國內外社會住宅政策演變及混居策略

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第二章 文獻回顧與相關理論

本章文獻回顧與相關理論分為四小節，第一節為社會住宅相關文獻，

藉由國外社會住宅相關文獻梳理社會住宅階級衝突、標籤化，進而採行混 居的政策演進，俾後續與我國社會住宅政策治理對照及揭示目前社會住宅 面臨的問題。第二、三節整理標籤理論與創意都市、創意階層之相關文獻

，作為本研究後續討論分析之理論基礎。第四節為小結，總結國外社會住 宅混居辯論內容，建構社會住宅與社區生活環境營造的關係，說明本研究 為何聚焦以創意補強混居策略解決社會住宅標籤化，並進而促進社會融合

。

第一節 國內外社會住宅政策演變及混居策略

一、國外社會住宅

（一）社會住宅屬性

社會住宅源於十九世紀初，於二十世紀達到高峰，最初是為了回應歐 洲工業化後窮人的住宅狀況，很多研究從古典馬克思的理論架構，討論住 宅與勞動力再生產（reproduction of labor power）的關聯性，認為住 宅政策功能在於提供廉價的勞動力，使得工資維持穩定。從馬克思與恩格 斯等社會古典學派的觀點而言，住宅本身就是階級衝突的焦點，住宅議題 一直都是階級衝突的核心，社會住宅也因此是階級衝突之下所發展出來的 居住模式，有些人會認為，社會住宅是工人階級的勝利，然而工人階級贏 得了社會住宅，資本主義也未吃虧，因為社會住宅對資本主義而言，扮演 著由國家提供公共住宅，降低生產成本，維繫勞動力再生產的角色，並且 能夠化解社會的階級矛盾與衝突，更有利於資本主義獲得廉價的勞動力。

（Forrest 譯者：黎德星，2011：93）

社會住宅在戰後扮演著從出租住宅為主的發展演進到自有住宅的中介 角色，其模式是介於資本主義租用住宅供給的形勢轉變到另一個住宅消費 模式的中間過渡，在一個特定的時期社會住宅的出現產生作用與意義，並 提出住宅的再次商品化(recommodification of housing)的概念，意味著 從私人出租住宅消費時期到自有住宅消費時期的過程是住宅再商品化，說 明了社會住宅的階段是一種住宅去商品化的階段，而轉變到自有住宅市場 的階段則是將社會住宅再商品化的過程。（Forrest 譯者：黎德星，2011

：93）

（二）社會福利主義到新自由主義

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二次世界大戰之後，在快速經濟發展的區域呈現住宅短缺日益嚴重，

的情況，因為市場無法面對社會的住宅需求，歐洲許多國家介入主導協助 或提供社會住宅，使得自有住宅市場和社會住宅建設同時發展，又因對房 租進行管制，因此阻礙了出租住宅市場的私人投資。接著因長期間的通貨 膨脹，更進一步阻礙了私人在出租住宅的投資，各國大量興建社會住宅保 障人民居住的權益。1945到1975年間西方為低失業率和高經濟成長的輝煌 福利國家時代，直到1970年代的石油危機最後到1980年代初期為止。

1970年代新自由主義興起，主張國家退位，在雷根總統與柴契爾夫人 的推動下，各國政策朝向私有化、民營化、解除市場管制，以市場為主，

各國住宅政策紛紛轉型，試圖將更多的市場機制帶入社會住宅的管理與分 配。從住宅生產到分配的私有化過程都顯現出市場化對社會整體住宅層面 的影響。最具代表性即為英國在1980年代，推出了“買權”出售公有住宅 給承租人的方案，立法明確說明了以家庭自有和社會出租住宅間運作當成 零和遊戲：越多自有居所，將越少的社會住宅。縱使是社會住宅的典範－

荷蘭，其住宅政策亦受歐盟影響在演進過程中也曾希望在十年內，透過住 宅協會出售五十萬戶住宅（Priemus and Dieleman, 2002）。東歐則由全 球最高比例的社會住宅，轉變為最高比例的自有住宅，或者最高比例的私 有住宅。這意味住宅體系革命性的轉變，從強調社會分配的社會福利主義 模式到市場分配的新自由主義模式。

然而，在新自由主義思維之下，社會住宅補貼減少甚至終止，自有住 宅的需求上漲，導致自有住宅房價上漲，使得新組建的家庭和低收入族群 更難取得住宅，且因（1）1960和1970初期，許多新的社會住宅主要為連 動高層住宅multifamily estates. 隨著時間經過，較高所得者不喜歡這 類的住宅，而逐漸搬走。（2）1980年代之後社會住宅租金的明顯上漲，能 夠買房子的選擇寧願搬出社會住宅。（3）自有住宅市場的擴張，吸引了中 產以及較高所得的階級。（4）對於社會住宅住戶的資格要求變得嚴格，也 造成低所得者不易移入等四個原因，致使社會住宅低收入家庭日益集中（

Priemus et al., 2002）。甚至有部分城市為求財政負擔最小化，認定社 會住宅應是提供給低收入戶居民居住，先後制定將所得超過標準的家庭遷 出社會住宅的相關規範。但，伴隨而來的標籤化成為社會住宅的另一個重 大議題。

整體而言，自有住宅比例在增加；社會出租住宅的比例在下降，頹圮 社會住宅標籤化嚴重，且社會住宅究竟為誰存在越來越受質疑。歐洲住宅 政策，逐漸由供給面轉到需求面，認為選擇的權利，應該留給需求者來決 定，且在選擇政策時，應該盡量降低對於市場的扭曲。在這樣的思維下，

常見的政策是指定用途的補貼，如透過住宅點卷vouchers 和津貼的方式

，由需求者決定這些增加的購買力如何分配，也可以從不同的供給者中間

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來選擇他比較喜歡的。供給者必須互相競爭。但，歐洲城市政策的特點之 一，係強調第三部門組織的參與式治理形式，住宅政策在新自由主義市場 主導私有化的影響下，改變了第三部門的競爭環境(Lang and Novy, 2014

：1749-1754)，實際上弱勢選擇權並不多，且多無法租到理想的住宅。故 有Priemus等人提出五個建議來保障弱勢，如下：（1）繼續維持非營利型 態的住宅協會，而且必須以協助弱勢住戶為主要目標。（2）建立政府支持 的保證系統，透過這樣的方式，協助住戶能夠以較低的利率取得融資。（3

）保障出租住宅住戶意見表達的權利，提供他們參與管理的管道。（4）採 取措施以維持新的出租住宅以及足夠的土地供給。（5）建立或持續維持一 個與所得為考量的住宅支持體系（Priemus et al., 2002）。足見，各國 在高失業率情況下減少社會住宅投資，讓許多人失去適當的居住空間，造 成社會不安的緊張狀態，住宅除了是經濟議題之外，還關乎個別家庭的需 求，與社會整體和諧與公平。

（三）歐洲的混居策略 1.緣由：

歐洲混居概念係由社會學的社會化、社會網絡、標籤化等相關研究而 來，認為弱勢聚集帶來社會問題，例如：（1）負面的社會化過程可能產生 的負面影響。例如，失業人口的空間集中將為青少年提供負面榜樣，這將 減少他們改善技能的努力，從而減少他們的勞動力市場機會。（2）社會網 絡對於塑造工作成功的機會非常重要的，而貧困社區住民將減少彌合與資 源的差距的機會。（3）集中貧困人口社區被稱為問題積累的區域，被標籤 化，產生就業、工作等負面影響（Musterd et al., 2005：763-764），故 期待透過不同層級家庭的空間接近改善負面影響。

各國推動混居以混合收入為大宗，認為社會隔離將導致劣勢群體的社 會資本缺乏，故以政策干預實現更多混合社區以促進居民更積極的社會互 動（Cole and Goodchild, 2000：351），且因混居與城市空間多樣性相關

，人群的相互交流可以減少社會偏見與矛盾，故混居與社會融合相互促進

，應可共同推進城市的健康發展（孫斌棟、劉學良，2009：40）。

市場經濟的催化，開發商為獲取利潤標榜豪宅的自我隔離，導致弱勢 族群邊緣化，加上各國公部門財政惡化造成部分社會住宅私有化，及全球 化產業轉型造成的失業，與種族落腳城市⁴的產生等原因，貧富差距帶來 日益明顯的居住空間隔離與社會問題，期待混居策略達成九個目標：（1）

4 道格．桑德斯著有「落腳城市」，透過觀察來自世界各國的鄉間人口在世界各主要城 市周邊落腳，認為他們即將開創新秩序，可能成為重要的開拓者，主張落腳城市不是 好、壞籃子的選擇，將其轉化為經濟文化盛世的誕生地，或沉淪為暴力衝突的爆發處，

取決於我們的選擇與有無具體行動。

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通過模仿提升下層階級的能力水平；（2）鼓勵和提升美學多樣性；（3）鼓 勵文化多樣性；（4）增加公平機會；（5）減少社會壓力；（6）為增加社會 和個人的成熟度，使之適當面對社會衝突；（7）提升城市及居住區的功能

；（8）維護居住區穩定；（9）反映城市化的多樣性（李志剛、薛德昇、魏 立華，2007：41）。

以荷、法、義推動社會住宅混居的背景及目的為例，分述如下：

（1）荷蘭：

荷蘭以解決居住問題、促進社會公正為其社會住宅制度（其住宅演進 大事紀詳如附錄1）的主要目的，社會住宅比例全球最高，能大規模發展 照顧大多數家庭主要根基於：公有土地租賃制度：以阿姆斯特丹為例，

該市公有土地占土地總面積80%以上，從而保證了社會住宅在該市住宅總 量中的比例能夠占到50%以上。以《住宅法》為核心，規定了保證每個 公民的住宅權利是政府的責任。於1950-1995幾乎所有住宅建設都是受到 高程度補助的社會住宅建設，興建目標廣泛，但1995年荷蘭政府加入歐盟

，希望消解對住宅的財物和補助方面的責任與負擔，故調整為：社會住 宅機構獨立經營；社會住宅與商品住宅的混合開發（惠曉曦，2012：

13-16）。致住宅機構開始進入財務自主階段，故允許其部分開發為出售住

13-16）。致住宅機構開始進入財務自主階段，故允許其部分開發為出售住