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第三章 我國及主要貿易伙伴國有機 農產品管理法規及管理機制

第八節 各國制度之比較分析

於前面幾節所整理之各國有機農業法規之後,本節將就上述五國及我國 現 行 之 有 機 法 規 , 做 重 點 式 的 比 較 和 討 論 , 以 期 能 對 該 議 題 有 更 清 楚 的 認 知,並對其具有原則性的掌握和了解。

一、各國有機農業發展背景及一般性法規內容比較

(一)各國有機農業發展背景之比較

首先在各國有機發展背景及制度沿革的部份,由前述資料可知,多數國 家都是在 1980 年代左右,環保意識興起之時,始由民間引進而開始盛行有 機農業的耕作風潮,只有少數像是美國及澳洲,在 1940 年代時就開啟有機 耕種之端;據此,就興起時間觀之,我國並未落後其他先進國家太久。唯一 較 特 別 的 地 方 是 , 國 外 的 有 機 農 業 在 興 起 初 期 , 多 半 是 由 民 間 團 體 自 行 發 展,待成熟到一定程度後,政府才開始對該產業進行管理和規範,而我國的 有機農業,則是從一開始就引進了政府的角色,政府始終從旁扶持並協助該 產業的發展及管理,與中國的有機農業發展歷程有幾分相似。

其次,在法規類型方面,除了我國與日本外,歐、美、澳三國對於有機 農業管理法規,皆以專法的方式進行立法。以專法方式進行立法的好處是,

該類法案能在不受其他法規牽制的情況下,自行依照需求來進行增添刪補的 動作,並能以較快的速度來適應時代變遷所產生的需要;除此之外,專法在 某種程度上也宣告了有機農業與一般慣性農業的差異,突顯並強調出有機農 業的特殊性質,同時能單就該產業所涉及的面向和問題,給予較完善且架構 簡潔的規範。

而採行非專法方式立法的我國及日本有機法規,雖無上述專法立法之優 點,但卻能在將有機農業視為農業生產一環的前提下,調和有機農業與其他 慣性農業之間的關係,有益農業的整體發展。至於中國部份,其目前所行使 的有機法規,在認驗證管理的部份,可視為非專法的一種,但由於其並非與 農業法規相關,而是從一般認驗證法規所衍生出來,故在分類上難以判定類 型。

由 於 制 定 原 則 的 不 同 , 其 所 衍 生 出 的 各 國 法 規 架 構 , 也 有 相 當 大 的 差 異。採用專法立法方式的歐、美、澳三國,多半是以一通則多細則的形式,

來進行有機農業管理:歐洲是以有 42 條法規的 834/2007 號規章做為整個有 機農業管理事務的基本原則,再輔以 97 條的細則來管理實際施行事項,並 將有機產品的進口事務交由 1235/2008 號規章做專門規範;美國則是直接訂 定兩項法規,一項是名為 OFPA 的有機農業管理法規通則,另一項則是用以 處理七大類與有機管理相關之事務的施行細則,即 NOP 法規;澳洲則是以 有九大子項目的國家有機標準做為有機農業管理的原則性規範,再輔以標章 規則、出口管制命令、行政約定等三大細則,分別處理與有機產品標示、出 口、認驗證管理相關之事務的作業。

非以專法架構制定法規的我國及日本,則是分別以統管整體農業事務的 農產品生產及驗證管理法,和農林物資規格化及品質表示標準法(JAS 法)、

JAS 政令、JAS 省令等三者,做為執行有機農業時應依循之原則性通則。細 則方面,我國則另外針對有機產品的認驗證管理、進口、檢查及抽樣作業等 事務,各自訂定了相關的施行細則及規範;日本則是將上述事務統一放置在 JAS 法及其所衍生之通則類法規下處理,僅針對實際操作和進行有機產製作 業時,應遵守之標準及規格制訂具體規範。

不屬任何特定類型之中國有機法規,則是以有機產品國家標準做為有機 農業產製事務所適用之通則,並依據「中華人民共和國認證認可條例」,特 別針對有機認驗證事務,制定 46 條管理辦法和 7 條實施規則等施行細則。

(二)各國有機農業一般性法規內容之比較

由上述的比較可知,各國所採用之有機農業法規各有不同的特點:美國 方面,不引用其他相關規範,也不根據事務性質另訂細則或相關條文,而是 將所有與有機農業有關之事務歸屬 OFPA 及 NOP 兩法規所管理,架構完善 且清楚。歐盟採行的有機法規在架構上大致與美國相同,惟將進口事務的部

份抽出,另外制定規範;除此之外,因歐盟幅員廣大,其所通用之有機法規 為相當原則性且籠統的規範,許多事項都無具體或統一的標準,其特徵在於 強調各地區之環境差異性,和各國可合理擁有的制法權責和空間。

現行於澳洲的有機法規,在性質上則較上述兩者更為獨立;其所制定之 國家有機標準,多半著重於實質產製層面上的操作規範,對於產品進出口、

標示、認驗證等非與生產直接相關之事務,僅訂有大體原則性的抽象規則,

且內容甚少。具體來說,雖然現行於澳洲的有機標章規則、出口管制命令、

行政約定等法規,可大致視為有機及生機產品國家標準之施行細則,但實際 上這些法規與國家標準並沒有直接或從屬的關係;其並非為統一在國家標準 的架構或原則下,所訂定出來的施行辦法,而是單就議題和事務的內容跟性 質,所各自制定出的獨立規範或專法。另外與多數國家不同的是,身為農業 出口大國的澳洲,在產品進口事務上多只注重與檢疫相關的衛生問題,對於 進口產品較無其他限制。故此,澳洲並沒有針對進口有機產品訂定專門適用 之具體法條或規範,而是依照產品的種類,直接援用該類一般產品所適用之 進口法規。

而採用非專法型態的日本,其特點在於嚴格恪遵法律位階原則,將各法 規 以 金 字 塔 的 形 式 做 一 開 展 及 處 理 , 各 規 範 之 間 有 相 當 明 確 的 上 下 位 級 結 構。日本有機法規的另一個特點在於,除了具體的產製標準與規格外,其他 非 直 接 與 產 品 生 產 或 產 品 標 示 有 關 之 事 務 , 皆 直 接 引 用 上 述 三 大 通 則 類 的 JAS 相關法規,讓有機農業與一般慣性農業能有一相同的基準,藉以達到整 體調和的目的。

相較於日本,同樣以非專法方式立法的我國,並不像日本有如此嚴格的 法律位階要求,而是僅由適用於各類農業生產之通則性法規,衍生出與特定 類型之農作產業相關的專法,各類法規之間較沒有層層架疊的情況。其次,

不論是與生產還是與管理有關,所有只要牽涉到有機農業之事務,我國皆各 別訂有其所適用的專用規範,某種程度上也反映出我國對有機農業之特殊性

質的重視。

至於中國,目前除了與生產直接相關之產製標準以及部份管理事務外,

其他諸如與進口有關之有機農業事務,皆援用已存在之相關一般法規。整體 而言,在中國,與有機農業相關之規範制定進程明顯還在起步階段。

在使用物質清單的事務上,包含我國在內的各國,都對允許或禁止使用 物質訂有相關的使用名單,惟在內容上有些許不同。總體來說,我國、美國 及 中 國 對 於 禁 止 使 用 和 允 許 使 用 之 物 質 , 皆 同 時 訂 有 清 單 或 相 關 類 型 之 表 單,其他國家則只制訂允許使用物質清單。

僅 訂 定 允 許 使 用 物 質 清 單 的 國 家 中 , 歐 盟 除 了 列 出 可 使 用 物 資 的 名 稱 外,同時也對各類物質進行細部的描述,並予以特定物質相關的使用條件;

日本方面則是在四類生產規格的最後一頁,針對有機產品的類型,訂定各自 可使用之物質的名稱及使用標準;澳洲則與歐盟相同,以產製作業及其相關 事務做為分類標準,對各個允許使用物質訂定使用條件與使用限制。

美國則是將有機產品分為作物產品及畜牧產品,對此兩類產品訂定各自 可允許使用及禁止使用之物質;除此之外,美國也將非有機類的投入物質分 為 農 業 來 源 物 質 與 非 農 業 來 源 物 質 兩 類 , 並 制 定 此 兩 類 物 資 的 允 許 使 用 清 單。我國則是按照產製事務的類別,以附表的方式列出可用物質清單,並針 對部份的物質制訂使用標準;另外像是雜草控制及土壤施肥等特定事務,我 國 也 對 其 訂 有 特 定 使 用 條 件 , 以 及 與 禁 用 清 單 雷 同 的 禁 用 資 材 名 稱 條 列 表 單。中國方面,除了訂有可用物質清單及各類物質之使用條件外,並同時針 對如飼料添加劑之類的特定種類物質,訂有禁用物質名稱表單,與我國的架 構類似。但值得注意的是,就物質使用的事務上,中國有機法規有一項與其 他國家截然不同的特點,即其允許產製業者在經過一定的自我評估程序後,

可自行使用未列於允許使用清單上之物質;此種狀況給予一般產製業者過大 的自我控管彈性,易使消費者對於產品的安全性產生疑慮。

然就與他國,尤其歐盟與澳洲所使用之清單相較,我國的允許及禁止清 單在物質類別及內容敘述上,都較他國所使用者簡易籠統,易使得一般有機 業者在進行產製事務時,沒有絕對具體的標準和方向可依循,也讓有心鑽法 律漏洞的業者有機可乘,為未來在修訂有機法規時可優先考量處理的項目之 一。

最後,在標示法規的部份,除了我國與日本外,其餘國家皆有按照產品 之有機成份百分比訂定標示規定的制度。美國的部份,是將產品分為「100%

有機」、「有機」、「以有機原料製造」、及有機原料成份比例低於 70%者 等四類,並特別給定各類產品在進行運送、倉儲、以非包裝形式零售等活動 時應遵照之特殊標示規定;歐盟則規定,除非該產品超過 95%以上的成份為 有機原料,否則只能於成份表中標出其所使用之有機成份名稱及總有機成份 占總成份之百分比,而占總成份百分比 2%以上的原料,須另外標明是否源 自歐盟會員國;澳洲則將產品分為「 100%有機」、「有機」、「以有機原 料製造」、有機原料成份比例低於 70%、轉型期與體積超過 70%為水所構成 之產品等六類,明訂各類成份比例之產品所應遵循的特定和共同標章規則,

並要求欲使用國家有機驗證標章的業者簽定及繳交使用聲明書;中國方面,

則是先將產品分成有機產品及有機轉型期產品兩大類,再將每類產品細分有 機成份含量不低於 95%、含量在 70%至 95%間、以及含量低於 70%等三種,

並訂立各自所適用之標示規定,同時要求使用者簽定標識使用契約,嚴格控 管包含數量在內的使用狀況。

對於有機標示事務訂有嚴格使用規定的日本,則是照產品的性質及類 別,對有機初級農產品、加工品、飼料、畜牧品各自訂有不同但明確的規定;

除此之外,以政府間協議進行之進口管道,即以有機同等性機制進口至日本 的有機產品,需在將產品進口至日本並由日本驗證機構驗證合格之進口業者 收受後,才可由該進口業者對產品進行 JAS 標章張貼作業。

我國方面,目前針對基本標示資訊和標章樣式及其使用,皆訂有相關的