社會住宅去標籤化與創意階層混居之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 政治大. 立社會住宅去標籤化與創意階層混居之研究. ‧ 國. 學. Research on Social Housing De-labeling and Creative Class Mixing. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：林純綺指導教授：邊泰明博士. 中華民國一零七年一月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝. 誌. 再度重拾學生身分的學習即將畫下句點，回首考取時的雀躍，轉變成課業與工作的衝突、假期與讀書的抉擇，我曾經想要放棄，然而，每每閃過「何苦為難自己」的念頭，除了自己的對話，總會出現鼓勵與扶持的聲音，讓我得以堅持繼續在校園狂奔教室的身影。在這最後的一刻，沉淨自己的心，浮現的盡是美好與感恩。感謝這一路陪伴的貴人們豐富了我的生命。感謝指導教授邊泰明老師這些年來的指導與薰陶，除了讓我對都市發展與制度選擇有深刻體會外，在論文的指導上，更屢屢犧牲假期，透過跨國越洋電話提供建議，也感謝二位口試委員林建元老師、張璠老師、評論人曉瑞學長提供寶貴的意見及指正，方能激盪出對於社會住宅混居更完善的結論與建議，謹此表達最誠摯的感謝。感謝願意接受訪談的十一位受訪者，由於您們願意撥出寶貴的時間和知無不言地提供最珍貴的意見與想法，讓本論文的資料能結合理論與實務，從各種不同角度的思考，忠實地呈現全貌，得以奠定分析的基礎。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 感謝在碩專班修習的過程中曾經授課解惑的老師們，讓我得以浸潤學術殿堂累積智慧。感謝 102 級碩專班同學們互相鼓勵取暖，感謝育瑛，總在我需要時不吝伸出援手，一路情義相挺。感謝工作上同事們的包容與支援，感謝薏庭，閨蜜體己的鼓勵與幫助。感謝子欽，亦師亦友的溫暖與陪伴。最後要感謝我的家人，這一段時間包容我的任性和協助我完成夢想，兩個女兒從忍耐我的心不在焉到適應被媽媽忽略，老公更是默默的接下家庭主夫的工作，打理著所有的家事，還得理解我的情緒周折，雖然印證了我的幸福，但也真的是辛苦你們了。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 在這段人生的曲目，我冒然的在工作與家庭的協奏曲，加入了追求成長的旋律，雖然出現驚愕的樂章，但也即將合拍，且為原本寧靜祥和的音符注入了澎湃樂章的底蘊，相信除了繼續演奏著悠揚輕快的旋律，也能敲出勇往直前的自信。由衷感謝這些支持、協助過我的人及我所愛的家人。林純綺. 謹誌. 一○七年一月于台北.

(4) 摘. 要. 歐美住宅政策由政府主導提供大量社會住宅的社會福利主義，到 1970 年代以市場為主的新自由主義，為財務可行及解決貧窮聚集的社會住宅問題，採行混合權屬、不同收入、功能等各種混居策略，解決社會住宅標籤化，並期待透過混居進一步促進社會融合。混居的概念如同一把傘，涵蓋各種執行方式，實際多以混合收入為主，惟已有評論僅能分散貧窮並未讓低收入戶向上流動，更遑論社會融合。近年為促進社會融合除了混合收入外，採開放參與的態度進行鄰里社區尺度的混合，並留意配置、接近度、權屬、持續時間等四個層面的混合程度，且已有共居或藉由藝術家等創意階層導引社區成員展現入住者的能動性及社區自主管理的潛能，自行設計保留在地文化的創意社會住宅，有效引導弱勢向上及解決社會住宅標籤化，並進一步促進社會融合。. 政治大. 本研究關注重點在於我國住宅政策歷來為市場導向，社會住宅比例過低，目前急於擴增數量的同時，為避免國人直接與早期整建住宅、平價住宅、出租國宅窳陋管理不善的負面印象連結，援引歐美的混居策略以避免標籤化。惟公布社宅基地，周邊居民仍群起抗議，探究反對興建社會住宅的原因，係社會主流價值因文化、貧窮等與犯罪連結刻板印象形成的標籤，所帶來的負面效應。採取混合收入的混居方式單純分散貧窮，恐僅表面解決標籤化問題，根本解決尚應藉由導入創意階層，強化入住者自身的認同，組織社區培力，建立社群溝通管道，與周邊居民對話，形成共同文化，進一步形成創意氛圍，促進社會融合，發揮社會住宅多元功能，採取階段性的規劃，初期藉由創意階層的混合，讓社會主流認同社會住宅正面的效應。. 立. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 而臺北市納入興建的公有基地，有平宅改建及閒置公地新建兩類， U i e h n c g 其中平宅改建 4 處基地屬於窳陋貧窮聚集地區，透過混合收入及青年的引進，因分散貧窮、有優越設計的新穎建物和管理提升環境品質，而在初期獲得肯定，惟仍須建立配套方得以達成導引弱勢向上的可能，且長期應注意社區內新舊居民間的融合。至於其他基地則多為低度使用或閒置之公有土地，並非既有窳陋待解決特定區域，周邊居民抗拒更為激烈，且因社會住宅興建反而聚集部分弱勢，更應著重與周邊居民良善互動的關係，以促進融合，故建議混居應拓展為「鄰里社區」尺度的規劃，發揮基地「公共設施」的角色與周邊居民共享，除了混合收入外，導入功能性的混合，注重公共性與空間性的機能，並援引創意城市著重開放授權的軟硬體規劃，並採階段性的手段，透過配套設計得以促進溝通，藉由創意人才及創意空間，貼近入住者與周邊居民的生活，展開社區對話，建立地方鏈結，帶動氛圍改變主流印象，以實踐社會融合，俾成就創意城市。關鍵詞：社會住宅、混合收入、標籤化、創意階層、社會融合.

(5) Abstract European and American housing policies transform from Welfarism, which is dominated by the government to provide a large number of social housing, to the market-oriented Neo-liberalism of the 1970s. For financial viability and solutions to poverty-gathering, the government adopts various mixed strategies, such as mixed tenure, mixed-income, functions, etc., to address the social housing labeling and looks forward to further promoting social inclusion. The concept of mixed, like an umbrella, covers various modes of implementation. The major mode in reality is mixed-income. However, there have been comments that mixed-income only scatters poverty but do not allow low-income households to move up, let alone social inclusion. In recent years, in order to promote social inclusion, in addition to mixed-income, the government adopts an open-minded attitude and participating in the neighborhood community scale is mixed, and pays attention to the four levels of mix, which are allocation, proximity, tenure and duration. Moreover, there are some people co-residence with others or through the creative classes such as artists to guide community members to demonstrate the mobility of residents and the potential of community selfmanagement, design their own creative social housing, which is preserved in the local culture. This mode effectively guides the disadvantaged, addresses the social housing labeling, and further promotes social inclusion.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. The focus of this study is that the housing policy in our country has always been market-oriented, and therefore the social housing ratio is too low. Currently, the number of social housing is eager to expand. In order to prevent people from directly connecting the social housing with the negative impression of poorly managed homes, cheap houses and rental housing in the early stages, the government adopts a mixed strategy of European and American housing policies to avoid labeling. However, the announcement of the social housing sites still causes surrounding residents to protest. The reasons for the opposition to the construction of social housing is that the social mainstream value represents that social housing brings the negative effects, which result from the stereotype of the social housing linked to crime due to culture and poverty. Mixed-income mode simply disperses the poverty, but it just solves the problem of labeling superficially. The fundamental solution should be that through the creative class to strengthen the resident' own identity, to organize community training, to establish community communication channels, to have a dialogue with neighboring residents. By forming a common culture to further create a creative. Ch. engchi. i n U. v.

(6) atmosphere to promote social inclusion, and give full play to the multiple functions of social housing and adopt a phased plan. Initially, the social mainstream will recognize the positive effects of social housing through a mixture of creative class. The public sites of social housing in Taipei includes two types, public housing reconstruction and new construction on idle public land. There are 4 sites of public housing reconstruction belong to shabby poverty-gathering areas. Through the implementation of mixed-income and the move-in of the youth, the project was initially approved due to superior design of new buildings and management to enhance environmental quality. However, in the long term we still need to establish ancillary facilities to achieve the possibility of leading the disadvantaged, and to observe the inclusion of old and new households. The other sites are mostly low-use or idle public land. They are not belong to specific shabby areas, which are waiting to be solved, so that surrounding residents resist more intensely. Additionally, social housing construction tends to gather some disadvantaged groups, and therefore the government should place emphasis on the good-natured interaction with the surrounding residents so as to promote inclusion. It is suggested that the mixed should be expanded into the planning of "neighborhood community" scale and share with the surrounding residents in the role of "public facilities" of the site. In addition to the adoption of mixed-income, we can also adopt functional mix, focus on publicity and spatial function, and introduce open and authorized software and hardware programs, which creative cities focus on. And adopt phased means to promote communication through supporting design. With creative space and creative talents, close to the lives of residents and surrounding residents, community dialogue and local links should be established to led the atmosphere to change the mainstream impression in order to practice social inclusion and achieve a creative city.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Key words: social housing, mixed-income, labeling, creative class, social inclusion.

(7) 目錄第一章緒論 .................................................. 1 第一節. 研究動機與目的 ................................... 1. 一、研究動機 ........................................... 1 二、研究目的 ........................................... 4 第二節. 研究範圍與內容 ................................... 5. 一、研究範圍 ........................................... 5 二、研究內容 ........................................... 7 第三節. 研究方法與流程 ................................... 8. 一、研究方法 ........................................... 8 二、研究限制 ........................................... 9. 政治大. 三、研究流程 ........................................... 9 第二章文獻回顧與相關理論 .................................... 11. 立. ‧ 國. 國內外社會住宅政策演變及混居策略 ................ 11. 學. 第一節. 一、國外社會住宅 ...................................... 11 二、國內社會住宅 ...................................... 27. ‧. 第二節. 標籤理論 ........................................ 32. sit. al. er. io. 創意城市、創意階層 .............................. 35. n. 第三節. y. Nat. 一、標籤理論演進 ...................................... 32 二、標籤的影響及解決方法 .............................. 33 三、混居策略與標籤理論的關係 .......................... 34. Ch. i n U. v. 一、創意城市理論 ...................................... 35 二、創意階層 .......................................... 38 第四節. engchi. 小結 ............................................ 41. 第三章國內外社會住宅混居概況 ................................ 45 第一節. 國外社會住宅混居案例 ............................ 45. 一、美國七個混居的社會住宅案例 ........................ 45 二、荷蘭兩個混居的社會住宅案例 ........................ 50 第二節. 創意混居案例 .................................... 54. 一、美國 .............................................. 54 二、歐洲共居住宅 ...................................... 55 第三節. 臺北市社會住宅混居概況 .......................... 57. 一、臺北市公共住宅政策推動情形 ........................ 57 二、臺北市公共住宅「混居」策略執行情形 ................ 58 I.

(8) 第四節. 小結............................................ 60. 第四章研究設計與分析 ....................................... 63 第一節. 研究設計........................................ 63. 一、建立假說.......................................... 63 二、訪談對象.......................................... 64 三、訪談綱要設計...................................... 66 第二節. 深度訪談分析.................................... 68. 一、社會住宅成功要件.................................. 68 二、社會住宅標籤化問題................................ 69 三、混居策略去標籤化分析.............................. 72 四、創意配套分析...................................... 78 第三節. 綜合分析........................................ 81. 政治大. 一、興建社會住宅的目的................................ 81 二、社會住宅標籤化緣由................................ 81 三、混居策略分析...................................... 82 四、目前混居策略執行情形.............................. 85 五、創意階層混居分析.................................. 87 第五章結論與建議 ........................................... 91. 立. ‧ 國. ‧. 結論............................................ 91. Nat. y. 建議............................................ 96. sit. 第二節. 學. 第一節. n. al. er. io. 一、臺北市公共住宅執行建議............................ 96 二、後續研究建議...................................... 96 參考文獻 .................................................... 98 附錄. Ch. engchi. i n U. v. 附錄 1：荷蘭社會住宅大事紀 ................................... 104 附錄 2：法國公共住宅大事紀................................... 106 附錄 3：美國公共住宅大事紀，1929 年至 2009 年 ................. 108 附錄 4：我國住宅政策大事紀 ................................... 111 附錄 5：臺北市政府自行興建公共住宅工程進度 ................... 114 附錄 6：臺北市公共住宅暨聯開宅配租情形....................... 117 附錄 7：深度訪談紀錄......................................... 119. II.

(9) 圖目錄圖１-1：研究流程圖 ........................................... 10 圖２-1：洛杉磯獵人風景住區改造前後變化，右側改造後即為組團式佈置 .................................................. 26 圖５-1 成功混居因素 ........................................... 94. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(10) 表目錄表１-1：台北市公共住宅基地範圍................................ 6 表２-1：維也納住宅第三部門發展............................... 25 表２-2：各直轄市、縣市政府社會住宅興辦目標彙整表............. 29 表２-3：城市的資本........................................... 37 表２-4：創意階層............................................. 39 表２-5：各國混居策略比較..................................... 42 表３-1：美國七個混居案例..................................... 46. 治政表３-3：臺北市自行興建完工公共住宅分配情形................... 59 大立表４-1：受訪者基本資料....................................... 65 表３-2：荷蘭二個混居案例..................................... 51. ‧ 國. 學. 表４-2：訪談彙整—周邊居民無法接受市政府興建公共住宅原因..... 69 表４-3：訪談彙整—國外混居與臺北市推動混居異同............... 73. ‧. 表４-4：訪談彙整—臺北市目前的混居可否解決社會住宅標籤化疑慮. 74. Nat. sit. y. 表４-5：訪談彙整—混居是否有助於社會凝聚力促進融合........... 75. n. al. er. io. 表４-6：訪談彙整—避免社會住宅標籤化的其他建議............... 77. i n U. v. 表４-8：訪談彙整—混居及避免標籤化的建議..................... 85. Ch. engchi. 表４-9：空間接近度與親密關係................................. 86. IV.

(11) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機聯合國1948年《世界人權宣言》第25條 1指出居住為基本人權。我國於2011年公布《住宅法》將只租不售的社會住宅法制化，並於2012年將居住正義與社區營造納入「中華民國建國一百年社會福利政策綱領」。而蔡總統更將「安心住宅計畫」列為五大社會安定計畫的第一項，期望與縣市政府合作於8年內完成20萬戶社會住宅，以只租不賣，打造租金合理、環境優質的友善住宅，讓年輕人、中產階級、單親家庭、身心障礙者和老年人都容易找到安心居住的家，社會住宅正式展開新頁。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 回顧我國住宅政策長期與發展國家相關，經濟利益掛帥導致住宅商品化，歷來以鼓勵購屋為主，針對弱勢家庭居住部分：1949年國民政府播遷來臺，隨政府來臺移民大量遷入，人口急遽增加，加上1953年克蒂颱風及 1959年八七水災所致住宅嚴重短缺，初期以住宅補貼低收入家庭自行興建，於1964年開始直接興建平價國民住宅，並以成本價售予低收入家庭，此類住宅為整建住宅。1965年陸續為不同職業身分別開辦住宅補貼，同時興建專供登記有案的低收入戶居住的平價住宅，以收取部分租金甚至是免費的方式辦理出租。1975年公布實施《國民住宅條例》由政府直接興建國民住宅，然而還是側重輔助民眾購屋，1980年代初期國宅滯銷，1984年將部分國宅出租於低收入戶，數量非常少，故須排隊等候。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 政府自行興建住宅提供弱勢族群者居住部分分別以《國民住宅條例》與《住宅法》為分界點，將其劃分為三個階段，第一階段1964-1974整建住宅或平價住宅，整建住宅為安置公共工程、違建拆遷戶，使用面積非常狹小僅十坪左右；平價住宅則以家庭年所得10分位點以下甚至是更低的低收入戶為對象，生活環境普遍給人擁擠髒亂的印象。第二階段1975-2011 則為政府興建國民住宅，期間有部分為軍方提供位於市中心的大量眷村土地，如大安、成功、興安等國宅辦理出售，因坐落位置優良經濟效益相當 1. 聯合國世界人權宣言第 25 條：「一、人人有權享受其本人及其家屬康樂所需之生活程度，舉凡衣、食、住、醫藥及必要之社會服務均包括在內；且於失業、患病、殘廢、寡居、衰老或因不可抗力之事故致有他種喪失生活能力之情形時，有權享受保障。二、母親及兒童應受特別照顧及協助。所有兒童，無論婚生或非婚生，均應享受同等社會保護。」 1.

(12) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 高，已與一般市場住宅無異，其餘區位較不佳滯銷的國宅則改採出租方式，以家庭年所得20分位點以下的低收入戶為對象。因國宅興建承包商素質不一，國宅品質屢被詬病，且有部分海砂屋情形，國人普遍對國民住宅建物品質存有疑慮，加上整宅、平宅、出租國宅社區住戶對政府難免心存依賴，管理維護困難。第三階段2011年迄今則為只租不售之社會住宅，各縣市政府正努力在住宅法的架構下提供弱勢族群與年青人等中產階級居住的公有住宅。在2010年內政部針對社會住宅委外辦理之民意調查中，有高達八成九的民眾支持政府興建社會住宅；七成六的民眾認為政府興建只租不售的社會住宅，對解決社會或經濟弱勢族群的居住問題有幫助。然而，只要公布興辦社會住宅基地，平常對鄰里建設漠不關心的社區居民如臨大敵，瞬間團結同仇敵愾群起抗議，足見國人雖普遍認同政府應該照顧弱勢者，卻不願在自家附近興建社會住宅的矛盾情結。而矛盾的徵結點恐怕是來自於整建住宅、平價住宅、出租國宅給人擁擠髒亂的印象，加上建物窳陋與品質疑慮影響社會觀感，甚至是否有弱勢族群聚居代表貧窮、髒亂、犯罪聚集，影響房價，進而影響社會環境等刻板印象之標籤所致，值得探討。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 依住宅法第一條規定：「為保障國民居住權益，健全住宅市場，提升居住品質，使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境，特制定本法。」為提供國人適宜的住宅，並破除早年整宅、平宅、出租國宅建物髒亂管理不善且窳陋情況之主觀印象，各縣市政府紛紛投入興建外觀新穎的社會住宅，招募建築師規劃更符合現代居住型態的居住空間，甚至部分採智慧建築引進智慧科技等產業管理，且委以專業物業管理；而為讓居住者享有尊嚴的居住環境，避免國人將弱勢聚集造成社會問題之負面刻板印象直接貼標籤於社會住宅，紛紛推崇並採行歐美的混居策略，而實際作為則以混合收入及與青年為主的混居方式進行。然而新穎的建築與專業的管理加上混合收入的混居策略似乎未能獲得周邊居民的肯定，究竟應如何配套，方得以消解民眾對社會住宅的負面印象與疑慮，如何選擇和取捨方能有效去標籤，值得研究。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 綜觀歐美社會住宅的演進，原將住宅視為降低生產要素之一，由政府主導分配，二次大戰後各國更積極投入興建社會住宅解決居住問題，惟 1970年代新自由主義興起，主張國家退位，在雷根總統與柴契爾夫人的推動下，各國政策朝向私有化、民營化、解除市場管制，以市場為主，各國住宅政策紛紛轉型，以出售社會住宅等方式促進住宅私有化，並鼓勵私有住宅出租，肇致早期集中興建的社會住宅弱勢族群聚居情況更加明顯，加上全球化移民問題，弱勢聚集產生的社會問題更加嚴重，混居頓時成為各國採行解決社會問題及促進社會融合的住宅政策中最佳策略。. 2.

(13) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 然而，混居的執行方式或有混合收入、混合功能、混合年齡、混合族群等各因其面臨的問題而有不同的選擇，並期待藉由混居能促進社會融合。惟已有評論認為採取以混合收入的混居策略掩蓋了實際財務經濟利益，反導致房價上漲，租金增加，低收入族群集中，產生新的住宅問題，混合收入並未提升社會福利，且與社會融合關聯不強（Musterd and Andersson, 2005；Graham, Manley, Hiscock, Boyle and Doherty, 2009），顯見想要促進社會融和的混居策略應有更多元、更創意的思考。而各國城市規劃者為因應全球化，紛紛導入Landry（2000）的創意城市（Creativity City）和Florida（2002；2005）的創意階層（ Creativity Class）理論，期望藉由打造「創意城市」，凝聚「創意氛圍」，鼓勵都市居民參與都市再造，以改善都市環境，並同時保有在地文化特色。而都市的再造計畫常常回歸到社會住宅的規劃與設計。我國混居策略可否從都市規劃的角度重新思考，除了上開混合收入、混合年齡等方式外，可否有創意多元的層面，讓社會住宅發揮功能性的角色，落實硬體加上軟體的規劃，藉由良好社區空間設計，進行機能性混合 (張金鶚， 2011)，以有效避免社會住宅標籤化。又Florida三T要素中創意人才是驅動經濟成長的引擎。多元、包容、開放的地方才足以吸引創意人才聚集，藉由引進創意人才的混合、交流累積創意資本以創造新的就業機會與經濟成長，當有助於實現從社區拓展到整個社會與城市空間當中的社會融合。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 高齡少子化的全球趨勢，近年歐美國家的住宅政策積極將老年人納入照顧對象，多有專供高齡者居住的社會住宅，為解決陪伴照顧問題，並傳承高齡者經歷，發揮青年智識，部分採混合年齡的創意混居方式，例如荷蘭「青銀共居」，於養老院提供部分空間予奉獻時間陪伴長者的年輕人；德國Geku-Haus「青銀共居」則是將住宅出租給長者和青年，長者多為有特殊工藝的職人、年輕人則多是藝術家，皆因彼此享有共同空間與經驗分享，實踐創意階層入住社會住宅解決問題而受到讚揚。另外近年美國則強調「社區」尺度的混合，更加重視混居開發、教育就業、公共設施、公共交通等多種手段支持下的社區重建。. Ch. engchi. i n U. v. 臺灣長期漠視居住空間品質、缺乏對都市空間與文化生活的想像，導致社會更難以溝通居住課題，公部門只強調社會住宅戶數這個量化指標，而採行混合收入與青年的混居策略造成內外部的社會衝擊並沒有討論（殷寶寧，2016），因此本研究擬聚焦目前採行的混合收入與青年的混居策略得否有效消解國人對社會住宅的標籤，並借鏡歐美國外經驗，思考更具創意及多元的混居策略，以促進社會融合，作為興辦社會住宅參考，俾社會住宅成為創意城市的驅動器。. 3.

(14) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 二、研究目的社會住宅相關文獻眾多，隨住宅發展歷程從早期呼籲重視住宅屬社會福利之公共政策，如米復國1988年「臺灣的公共住宅政策」分析在依賴經濟發展下住宅政策的演變與危機；林萬億1994年「福利國家：歷史的比較分析」；2003年「論我國社會住宅政策與社會照顧的結合」與林長杰200年「窮人的烙印:以臺北市安康平宅為例」等論及提供住宅與社會福利行政關聯性及弱勢群體於主流意識下被邊緣化及承受剝削的不公平等。近年則多為分析新自由主義下的住宅的提供方式、財務規劃，維護管理，如陳怡伶、黎德星2010年「新自由主義化、國家與住宅市場臺灣國宅政策的演變」、陳慧君2011年「政府住宅供給與價格補貼之政策分析－兼論社會住宅政策」、花敬群、彭揚凱、江尚書等2011年「社會住宅執行構想與財務評估」、劉浩學2014年「社會住宅提供方式之探討」，惟尚無就居民反對社會住宅原因及混居策略的內容與推行方式進行思考及深入探討。. 立. 政治大. 本研究擬挑選臺北市政府規劃自行興建之社會住宅基地為研究範圍，. ‧. ‧ 國. 學. 透過瞭解居民疑慮，梳理國內外社會住宅混居策略規劃情形，思考社會住宅採取混居策略被接受的原因。以參與社會住宅規劃者、地方意見領袖、社會住宅管理者與相關專家學者為訪談對象，分析目前採行混合收入與青年的方式有無去標籤化與促進社會融合的效果，並嘗試導入創意城市和創意階層理論以更創意及多元的混居方式解決社會集體排斥氛圍的可能。進一步檢視社會住宅混居是否落實社會融合之論述，繼而歸納臺灣社會住宅混居策略成功之道，本研究之研究目的如下：. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. （一）探討居民反對社會住宅的原因：觀察國人普遍認同照顧弱勢者，卻不願在自家附近興建社會住宅矛盾情結的原因。. Ch. engchi. （二）探討分析歐美社會住宅混居策略被接受因素：參酌歐美演進的住宅政策分析社會住宅混居成功因素；近年引進混合收入與青年之「混居」策略的執行方式，是否成功達成社會住宅去標籤化，並促進社會凝聚力及社會融合。（三）提出臺灣社會住宅混居策略成功因素：試圖從混居及創意觀點，導入創意城市和創意階層理論，提出社會住宅去標籤化，採取混居並引入創意空間及創意人才解決社會凝聚力與社會融合之可行性，提出社會住宅混居策略相關建議。. 4.

(15) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 第二節研究範圍與內容一、研究範圍我國社會住宅主管機關與名稱分歧 2，2011年公布之《住宅法》第3條對社會住宅有了定義 3，惟本研究之研究範圍係設定於由臺北市政府自行興建，專供出租使用之公共住宅基地為研究範圍。擇定此研究範圍，係因早期為解決弱勢居住集中興建整建住宅、平價住宅與出租國宅，因欠缺有效管理策略，及居住者無力自我管理，放任社區破敗、髒亂，多已被貼上「貧民窟」標籤，所以目前只要臺北市公布興辦社會住宅基地，各社區居民群起抗議，然而，柯市府以4年內提供2萬戶公共住宅為目標，達全國之最，且因臺北市高房價、高租屋需求的居住環境，社會住宅定為北市府首要解決的社會議題之一。. 立. 政治大. 目前臺北市政府公布的公共住宅基地範圍摘述如表1-1. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 2. Ch. engchi. i n U. v. 社會住宅相關名詞如有： (1).合宜住宅：係內政部2010年4月22日推動的「健全房屋市場方案」辦理的出售式公共住宅。為了改善以往國宅建築品質不佳的問題，由政府提供土地，低價賣給民間廠商，由民間廠商提供資金技術興建，承購者需符合限定資格，以提供無自有住宅的中低收入家庭以合宜價位購買。 (2).現代住宅：係早期經建會主政，以地上權方式興建，由政府釋出公有地地上權，公開徵選建商興建，並設定標準規格，購買者享有七十年房屋所有權與專案房貸，並可自由買賣的住宅。 (3).平價住宅：提供經濟弱勢家戶居住。以台北市為例，系提供該市列冊低收入戶且申請人、配偶及共同生活之直系二親等血親無自有住宅或未配住公有住宅或宿舍者。目前計有大安區延吉平宅及文山區安康平宅等2處平宅。 (4).公營住宅：係臺北市政府2011年1年9月啟動，總計6處可供出租，分別為大龍峒、行天宮站、敦煌、萬隆站、景文及永平等6處公營住宅，一共提供274戶。 (5).公共住宅：係台北市政府自柯文哲市長就任後，由臺北市政府自行興建供出租之住宅統稱。 3 住宅法第3條第2項定義「社會住宅：指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用，並應提供至少百分之十以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅。」2017.1修為百分之三十 5.

(16) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 表 0-1：台北市公共住宅基地範圍案名. 地點. 大同區大龍峒文山區興隆 1 區松山區健康文山區興隆 2 區. 承德路三段 212 號木柵路 2 段 2 巷寶清段一小段(原婦聯五村) 興隆路四段 101 巷及木柵路二段 138 巷間青年路及水源路交叉口(東側為青年公園，西側為祥安國宅) 南港路二段 38 巷(原台肥出租國宅) 林口街 80 巷(原廣慈博愛園) 木柵路一段一壽街. ‧ 國. 文山區興隆 2 中山區培英中山區錦州街北投區北市科機 1 內湖區舊宗段信義區六張犁. al. n. 文山景美運動公園南側 1 期中正區忠義國小. io. 南港區小灣萬華區中興國小. Nat. 南港區中南. 700 1562. ***. 184 179. * **. Ch. engchi. 中華路二段 307 巷 17 號北安路 538 巷 1 弄錦州街(原國有土地) 北投士林科技園區. 內湖區河濱文山區興隆. 384 516. * *. 288 973. * A、B 基地*. 380 200. * **. 119 700. * **. 120. **. 340 270. iv 86 n U 523 640 198 555 651 137 2031 700 1232. 其他 4023 備註：*2016 年下半年發包 7 處工程共 2844 戶 **2017 年上半年發包 7 處工程共 1895 戶 ***2017 年下半年發包 6 處工程共 3743 戶 ****2018 年上半年發包 2 處工程共 2731 戶 *****2018 年下半年發包工程共 5255 戶資料來源：臺北市政府都市發展局網站及簡報 6. ‧. 文山區木柵信義區三興. 107 年完工. 學. 大同區明倫萬華莒區光. 273. 政治大. 瑞光路青年營區(青年段二小段 1811、18-38 地號磺港路、公館路口三興段二小段 428-76 地號等 15 筆(原陸保廠) 承德路三段(原明倫國小) 萬大路(莒光段三小段 71 地號等9筆木柵路三段 49 巷久康街 24 巷基隆路二段(三興段三小段 422 地號等 8 筆) 舊庄街一段 3 巷 3 弄(中南段四小段 829 地號) 向陽路 258 巷開封街、昆明街口(福星段一小段 240 地號景豐街 48 巷 11 弄. 立. 北投奇岩新社區信義區六張犁. 106 年 9 月完工. y. 信義區廣慈博愛園區文山區華興段文山區景美女中調車廠基地內湖區瑞光市場萬華區青年營區. 已完工. sit. 南港區東明. 備註. ** **. er. 萬華區青年. 規模 (戶數) 110 272 507 526. ** 尚未廢校，暫緩 A、E 基地*** *** *** *** *** C、D、E 基地 **** **** F、H、I 基地 ***** *****.

(17) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 二、研究內容 (一）文獻回顧與相關理論 1.本研究擬先回顧國內外社會住宅政策演變及採取混居策略解決社會排斥氛圍的方式。 2.整理標籤理論、創意城市、創意階層相關論述 (二) 國內外社會住宅混居規劃分析 1.蒐集歐美社會住宅混居案例規劃及處理經驗 2.對照國內社會住宅混居規劃情形. 政治大運用文獻及相關理論與國外社會住宅混居案例，研擬研究假說，透過立深度訪談所收集的影響社會住宅興建因素，歸納社會住宅標籤化的原因與. (三) 社會住宅混居成功因素分析. ‧ 國. 學. 影響，據以分析採取混居策略、導入創意城市及創意階層解決標籤化並促進社會融合的可能，作為研擬相關策略依據. ‧. (四)策略建議研擬. n. al. er. io. sit. y. Nat. 針對居民反對社會住宅原因與目前混合收入與青年之混居策略是否有效去標籤並促進社會融合，說明研究發現，分析以混居解決社會住宅標籤化的執行方式，進一步檢視引入創意城市與創意階層理論之創意作為補強混居的思考方向，提出具體可行的改善建議，供公部門推動社會住宅之混居策略參考。. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(18) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 第三節研究方法與流程一、研究方法社會科學的研究方法分為量化研究與質性研究，量化研究是對事物可以量化的部分進行測量與分析，經過標準化的操作程式，檢驗不同變數之間的關係，進而檢驗研究者的理論假設；而質性研究則是在自然情境中採用多種資料蒐集的方法對社會現象進行整體的探究，使用歸納法分析資料形成理論，通過與研究對象互動對其行為和意義的建構，獲得解釋性理論的一種活動（陳向明，2002：12-15）。本研究主要係探討我國社會住宅混居策略，嘗試透過文獻回顧、次級資料分析法札實了解社會住宅政策演進的脈絡、混居策略的轉變與發展，並透過這些文獻的蒐集與探討作為後續現況分析的基礎，佐以深度訪談了解不同受訪者對於本研究主題之看法與建議，進行訪談資料之分析，將所要探討的理論、文獻和實際現況作對照呼應，繼而歸納出具體之論點，俾提供公部門做為推動社會住宅混居策略之參考。詳述如下：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （一）文獻回顧. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 科學的本質是累積而來的，藉由與研究主題相關之文獻，了解其他研究者的觀點與發現，做系統性的整理與分析，以厚實自身的研究基礎，文獻回顧是站在巨人的肩膀上，學習前人的研究成果，蒐集正反互補知識及知識改進的效果，建立起自己的觀點與建議。（二）次級資料分析法. Ch. engchi. i n U. v. 所謂次級資料分析法(Secondary data analysis)是，藉由蒐集某現存已有的資料做更進一步的分析，以歸納整理出新的發現、解釋或結論的探索性研究方法。現存已有的資料即為次級資料，來源包括書籍、刊物、早期研究、紀錄和網站資訊等。本研究將蒐集歐美社會住宅政策演進的脈絡、混居策略的轉變與發展之相關資料並對比臺北市社會住宅基地現況與混居策略規劃進行分析，俾利進行後續深度訪談研究。（三）深度訪談法訪談是一項由民眾身上蒐集資訊所常用的方法，依訪談結構的控制程度分為1.結構式訪談（structured interview）、2.半結構式訪談（semistructured interview）及3.無結構式訪談（unstructured interview）（林淑馨，2010：223-226）。本文係以深度訪談（in-depth interview） 8.

(19) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. ，屬半結構式訪談，由研究者發展一個架構，稱之為「訪談綱要」（ interview guide），用以指導訪談之進行（胡龍騰等譯，2000：130），研究者與受訪者就訪問主題進行面對面的交談，由研究者就主觀的想法提出問題，受訪人亦就主觀的判斷，回答問題。希望透過與受訪者的互動，確切掌握受訪者的價值觀。本研究透過立意抽樣選取具有代表性的受訪者進行訪談，並根據研究目的擬定訪談提綱，了解受訪者對本研究議題之觀點與建議。. 二、研究限制本研究僅就蒐集文獻資料進行分析，並輔以深度訪談研究方法，惟因住宅議題為各國民生重大議題，國內外相關文獻眾多，未能窮盡相關，是本研究在文獻回顧上的限制。. 政治大. 再者，本研究係以我國社會住宅政策為研究對象，惟因目前社會住宅以臺北市等都會區興辦為主，資料蒐集僅聚焦在臺北市為主，為本研究在空間範圍上的限制。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 政策影響所及甚廣，利害關係人多元而分散，然研究因時間與成本有限，選取的訪談對象無法遍及所有群體及成員，故本研究主要以政府機關、專家學者、基地周邊意見領袖與目前管理者為受訪對象，故此為樣本選. sit. y. Nat. 取上的限制。. n. al. er. io. 三、研究流程. Ch. i n U. v. 本研究流程如下圖1-2所示。首先闡述研究動機與目的，回顧國內外社會住宅政策演進及混居策略規劃、評論與標籤理論、創意城市及創意階層等相關文獻，梳理研究成果。進而彙整臺北市社會住宅混居策略規劃情形及周邊居民反應，繼而以深度訪談歸納及分析驗證所建立之假說，最後以研究成果提出策略建議。. engchi. 9.

(20) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 第一章. 研究動機與目的. 文獻回顧與相關理論第二章. 混居策略. 標籤理論. 創意城市. 政治大. 社會住宅混居規劃概況. ‧. ‧ 國. 第三章. 學. 臺北市混居概況. 創意混居案例. 國外混居案例. 立. engchi. er. n. Ch. i n U. v. 第四章. io. al. sit. y. Nat 研究假說建構. 深度訪談. 綜合分析. 圖 0-1：研究流程圖. 10. 第五章. 結論與建議.

(21) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 第二章文獻回顧與相關理論本章文獻回顧與相關理論分為四小節，第一節為社會住宅相關文獻，藉由國外社會住宅相關文獻梳理社會住宅階級衝突、標籤化，進而採行混居的政策演進，俾後續與我國社會住宅政策治理對照及揭示目前社會住宅面臨的問題。第二、三節整理標籤理論與創意都市、創意階層之相關文獻，作為本研究後續討論分析之理論基礎。第四節為小結，總結國外社會住宅混居辯論內容，建構社會住宅與社區生活環境營造的關係，說明本研究為何聚焦以創意補強混居策略解決社會住宅標籤化，並進而促進社會融合。. 第一節國內外社會住宅政策演變及混居策略. 立. 一、國外社會住宅. 政治大. ‧ 國. 學. （一）社會住宅屬性. ‧. 社會住宅源於十九世紀初，於二十世紀達到高峰，最初是為了回應歐洲工業化後窮人的住宅狀況，很多研究從古典馬克思的理論架構，討論住宅與勞動力再生產（reproduction of labor power）的關聯性，認為住宅政策功能在於提供廉價的勞動力，使得工資維持穩定。從馬克思與恩格斯等社會古典學派的觀點而言，住宅本身就是階級衝突的焦點，住宅議題一直都是階級衝突的核心，社會住宅也因此是階級衝突之下所發展出來的居住模式，有些人會認為，社會住宅是工人階級的勝利，然而工人階級贏得了社會住宅，資本主義也未吃虧，因為社會住宅對資本主義而言，扮演著由國家提供公共住宅，降低生產成本，維繫勞動力再生產的角色，並且能夠化解社會的階級矛盾與衝突，更有利於資本主義獲得廉價的勞動力。（Forrest 譯者：黎德星，2011：93）. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 社會住宅在戰後扮演著從出租住宅為主的發展演進到自有住宅的中介角色，其模式是介於資本主義租用住宅供給的形勢轉變到另一個住宅消費模式的中間過渡，在一個特定的時期社會住宅的出現產生作用與意義，並提出住宅的再次商品化(recommodification of housing)的概念，意味著從私人出租住宅消費時期到自有住宅消費時期的過程是住宅再商品化，說明了社會住宅的階段是一種住宅去商品化的階段，而轉變到自有住宅市場的階段則是將社會住宅再商品化的過程。（Forrest 譯者：黎德星，2011 ：93）（二）社會福利主義到新自由主義 11.

(22) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 二次世界大戰之後，在快速經濟發展的區域呈現住宅短缺日益嚴重，的情況，因為市場無法面對社會的住宅需求，歐洲許多國家介入主導協助或提供社會住宅，使得自有住宅市場和社會住宅建設同時發展，又因對房租進行管制，因此阻礙了出租住宅市場的私人投資。接著因長期間的通貨膨脹，更進一步阻礙了私人在出租住宅的投資，各國大量興建社會住宅保障人民居住的權益。1945到1975年間西方為低失業率和高經濟成長的輝煌福利國家時代，直到1970年代的石油危機最後到1980年代初期為止。 1970年代新自由主義興起，主張國家退位，在雷根總統與柴契爾夫人的推動下，各國政策朝向私有化、民營化、解除市場管制，以市場為主，各國住宅政策紛紛轉型，試圖將更多的市場機制帶入社會住宅的管理與分配。從住宅生產到分配的私有化過程都顯現出市場化對社會整體住宅層面的影響。最具代表性即為英國在1980年代，推出了“買權”出售公有住宅給承租人的方案，立法明確說明了以家庭自有和社會出租住宅間運作當成零和遊戲：越多自有居所，將越少的社會住宅。縱使是社會住宅的典範－荷蘭，其住宅政策亦受歐盟影響在演進過程中也曾希望在十年內，透過住宅協會出售五十萬戶住宅（Priemus and Dieleman, 2002）。東歐則由全球最高比例的社會住宅，轉變為最高比例的自有住宅，或者最高比例的私有住宅。這意味住宅體系革命性的轉變，從強調社會分配的社會福利主義模式到市場分配的新自由主義模式。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 然而，在新自由主義思維之下，社會住宅補貼減少甚至終止，自有住宅的需求上漲，導致自有住宅房價上漲，使得新組建的家庭和低收入族群更難取得住宅，且因（1）1960和1970初期，許多新的社會住宅主要為連動高層住宅multifamily estates. 隨著時間經過，較高所得者不喜歡這類的住宅，而逐漸搬走。（2）1980年代之後社會住宅租金的明顯上漲，能夠買房子的選擇寧願搬出社會住宅。（3）自有住宅市場的擴張，吸引了中產以及較高所得的階級。（4）對於社會住宅住戶的資格要求變得嚴格，也造成低所得者不易移入等四個原因，致使社會住宅低收入家庭日益集中（ Priemus et al., 2002）。甚至有部分城市為求財政負擔最小化，認定社會住宅應是提供給低收入戶居民居住，先後制定將所得超過標準的家庭遷出社會住宅的相關規範。但，伴隨而來的標籤化成為社會住宅的另一個重大議題。. Ch. engchi. i n U. v. 整體而言，自有住宅比例在增加；社會出租住宅的比例在下降，頹圮社會住宅標籤化嚴重，且社會住宅究竟為誰存在越來越受質疑。歐洲住宅政策，逐漸由供給面轉到需求面，認為選擇的權利，應該留給需求者來決定，且在選擇政策時，應該盡量降低對於市場的扭曲。在這樣的思維下，常見的政策是指定用途的補貼，如透過住宅點卷vouchers 和津貼的方式，由需求者決定這些增加的購買力如何分配，也可以從不同的供給者中間 12.

(23) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 來選擇他比較喜歡的。供給者必須互相競爭。但，歐洲城市政策的特點之一，係強調第三部門組織的參與式治理形式，住宅政策在新自由主義市場主導私有化的影響下，改變了第三部門的競爭環境(Lang and Novy, 2014 ：1749-1754)，實際上弱勢選擇權並不多，且多無法租到理想的住宅。故有Priemus等人提出五個建議來保障弱勢，如下：（1）繼續維持非營利型態的住宅協會，而且必須以協助弱勢住戶為主要目標。（2）建立政府支持的保證系統，透過這樣的方式，協助住戶能夠以較低的利率取得融資。（3 ）保障出租住宅住戶意見表達的權利，提供他們參與管理的管道。（4）採取措施以維持新的出租住宅以及足夠的土地供給。（5）建立或持續維持一個與所得為考量的住宅支持體系（Priemus et al., 2002）。足見，各國在高失業率情況下減少社會住宅投資，讓許多人失去適當的居住空間，造成社會不安的緊張狀態，住宅除了是經濟議題之外，還關乎個別家庭的需求，與社會整體和諧與公平。（三）歐洲的混居策略. 立. 1.緣由：. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 歐洲混居概念係由社會學的社會化、社會網絡、標籤化等相關研究而來，認為弱勢聚集帶來社會問題，例如：（1）負面的社會化過程可能產生的負面影響。例如，失業人口的空間集中將為青少年提供負面榜樣，這將減少他們改善技能的努力，從而減少他們的勞動力市場機會。（2）社會網絡對於塑造工作成功的機會非常重要的，而貧困社區住民將減少彌合與資源的差距的機會。（3）集中貧困人口社區被稱為問題積累的區域，被標籤化，產生就業、工作等負面影響（Musterd et al., 2005：763-764），故期待透過不同層級家庭的空間接近改善負面影響。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 各國推動混居以混合收入為大宗，認為社會隔離將導致劣勢群體的社會資本缺乏，故以政策干預實現更多混合社區以促進居民更積極的社會互動（Cole and Goodchild, 2000：351），且因混居與城市空間多樣性相關，人群的相互交流可以減少社會偏見與矛盾，故混居與社會融合相互促進，應可共同推進城市的健康發展（孫斌棟、劉學良，2009：40）。市場經濟的催化，開發商為獲取利潤標榜豪宅的自我隔離，導致弱勢族群邊緣化，加上各國公部門財政惡化造成部分社會住宅私有化，及全球化產業轉型造成的失業，與種族落腳城市 4的產生等原因，貧富差距帶來日益明顯的居住空間隔離與社會問題，期待混居策略達成九個目標：（1） 4. 道格．桑德斯著有「落腳城市」，透過觀察來自世界各國的鄉間人口在世界各主要城市周邊落腳，認為他們即將開創新秩序，可能成為重要的開拓者，主張落腳城市不是好、壞籃子的選擇，將其轉化為經濟文化盛世的誕生地，或沉淪為暴力衝突的爆發處，取決於我們的選擇與有無具體行動。 13.

(24) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 通過模仿提升下層階級的能力水平；（2）鼓勵和提升美學多樣性；（3）鼓勵文化多樣性；（4）增加公平機會；（5）減少社會壓力；（6）為增加社會和個人的成熟度，使之適當面對社會衝突；（7）提升城市及居住區的功能；（8）維護居住區穩定；（9）反映城市化的多樣性（李志剛、薛德昇、魏立華，2007：41）。以荷、法、義推動社會住宅混居的背景及目的為例，分述如下：（1）荷蘭：荷蘭以解決居住問題、促進社會公正為其社會住宅制度（其住宅演進大事紀詳如附錄1）的主要目的，社會住宅比例全球最高，能大規模發展照顧大多數家庭主要根基於：公有土地租賃制度：以阿姆斯特丹為例，該市公有土地占土地總面積80%以上，從而保證了社會住宅在該市住宅總量中的比例能夠占到50%以上。以《住宅法》為核心，規定了保證每個公民的住宅權利是政府的責任。於1950-1995幾乎所有住宅建設都是受到高程度補助的社會住宅建設，興建目標廣泛，但1995年荷蘭政府加入歐盟，希望消解對住宅的財物和補助方面的責任與負擔，故調整為：社會住宅機構獨立經營；社會住宅與商品住宅的混合開發（惠曉曦，2012： 13-16）。致住宅機構開始進入財務自主階段，故允許其部分開發為出售住宅，而有了權屬混合的混居方式。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 推動混居係因住宅發展的多元化和市場化，鼓勵私人購房的同時，全球化帶來的社會人口結構變動，主流社會的中產階級化和大量廉價移民勞工的湧入，致荷蘭的低收入階層多為移民，收入差異、與少數種族導致住宅市場的變化，引發「住宅混合」、「社會混合」與「社會凝聚力」議題的討論，認為更好的住宅混合帶動社會混合能有效提升社會凝聚力。因此，決策者積極推動混居，期待社會混合引發一系列積極正面的效應，如社會凝聚力，社會流動的機會，有更多的社會資本，防止社會住宅標籤化造成社會隔離和排斥現象，. Ch. engchi. i n U. v. （2）法國：「社會住宅」這一概念係起源於1889年在法國召開「工人住宅狀況國際會議」提出「廉價住宅」這一名稱，實際上源於資本家為工人建造的住宅（其住宅演進大事紀詳如附錄2）。於1950-1970年代大量興建高密度的住宅，解決住宅危機，然而，這些新的社區多位處偏僻，導致低收入族群聚居，社區同質性過高，而入住者原本以為從不良的住宅環境轉換到「現代」住宅，卻發現實際上是遷往偏僻的郊區，只有少量的一些商店，公共交通等，明顯感受到社會排斥，使得「郊區」社會住宅貼上貧窮、失業、中輟生、吸毒等標籤，形成經濟、社會、文化上封閉的社區，導致社會整 14.

(25) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 體的疏離對立。 1970年代，郊區的社會住宅情況更嚴重的原因：實體建築物快速的物理破壞而沒有吸引力; 新的國家住宅政策以提供廉價房屋所有權，讓社會住宅租戶負擔得起，致郊區社會住宅產生閒置; 1973年石油和經濟危機失業率增加，致社會住宅租戶無法支付租金，造成私人出租房東財政問題;高失業率促使法國與許多其他工業國家一樣，禁止新移民工人的移民，惟同意既有移民申請社會住宅，而移民們很容易可得到填補郊區閒置的社會住宅，致移民家庭多被安置在郊區頹圮的社會住宅形成新的問題（ Blanc, 2010：263）。為挑戰住宅隔離，加強公民之間的團結，於 2000 年《團結與城市更新》住宅法案（簡稱 SRU）明定混居，將社會住宅與一般住宅混合，而成為全球獨一無二以法律明定混居的國家（Blanc, 2010：258）。（3）義大利：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 義大利為歐洲房屋自有率最高的國家之一，2008年生活在自有住宅的比例為81.5％，只有17.2％集中租用在分配給收入所得最低五分之二家庭的社會住宅，其中只有4％的住宅是公有，相對於荷蘭36％，英國22％和歐盟平均水平的20％是非常低，而其城市-米蘭，是歐洲收入分配方面最不平等的城市是之一，相對於歐洲其他城市並沒有特別受空間隔離影響，城市中心就是最富有的居民，多屬安定區域，其餘部分則有中等和低收入人群的「斑點」分布，其推動社會住宅係為社會混合，混合特定群體，並以特定對城市有貢獻的工作者為優先（Bricocoli and Cucca, 2016:8184）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 2.混居方式. Ch. engchi. i n U. v. 5. 混居在歐洲各國並無統一的名稱與定義，且各有目的，有的為解決同質、標籤化的問題，有的為解決全球化種族移民問題，故執行方式各有不同，分別藉由混合收入家庭、不同權屬、不同特定對象或有混合不同功能的方式，以實現社會融合、整合都市規劃與住宅多元化和居住永續等願景。然而為避免特定的社會群體或弱勢群體集中，歐洲各國透過(Cities for Local Integration Policy (CLIP), 2007)：（1）在貧困地區住宅的多元化（房屋和土地使用權的類型）以減少或防止空間隔離。（2）社會和市政住宅部門訂定標準和程序管理及辦理住宅分配，以控制空間隔離的可能的負面影響。（3）積極利用各種機會（更具體地說種族隔離）提出針對. 5. 混居：有的稱為 social mix、mix housing、Cooperative Housing、Social Cohesion、neighbourhood mix、social balance、residential mix and heterogeneity 等（Van Kempen et al., 2009：460） 15.

(26) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 住宅存量的更新和促進社會服務和措施，且在以地區為基礎的方案，以增加當地社會資本。等三大方向實現混居（Bricocoli et al., 2016）。以荷、法、義採行的混居方式與反思，分述如下 (1)荷蘭：主要係由政府規劃的大型城市發展項目中透過規劃設計的差異化和開發中的公私合作模式推動混合居住，如1988年啟動的示範性關鍵項目 (voorbeeldprojecten)和1990年之後作為城市發展重點的VINEX 項目，規劃均同時包含了商品住宅與社會住宅，平均30%是社會住宅出租，其餘為不同價格提供商業租賃或出售（惠曉曦，2012：17-18）。然而，重建混合式住宅的結果，荷蘭原本100%社會住宅幾乎減半（Pouw, 2011：105）。荷蘭初始的混合並非族群混合而是功能性混合，通過各種不同的功能，如住宅，工作，便利設施，和娛樂混合，居民得以在居住地區從事各種活動。1950年代中期，有學者強烈質疑鄰里或區域的功能混合是錯誤的，認為人們應移動，讓活動和社交發生在社區以外的其他地方，應摒棄社區或小區作為社會單元的觀念。1960年代，開始將住宅，工作和運輸分開，認為「現代人」應該被運到城市或城市地區的所有地區，不應該留在該地區或鄰里。雖然1970年代「為鄰里而造」的鄰里社交生活再度被喚醒，認為新住宅應為鄰里現有居民而造，不應以吸引鄰里外的人進入混合創造社會經濟為目標，惟，因只注重低收入戶的建設，而迅即遭批判。1989年的住宅白皮書則轉向市場導向的住宅政策，明確指出荷蘭的社會租賃部門應該只提供低收入家庭的住宅（住宅，空間規劃和環境部1989年），應該增加更昂貴的住宅，尤其是自有住宅的數量，供高收入的人口居住，以迫使高收入家庭離開社會出租住宅。然而，新政策造成許多社會出租住宅並沒有提供給本來的目標對象居住，而成為新的問題，且學者們幾乎同時警告反將造成同質住宅隔離，並進而導致同質收入地區（Van Kempen and Bolt, 2009：462）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 荷蘭的低收入階層多為移民所構成，由於社會住宅比例為全球最高，收入差異導致的居住空間隔離、社會對立與住宅區衰退問題遠不如美、英、法等國嚴重。目前城市中低收入群體主要集中居住在衰敗的舊城街區以及一些二戰之後興建的城郊大型社會住宅區之中，這些地區的社會空間問題也較為明顯（惠曉曦，2012：15-20）。2007年荷蘭新政府以「一起工作，一起生活」為口號，並將組織調整，任命一位「住宅、空間(區域)及社會整合」的部長，著重在弱勢家庭或非西方少數種族族群聚居地區的住宅、勞工、教育、整合及安全的改善，認為房地產會刺激在地人與非在地人之間的連結，且能增加社會中少數種族族群的整合。. 16.

(27) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 然而，Van Kempen 等人指出社會混合雖被期望能形成一定程度正面的結果，但卻是模糊的概念：名稱未統一且無定義混合類別模糊空間如何混合○ 4 未能指出最佳的混合樣態。更進一步以荷蘭的研究調查發現「收入異質」負面影響個人的「社會觀感」，卻不影響個人「社會網絡中鄰居數量」；「種族異質」不影響個人的「社會觀感」，卻影響個人「社會網絡中鄰居數量」，及另一研究發現重建混合社區的社會凝聚力不及尚未進行重建混合的社區等，說明相當多的文獻反駁住宅混合、社會混合和社會凝聚力之間的聯繫。並敘及有研究指出社會凝聚力多侷限於關注鄰里層級，然而，對於低收入戶來說，鄰里的功能是結合資本的來源，並不是作為橋接資本平台，故無法提供更寬廣世界的資訊，如就業工作機會，因此強大且特定的社會凝聚力恐反將導致薄弱的經濟機會 (Van Kempen et al., 2009：460-462）。. 政治大 2000年生效的《團結與城市更新》住宅法案（簡稱SRU），以法律明定立：大巴黎區居民超過1500人的衛星市鎮；其他只要達15萬人的城市和周邊（2）法國：. ‧. ‧ 國. 學. 居民超過3500人的衛星市鎮，社會住宅比率須達20%。巴黎政府後修正為 25%；2013.1.18修正2020年全國均應達25%，倘未達成則採：1.主管當局介入，取代地方政府。2.中央補助款「懲罰性縮水」等懲罰（羅惠珍， 2015：40-41）。法國以法律要求促進權屬混合應為全球獨一無二的作法（ Blanc, 2010：258）。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 社會混居是相當複雜的社會工程，為打破豪門/貧窮，菁英/庶民的差異對立，法國的住宅部長於2015年採行20個行動逐步落實社會混居目標，如：將社會住宅建造在高檔住宅區內，例如讓醫院清潔工住進在艾菲爾鐵塔附近的七區、十六區，或讓失業的家庭住到聖哲曼大道上，低收入戶住到高級住宅區，享有充足的公共建設，低收入戶的孩童到優良學區就讀（羅惠珍，2015：46）。. Ch. engchi. i n U. v. 6. 依2000年 SRU住宅法案第55節（摘錄）包括註冊的社會住宅業主（以前稱為“HLM”公司，即租金適中的房屋）等經營管理者。目前共有470 萬戶社會住宅，1千萬人住在社會住宅，依住戶收入分3-4個等級，房租差距達2或3倍，但均低於市價。然而，有學者指出社會住宅是國家補貼，應該針對窮人公平和正義的問題，而不是容納能夠承受市場價格的家庭，混居歡迎中產階級居民的光臨，並被鼓勵以對抗假定的負面的「鄰里效應」 6. 住宅法案第 55 節6（摘錄）包括（1）註冊的社會住宅業主：不管是地方當局的一部分還是自主的（以前稱為“HLM”公司，即租金適中的房屋）。（2）私人業主與中央政府簽訂合作協議，只收取中低收入租戶，收取國家統一的租金。（3）準公立機構（混合經濟社會，屬於公共企業的住宅社會，如煤礦等）。（4）與中央政府簽訂合作協議以容納低收入老年人，殘疾人，移民，年輕人和無家可歸者的門廳和宿舍等經營管理者 17.

(28) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 。因此，社會混合意味著：「更多的中產階級和更少的貧困家庭」（ Blanc, 2010摘述Simon, 2001）。又近年依法國住宅存量顯示出三個主要趨勢：私人租賃部門減少， 社會租賃部門增加，房屋所有者增加。原本私人租賃部門係為貧困人口無法負擔社會出租住宅時提供低標準住宅，以作為「安全網」，防止無家可歸，其減少的趨勢恐怕增加了無家可歸的風險，或致使無家可歸者只有獲得最便宜和被標籤化的郊區社會住宅資格成為「被遺忘的社區」中「被囚禁的住戶」（Blanc, 2010：262）。 Blanc摘述比較法國「紅帶 7」和美國的「黑帶 8」兩者雖均為「城市被遺棄者」同屬低收入群體，但法國的貧民窟更是社會學上的一個荒謬，原因有三：美國是同質種族，而法國的郊區是種族混合; 美國在一個破敗的內城市，而法國大型社會住宅在郊區：美國是因「福利國家萎縮」，而法國卻因福利國家在被標籤化的郊區提供「安全網」。法國郊區的社會住宅種族混合，雖然異質卻仍被標籤，原因應係低收入家庭聚集而非種族是否異質。另有研究實證：和收入較高者相混合與和中等收入者相混合比較，弱勢者的收入似乎較差；弱勢社區的優勢群體通常傷害較輕，因在巴黎大型社會住宅區，中產階級租戶往往避開其低階的鄰居。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 法國郊區的社會住宅雖是多種族的，但中產階級往往規劃儘速逃離標籤化的社會住宅，以成為一個更遠郊區鄉鎮居住的住宅所有權人為目標。故生活在標籤化的社會住宅實為一個負面的選擇，住在裡面的居民多是無法負擔搬遷的人，而社區內為保護其居民免受主流社會種族主義影響，卻產生內部的階級制度和種族主義（Blanc, 2010）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. （3）義大利–米蘭：. Ch. engchi. i n U. v. 在米蘭的鄰里再生計劃中，經常透過更新取得的新單位分配給較少問題的社會群體（如學生）來促進社會混合。更多住宅的主要部分預留給對城市有價值的工作者，如：警察，護士，公共汽車司機和學生，儘管學生的個人財力資源有限，但住宅公司，州立大學和城市之間常達成學生應付租金高於一般社會承租戶應付的租金的協議，而將其出租予學生。所以，米蘭甚至有將社會住宅改建後不再專用於社會住宅，而改分配給老年人和學生。米蘭的住宅政策已調整為專供- 養老院和學生宿舍等特定使用的功能。然而，這類住宅規劃常為防止與周圍環境的產生任何互動、不允許外部使用任何設施，甚至連一個閱覽室也不開放給另一組混合的用戶使用，這樣的混合根本未考慮不同社會群體共存的問題。（Bricocoli et al., 7. 紅帶：即巴黎郊區（以前是工人階級和共產主義者，因此是“紅色”）黑帶：芝加哥南側' hyperghetto'(黑人聚集的貧民窟). 8. 18.

(29) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 2016:84）米蘭甚至有案例，是將帶著孩子的離婚男人作為社會住宅的特定目標承租戶。這樣的規劃美其名是社會混合，然而，事實上，社會混合正在產生新的分類和隔離。另一個有趣的例子是重新開發空置的工業區將其規劃為50％公共綠地，25％住宅區（私營，合作社，公共）和25％商業區，但，購物中心和不同住宅區塊間卻架設圍欄隔離了彼此，更顯示出一系列的設備和規則，重點在進行公私協商以及城市空間設計，然而，城市空間已經系統地產生了微調和顯著的隔離（Bricocoli et al., 2016 ），而這種隔離被戲稱為米蘭相關都市更新計畫帶來的附加（價）值。 Bricocoli 等人明確的指出米蘭的社會混居是花言巧語的矯飾，原本必須滿足最弱勢的社會群體的住宅需求，且其他特定族群（主要工人，學生，離婚的父親與子女，年輕夫婦等）亦可獲得公共住宅，但實際上大多數住宅已淪為私有性質，社會住宅出租部分減少，反而造成更高的租金和整體住宅租金的提高，這絕對超出了將弱勢群體納入新的住宅環境的福利和健康的目標。在這種情況下，社會混合助長更多的新的不平等和空間隔離形式，而不是達成城市正義的創新方法。此外，當通過混居策略促成社會混合時，其主要導致公有土地的永久損失，而這公有土地可能原本適合公共投資，卻因做為混居的公宅而只獲得低百分比且通常被置於最貧困地區的社會住宅，而這更助長隔離和標籤化。（Bricocoli et al., 2016）. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. Nat. sit. y. （四）美國的混居策略. n. al. er. io. 1.緣由與發展過程：. i n U. v. 1930年代美國股市崩盤發生經濟大蕭條(the Great Depression)，造成高失業率、擴張的貧民窟和緊張的住宅問題,美國政府因此開始了聯邦公共住宅政策（住宅演進大事紀詳如附錄3）。1933-1939「新政」中住宅計畫為就業計畫之一部分，其為（1）刺激經濟發展；（2）解決無家可歸者與貧民窟所引發之社會問題，由聯邦政府直接參與中低收入住宅之興建維護，期間1937年通過之《聯邦住宅法》即為公共住宅推動之基本雛形。這段期間，對象並非單以低收入戶為主，且係將公共住宅視為「從貧民窟到私人房屋」的過渡產品，住宅當局有權決定誰可進住，常直接排除了潛在的有問題的家戶，很多公共住宅分配明顯存在種族隔離。. Ch. engchi. 1949年通過的住宅法為貧民窟清理和城市更新提供聯邦補貼, 並通過該法復興公共住宅計劃，授權建設81萬單元房屋，明確服務對象為最窮的族群和最弱勢族群，並建立建全公共住宅制度，如退出機制，即一旦公共住宅居民收入超過收入上限將被逐出公共住宅,俾保證弱勢群體享受公共住宅服務。 19.

(30) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 住宅法通過後大規模集中建造公共住宅，惟興建地點大多位於地價較低、基礎設施缺乏的劣勢區位,加上美國的郊區化和內城衰落，導致內城貧困加速，且使公共住宅居民遠離就業地點造成就業機會下降，亦如同歐洲下濾作用，即公共住宅宛如「過濾器」，將弱勢群體集中到公共住宅，產生嚴重的社會問題和居住隔離，尤其是居住於公共住宅的黑人、西班牙裔等少數民族比例相對較高，也顯現嚴重的種族隔離和標籤化。 1970年代新自由主義興起，為解決傳統土地使用分區管制導致之貧窮、種族隔離；聯邦政府減少對中低收入家戶之住宅供給與補貼等問題，美國各州地方政府紛紛立法以包容性土地使用分區要求開發業者應負擔部分公共責任。包容性土地使用分區管制之性質屬規劃管制工具，一般城郊中產階級住宅區是最早進行包容性開發的地區,也是打破富裕住宅區中可負擔住宅建設壁壘的有效工具。. 政治大. 1974年，住宅與社區開發法案的通過，聯邦政府主導的城市更新運動結束，由聯邦政府直接興建公共住宅的計劃暫時告一段落。公共住宅政策轉變為補貼住宅需求者，即所謂的-磚頭補貼-轉向-人頭補貼。該法案的 Section 8則以住宅優惠券補貼貧困家庭承租私人住宅市場上的部分房租，俾使低收入階層得以搬遷到環境條件較好的地區。（孫斌棟等人，2009 ：91）. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 1980年代聯邦政府更進一步將主導住宅政策之權責下放予各州地方政府，並大幅降低對地方之住宅補貼，包容性土地使用分區管制成為地方政府滿足當地住宅需求之重要策略。1986年稅務改革法案通過的「低收入家庭稅率優惠」(LIHTC : Low-income Housing Tax Credit.)釋出開發商配建20%的可負擔住宅並且達到30年以上即可以獲得高額稅率之優惠，提高私部門配合提供可負擔住宅意願。. Ch. engchi. i n U. v. 1990年代美國經濟上最蕭條的城市鄰里中90%是早期聯邦政府的公共住宅工程，因此1992年國會授權城市復興示範計劃HOPE VI，提供公共房屋振興補助給地方政府。期待透過拆除、修復、重構或廢棄的高層公共住宅改以低層，混合收入住宅取代，以提高嚴重貧困公共住宅居民的生活環境，並藉由復興示範計畫提升周邊鄰里環境，避免或降低低收入家庭集中的設計，以建設永續性社區。 2000年後則強調「住區」及「社區」兩種尺度下的混合居住。 2009 年,公共住宅管理局(PHA: Public Housing Authority)頒布住區選擇計劃(CN1, Choice Neighborhoods Initiative)，將資助範圍擴大到各種類型的可負擔住宅、公共住宅及其所在社區，更加重視混居開發、教育就業 ,公共設施、公共交通等多種手段支持下的社區重建。. 20.

(31) 社會住宅去標籤化及創意化之研究. 2.混居方式：美國自住宅法通過後由聯邦政府大規模集中在地價低、缺乏基礎設施的劣勢區位興建公共住宅，加上美國的郊區化和內城衰落，造成貧困集中及標籤化，加劇社會隔離與種族隔離。1970年代新自由主義興起，聯邦政府不再興建公共住宅，改採Section 8以住宅優惠券補貼貧困家庭承租私人住宅市場上的部分房租；並進一將住宅政策主導權交予地方政府，且大幅降低對地方之住宅補貼，因此包容性土地使用分區管制成為地方政府滿足當地住宅需求之重要策略。綜整美國住宅政策，為解決弱勢家庭集中，去除公共住宅標籤化，以混居策略實施分散，以提高鄰里安全感和滿意度，其採行策略計有（1）弱勢的空間分散；（2）衰敗公共住宅的重建；（3）新建項目採混居開發等三項。前二項為聯邦政府主導；第三項則為地方政府立法，重點分述如下：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. （1）弱勢的空間分散：以人為基礎的Section 8住宅優惠券補貼弱勢家庭承租市場上私人住宅的部分房租，規定其住宅開支不超過收入的30% ，俾使低收入階層得以搬遷到環境條件較好的地區，進而促進不同收入與不同權屬的混合。. n. al. er. io. sit. y. Nat. （2）衰敗公共住宅的重建：以地和人為基礎的HOPE VI城市復興示範計劃，將弱勢家庭遷出已衰敗之公共住宅，並對衰敗之公共住宅實施更新改善，讓部分原居住家庭遷回，並鼓勵中產階級遷入以達到不同收入與權屬的社會混合。. i n U. v. （3）新建項目採混居開發：以地為基礎即地方政府採行的包容性土地使用分區開發，為開發案提供容積獎勵與稅捐減免，要求配建可負擔住宅與公共住宅，促進社會混合。. Ch. engchi. 3.混居的反思：（1）弱勢的空間分散：有研究針對使用Section 8住宅優惠券搬遷的居民調查顯示，安全感和居住滿意度的顯著提高。不過，在社會聯繫方面，非弱勢地區公共住宅居民與非貧窮的居民間並沒有聯繫，弱勢群體的社會支持仍維持在原來較窮的社會網絡內。另外有研究顯示分散在富裕郊區地點的公共住宅居民社會網絡較多樣化。但，如果是成群搬遷的公共住宅居民其鄰里之間聯繫更為密切，且得以利用該鄰里網絡獲得就業機會，已分散的公共住宅居民和一般鄰居不太會談到工作。故原期待透過分散弱勢家庭來拓展其社會網絡應非必然，且Section 8 計劃住宅補貼對象是經過篩選的，家庭平均收入須達一定標準且無遲交租金紀錄等，所以，Section 8計劃成功的重 21.