計畫(Comprehensive plan)中加入「地震安全要素」
1972 年的「州規劃法案」(California State Planning Act)，將天然災害 的減災政策納入綜合發展計畫中，並稱之為「地震安全要素」(Seismic Safety Element)。要求地方政府對各地提出適當減災對策。
3.私有土地及財產取得(land and property acquisition measures)
土地及財產取得係指政府以經費或公基金徵收或購買民眾位於災害地 區內的土地或財產，並將之移轉作為其他較不易受損害的使用，如開放空 間等。
4.災後復原及重建計畫(post-disaster recovery/reconstruction planning)
災後復原及重建計畫可以提供社區一個絕佳的機會進行長期的減災規 劃(Schwab et al., 1998)。
由上述降低脆弱度、提升回復力之都市規劃、管理手法可以得知，脆 弱度、回復力的觀念要與都市空間規劃及管理進行串連，必須藉由各種減 災措施與調適策略來達成。運用都市規劃管理之減災調適措施，可達到降 低脆弱度、提升回復力之效益。因此本研究擬出脆弱度、回復力觀念與都 市空間規劃、管理之關連性架構，如下圖 4-1-1：
都市空間 規劃
都市空間 管理
減災措施
調適策略
脆弱度
回復力
由於都市空間規劃與都市管理二者，著實存在著交集之處，難以完全 釐清、切割；對於都市空間之減災、調適管理，二者亦具有交集且重複，
如災害保險、稅賦之應用，會與土地使用規劃進行整合；資本門投資改善 計畫亦會與土地使用管理配套；環境影響評估亦將配合土地使用分區管制 規劃。二者存在交集且難以切割之處，因此本研究以重疊交集之灰色地 帶，表達脆弱度及回復力與都市規劃管理關聯性概念，並以減災措施、調 適策略進行概念之串聯。而以下二節將陳述減災措施如何連接脆弱度與都 市空間規劃，以及調適策略如何進行都市管理與回復力之串聯。
第二節 減災措施與都市空間規劃
都市空間規劃通常藉由土地使用計畫來施行，以限制土地的開發行為，避免 在潛勢地區進行開發活動，造成在不適當的地點從事不適宜的活動的情形，進一 步地降低人在潛勢地區的活動機會，並減低災害發生時人在潛勢區的威脅。
本研究在都市空間規劃中主要的減災手法分類為(1)土地使用類別限制、(2)土 地使用強度限制、(3)鼓勵土地變更為不易受災之使用與(4)私有土地取得等四類，
目的在於能夠落實於都市的空間規劃，藉由這四種手法對於都市空間開發的密度 與強度，透過嚴謹的開發計畫使都市空間的規劃更完善，進一步降低災害之脆弱 度。在減災措施與都市空間規劃中，主要目的是減低脆弱度透過都市空間規劃的 手段採取減災措施，其中的減災措施以土地使用規劃工具為主，其架構如圖 4-2-1。
在國外，空間規劃及管理的工具已被諸多都市規劃者(Schwab 等，1988；
Godschalk 等，1999)提倡，用以降低脆弱度及提昇回復力。Godschalk 等學者(1999) 認為，利用政策工具來降低脆弱度及提昇回復力的同時，依循下列原則：(1)長期 的經濟可行性，非短期考量。(2)不會因減某一災害而引起另一災害。(3)效益多面 向。(4)所有的實施策略都是地區性的。(5)災前及災後措施均必要。(6)災害潛勢區 及風險研究為必須之要件。(7)政府間及公司部門間的伙伴關係。(8)災害風險需由 選擇高災害的人承擔。(9)減災措施必須符合自然環境及文化資源。
透過都市計畫的執行與規劃，管制土地使用機能與強度的檢討，針對環境敏 感地區，或易遭受災害侵襲地區進行土地使用的管制利用，通常對該地區以劃設 全部或的土地分區管制，透過選址來選擇開發區位，在適當的土地上進行適當的 開發行為與強度管制，來達到降低災害損失的目的，減少都市的脆弱度，成為都 市中有效的減災工具。
土地使用規劃對於災害減輕具有實質與程序兩方面的功用。在實質方面，土 地使用規劃可以針對許多項目進行規劃與限制，此類管制措施包括了土地使用機 能檢討變更、強度檢討變更與關鍵性公共設施區位檢討變更。其中，土地使用機 能變更指的是都市空間活動的類型，例如商業、工業或住宅區等；土地使用強度 一般係以建蔽率與容積率為代表；至於關鍵性公共設施指的是學校、醫院、消防 對等設施的區位配置。
圖 4-2-1 減災措施與都市空間規劃關連性示意圖