第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
一、研究動機
聯合國1948年《世界人權宣言》第25條1指出居住為基本人權。我國 於2011年公布《住宅法》將只租不售的社會住宅法制化，並於2012年將居 住正義與社區營造納入「中華民國建國一百年社會福利政策綱領」。而蔡 總統更將「安心住宅計畫」列為五大社會安定計畫的第一項，期望與縣市 政府合作於8年內完成20萬戶社會住宅，以只租不賣，打造租金合理、環 境優質的友善住宅，讓年輕人、中產階級、單親家庭、身心障礙者和老年 人都容易找到安心居住的家，社會住宅正式展開新頁。
回顧我國住宅政策長期與發展國家相關，經濟利益掛帥導致住宅商品 化，歷來以鼓勵購屋為主，針對弱勢家庭居住部分：1949年國民政府播遷 來臺，隨政府來臺移民大量遷入，人口急遽增加，加上1953年克蒂颱風及 1959年八七水災所致住宅嚴重短缺，初期以住宅補貼低收入家庭自行興建
，於1964年開始直接興建平價國民住宅，並以成本價售予低收入家庭，此 類住宅為整建住宅。1965年陸續為不同職業身分別開辦住宅補貼，同時興 建專供登記有案的低收入戶居住的平價住宅，以收取部分租金甚至是免費 的方式辦理出租。1975年公布實施《國民住宅條例》由政府直接興建國民 住宅，然而還是側重輔助民眾購屋，1980年代初期國宅滯銷，1984年將部 分國宅出租於低收入戶，數量非常少，故須排隊等候。
政府自行興建住宅提供弱勢族群者居住部分分別以《國民住宅條例》
與《住宅法》為分界點，將其劃分為三個階段，第一階段1964-1974整建 住宅或平價住宅，整建住宅為安置公共工程、違建拆遷戶，使用面積非常 狹小僅十坪左右；平價住宅則以家庭年所得10分位點以下甚至是更低的低 收入戶為對象，生活環境普遍給人擁擠髒亂的印象。第二階段1975-2011 則為政府興建國民住宅，期間有部分為軍方提供位於市中心的大量眷村土 地，如大安、成功、興安等國宅辦理出售，因坐落位置優良經濟效益相當
1聯合國世界人權宣言第 25 條：「一、人人有權享受其本人及其家屬康樂所需之生活程 度，舉凡衣、食、住、醫藥及必要之社會服務均包括在內；且於失業、患病、殘廢、寡 居、衰老或因不可抗力之事故致有他種喪失生活能力之情形時，有權享受保障。二、母 親及兒童應受特別照顧及協助。所有兒童，無論婚生或非婚生，均應享受同等社會保 護。」
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
高，已與一般市場住宅無異，其餘區位較不佳滯銷的國宅則改採出租方式
，以家庭年所得20分位點以下的低收入戶為對象。因國宅興建承包商素質 不一，國宅品質屢被詬病，且有部分海砂屋情形，國人普遍對國民住宅建 物品質存有疑慮，加上整宅、平宅、出租國宅社區住戶對政府難免心存依 賴，管理維護困難。第三階段2011年迄今則為只租不售之社會住宅，各縣 市政府正努力在住宅法的架構下提供弱勢族群與年青人等中產階級居住的 公有住宅。
在2010年內政部針對社會住宅委外辦理之民意調查中，有高達八成九 的民眾支持政府興建社會住宅；七成六的民眾認為政府興建只租不售的社 會住宅，對解決社會或經濟弱勢族群的居住問題有幫助。然而，只要公布 興辦社會住宅基地，平常對鄰里建設漠不關心的社區居民如臨大敵，瞬間 團結同仇敵愾群起抗議，足見國人雖普遍認同政府應該照顧弱勢者，卻不 願在自家附近興建社會住宅的矛盾情結。而矛盾的徵結點恐怕是來自於整 建住宅、平價住宅、出租國宅給人擁擠髒亂的印象，加上建物窳陋與品質 疑慮影響社會觀感，甚至是否有弱勢族群聚居代表貧窮、髒亂、犯罪聚集
，影響房價，進而影響社會環境等刻板印象之標籤所致，值得探討。
依住宅法第一條規定：「為保障國民居住權益，健全住宅市場，提升 居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境，特制定 本法。」為提供國人適宜的住宅，並破除早年整宅、平宅、出租國宅建物 髒亂管理不善且窳陋情況之主觀印象，各縣市政府紛紛投入興建外觀新穎 的社會住宅，招募建築師規劃更符合現代居住型態的居住空間，甚至部分 採智慧建築引進智慧科技等產業管理，且委以專業物業管理；而為讓居住 者享有尊嚴的居住環境，避免國人將弱勢聚集造成社會問題之負面刻板印 象直接貼標籤於社會住宅，紛紛推崇並採行歐美的混居策略，而實際作為 則以混合收入及與青年為主的混居方式進行。然而新穎的建築與專業的管 理加上混合收入的混居策略似乎未能獲得周邊居民的肯定，究竟應如何配 套，方得以消解民眾對社會住宅的負面印象與疑慮，如何選擇和取捨方能 有效去標籤，值得研究。
綜觀歐美社會住宅的演進，原將住宅視為降低生產要素之一，由政府 主導分配，二次大戰後各國更積極投入興建社會住宅解決居住問題，惟 1970年代新自由主義興起，主張國家退位，在雷根總統與柴契爾夫人的推 動下，各國政策朝向私有化、民營化、解除市場管制，以市場為主，各國 住宅政策紛紛轉型，以出售社會住宅等方式促進住宅私有化，並鼓勵私有 住宅出租，肇致早期集中興建的社會住宅弱勢族群聚居情況更加明顯，加 上全球化移民問題，弱勢聚集產生的社會問題更加嚴重，混居頓時成為各 國採行解決社會問題及促進社會融合的住宅政策中最佳策略。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
然而，混居的執行方式或有混合收入、混合功能、混合年齡、混合族 群等各因其面臨的問題而有不同的選擇，並期待藉由混居能促進社會融合
。惟已有評論認為採取以混合收入的混居策略掩蓋了實際財務經濟利益，
反導致房價上漲，租金增加，低收入族群集中，產生新的住宅問題，混合 收入並未提升社會福利，且與社會融合關聯不強（Musterd and
Andersson, 2005；Graham, Manley, Hiscock, Boyle and Doherty, 2009），顯見想要促進社會融和的混居策略應有更多元、更創意的思考。
而各國城市規劃者為因應全球化，紛紛導入Landry（2000）的創意城 市（Creativity City）和Florida（2002；2005）的創意階層（
Creativity Class）理論，期望藉由打造「創意城市」，凝聚「創意氛圍
」，鼓勵都市居民參與都市再造，以改善都市環境，並同時保有在地文化 特色。而都市的再造計畫常常回歸到社會住宅的規劃與設計。我國混居策 略可否從都市規劃的角度重新思考，除了上開混合收入、混合年齡等方式 外，可否有創意多元的層面，讓社會住宅發揮功能性的角色，落實硬體加 上軟體的規劃，藉由良好社區空間設計，進行機能性混合 (張金鶚，
2011)，以有效避免社會住宅標籤化。又Florida三T要素中創意人才是驅 動經濟成長的引擎。多元、包容、開放的地方才足以吸引創意人才聚集，
藉由引進創意人才的混合、交流累積創意資本以創造新的就業機會與經濟 成長，當有助於實現從社區拓展到整個社會與城市空間當中的社會融合。
高齡少子化的全球趨勢，近年歐美國家的住宅政策積極將老年人納入 照顧對象，多有專供高齡者居住的社會住宅，為解決陪伴照顧問題，並傳 承高齡者經歷，發揮青年智識，部分採混合年齡的創意混居方式，例如荷 蘭「青銀共居」，於養老院提供部分空間予奉獻時間陪伴長者的年輕人；
德國Geku-Haus「青銀共居」則是將住宅出租給長者和青年，長者多為有 特殊工藝的職人、年輕人則多是藝術家，皆因彼此享有共同空間與經驗分 享，實踐創意階層入住社會住宅解決問題而受到讚揚。另外近年美國則強 調「社區」尺度的混合，更加重視混居開發、教育就業、公共設施、公共 交通等多種手段支持下的社區重建。
臺灣長期漠視居住空間品質、缺乏對都市空間與文化生活的想像，導 致社會更難以溝通居住課題，公部門只強調社會住宅戶數這個量化指標，
而採行混合收入與青年的混居策略造成內外部的社會衝擊並沒有討論（殷 寶寧，2016），因此本研究擬聚焦目前採行的混合收入與青年的混居策略 得否有效消解國人對社會住宅的標籤，並借鏡歐美國外經驗，思考更具創 意及多元的混居策略，以促進社會融合，作為興辦社會住宅參考，俾社會 住宅成為創意城市的驅動器。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
二、研究目的
社會住宅相關文獻眾多，隨住宅發展歷程從早期呼籲重視住宅屬社會 福利之公共政策，如米復國1988年「臺灣的公共住宅政策」分析在依賴經 濟發展下住宅政策的演變與危機；林萬億1994年「福利國家：歷史的比較 分析」；2003年「論我國社會住宅政策與社會照顧的結合」與林長杰200年
「窮人的烙印:以臺北市安康平宅為例」等論及提供住宅與社會福利行政 關聯性及弱勢群體於主流意識下被邊緣化及承受剝削的不公平等。近年則 多為分析新自由主義下的住宅的提供方式、財務規劃，維護管理，如陳怡 伶、黎德星2010年「新自由主義化、國家與住宅市場臺灣國宅政策的演變
」、陳慧君2011年「政府住宅供給與價格補貼之政策分析－兼論社會住宅 政策」、花敬群、彭揚凱、江尚書等2011年「社會住宅執行構想與財務評 估」、劉浩學2014年「社會住宅提供方式之探討」，惟尚無就居民反對社會 住宅原因及混居策略的內容與推行方式進行思考及深入探討。
」、陳慧君2011年「政府住宅供給與價格補貼之政策分析－兼論社會住宅 政策」、花敬群、彭揚凱、江尚書等2011年「社會住宅執行構想與財務評 估」、劉浩學2014年「社會住宅提供方式之探討」，惟尚無就居民反對社會 住宅原因及混居策略的內容與推行方式進行思考及深入探討。