我國有機農產品法規與管理機制之WTO 適法性分析

一、與有機農產品相關之 WTO 規範

目前國際間各項貨品貿易均普遍受到 WTO 下相關貿易協定之規範，而 其 中 與 有 機 農 產 品 進 出 口 之 關 係 較 為 密 切 者 為 食 品 安 全 檢 驗 與 動 植 物 防 疫 檢疫措施協定（Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱 SPS 協定）以及技 術性貿易障礙協定（Agreement on Technical Barriers to Trade，簡稱 TBT 協 定）兩者。

（一） 食品安全檢驗及動植物防疫檢疫措施協定

食 品 安 全 檢 驗 與 動 植 物 防 疫 檢 疫 措 施 （ Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱 SPS措施）議題所涉及之 WTO多邊貿易協定規範，包括食品 安 全 檢 驗 和 動 植 物 防 疫 檢 疫 措 施 協 定 （ Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱SPS協定）、農業協定第 14 條以及關稅暨貿易 總協定（簡稱GATT）第 20（b）條等三個部分之相關條款。在現階段的WTO 架構下，係以 SPS協定為管理、檢討與談判SPS措施相關議題之依據。WTO 依據SPS協定第 12.1 條和第 12.4 條規定，於貨品貿易理事會（Council for Trade in Goods ） 下 設 立 食 品 安 全 檢 驗 與 動 植 物 防 疫 檢 疫 措 施 委 員 會

（Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱SPS委員會）。⁴⁸ SPS 協定主要內容包括（1）允許各國政府為保護人類、動物和植物的生 命或健康所需時，得採取 SPS 措施；（2）任何 SPS 措施適用於相同及類似 情況之會員間，不得恣意或無理地歧視任一會員，亦不得構成對國際貿易之

48 資料來源: http://www.wto.org/english/tratop_e/sps_e/sps_e.htm

隱藏性限制；（3）各會員所實施之 SPS 措施，必須係基於科學原理，以及 具備充分的科學證據；（4）會員所採取的 SPS 措施之保護程度，若符合相 關國際組織所設置之國際標準、準則或建議者，可推定為符合 SPS 協定以及 GATT 相關規範之合理措施。（5）當會員採取高於國際標準保護水準之 SPS 措施，或該項保護措施缺乏國際標準者，會員必須證明其所實施之 SPS 措施 之適當保護水準之選擇，係具有科學上正當理由，或係依據 SPS 協定所要求 之風險評鑑要件所實施者。（6）各會員應遵守透明化原則，公佈相關法規、

設立諮詢點並善盡通知之義務。

SPS 協定中所謂「適 當 保 護 水 準 」 （ appropriate level of protection）

係 指 為 保 護 境 內 國 民 與 動 植 物 之 健 康 安 全，由 會 員 所 訂 定 適 切 合 理 之 檢 驗 檢 疫 標 準。適 當 保 護 水 準 乃 是 政 府 主 管 機 關 針 對 動 植 物 檢 疫 或 食 品 安 全 檢 驗 所 評 鑑 的 風 險 程 度 ， 當 進 口 農 產 品 所 帶 來 風 險 超 過 此 界 定 程 度 時，政 府 即 須 限 制 該 項 產 品 輸 入，以 免 對 其 國 民 與 動 植 物 之 健 康 安 全 造 成 不 良 影 響 。 依 據 SPS 委 員 會 所 制 定 的 指 導 綱 領 （ G/SPS/15） ， 適 當 保 護 水 準 可 以 明 文 或 意 示 ， 定 性 或 定 量 等 不 同 方 式 表 達 。

依 據 SPS 協 定 第 3.3 及 5.5 條，WTO 允 許 各 國 自 行 訂 定 最 適 保 護 水 準。惟 為 避 免 各 國 所 設 定 之 最 適 保 護 水 準 過 高，進 而 影 響 國 際 貿 易 正 常 發 展，乃 鼓 勵 各 國 採 行 國 際 標 準。倘 若 會 員 認 為 現 行 國 際 標 準 不 足 以 保 證 其 境 內 國 民 及 動 植 物 健 康 安 全，需 要 採 取 更 嚴 格 之 保 護 水 準 時，會 員 必 須 提 出 科 學 證 據 與 合 理 的 風 險 評 鑑。若 會 員 無 法 提 出 足 夠 的 科 學 證 據 與 合 理 的 風 險 評 鑑 ， 便 無 充 分 理 由 維 持 較 高 之 適 當 保 護 水 準 。 另 一 方 面，出 口 國 應 提 出 適 當 的 科 學 依 據 與 技 術 資 訊，透 過 引 用 相 關 國 際 標 準 與 風 險 評 鑑，支 持 其 所 採 行 之 檢 疫 檢 驗 措 施 達 到 進 口 會 員 設 定 之 適 當 保 護 水 準。此 外，出 口 國 應 提 供 進 口 國 合 理 協 助，配 合 進 行 同 等 效 力 認 定 所 需 之 查 驗 、 測 試 與 相 關 程 序 。

（二）技術性貿易障礙協定

各國均有其特定技術性法規與產品標準，各種不同的技術性法規與產品 標準往往造成許多國際間的貿易障礙，若缺乏一定之標準認定程序，容易造 成濫用而淪為保護主義之藉口。因此為解決日益興盛的貿易問題，具有一套 一 致 性 的 規 範 來 釐 清 相 關 爭 議 ， 有 其 必 要 ， 此 即 技 術 性 貿 易 障 礙 協 定

（Agreement on Technical Barriers to Trade，TBT協定）之主要精神，即欲確 保法規、標準、檢驗和驗證程序不會對貿易產生不必要的障礙。TBT協定要 求認定貨品是否符合國家標準的程序必須是公平、公正的，並鼓勵各國承認 他國的檢驗程序，以便貨品可在其原產國接受進口國標準之檢驗。對生產商 和出口商而言，獲得市場之最新標準訊息有其必要性，因此WTO全體會員國 應成立該國之技術性貿易障礙諮詢單位，以提供相關事務之諮詢。⁴⁹

然而 TBT 協定亦允許會員國在適當之程度內，採取必要措施以確保產品 品質；保護人類、動物、植物之生命、健康或環境；或防止欺騙行為。但該 等措施之適用，應在各國間於相同狀況下不致構成恣意、無理之歧視，或成 為國際貿易之隱藏性限制。

依據 TBT 協定附件一之定義，所謂技術性法規(technical regulation)，係 指規定產品特性或其相關製程及產製方法，包括適用具強制性之管理規定之 文件。該文件亦得包括或僅規定適用於產品、製程或產製方法之專門術語、

符號、包裝、標記或標示之規定。對於技術性法規，TBT 協定第 2.5 條要求 擬訂、採行或適用對其他會員之貿易有重大影響之技術性法規時，應依其他 會員請求，解釋該技術性法規之正當性。且在第 2.2 項所明訂之合法目的下，

依相關國際標準而擬訂、採行及適用之技術性法規，應推定不會造成國際貿 易之不必要障礙。

此外，TBT 協定第 2.7 條則鼓勵會員若認為其他會員之技術性法規符合

49 資料來源: http://www.wto.org/english/tratop_e/tbt_e/tbt_e.htm

本國技術性標準，即應積極考慮將其視為同等之技術性法規。目前技術性貿 易 障 礙 的 重 要 討 論 課 題 乃 在 於 透 明 化 ， 強 調 會 員 國 履 行 通 知 義 務 的 重 要 性

（包括通知之格式、地方政府之技術性法規通知、提供評論期間以及評論意 見之處理），且持續分享履行通知義務之經驗（特別是在 TBT 資訊管理系統

（TBT IMS）上公開的資訊分享方式）。

儘管 TBT 協定第 1.3 條規定該協定範圍包括工業及農業產品在內之一切 產 品 ， 故 法 理 上 應 包 括 有 機 農產 品 之 包 裝 與 標 示 等 相 關 規 定 ， 但 由 於 TBT 協定第 1.5 條明文排除食品安全檢驗與動植物檢疫措施協定附件 A 所界定之 檢 驗 與 檢 疫 措 施 ， 因 此 以 下 乃 進 一 步 討 論 有 機 農 產 品 之 進 口 檢 驗 管 理 工 作 ` 之性質係屬於 SPS 協定亦或是 TBT 協定之範疇。

二、有機農產品之法律定性與適法性分析

（一）有機農產品驗證機構認驗證作業要點應屬 TBT 措施

依據 SPS 協定附件 A，一般食品與動植物經風險評鑑，訂出最低檢驗標 準（亦即 SPS 措施）之目的，主要在於：

1. 保護會員境內動物或植物生命或 健康，以防範因害蟲、疫病、

帶病體或病原體的入侵、立足或傳播而導致的風險；

2. 保護會員境內人類或動物生命或 健康，以防範因食品、飲料或 飼料中的添加物、污染物、毒素、或病原體而導致的風險；

3. 保護會員境內人類生命或健康， 以防範因動物、植物或動植物 產品所攜帶的疾病或因疫病害蟲入侵、立足或傳播所導致的風 險；或

4. 防範或限制在會員境內因疫病害 蟲入侵、立足或傳播而造成的 其它損害。

若以此觀之，則目前有機農產品規範，並非依據風險所制訂出之「最低 檢驗條件」，而是為追求更健康生產方式，所訂出較「最低檢驗條件」更為 嚴格之要求，故解釋上並不屬於 SPS 附件 A 所定義之 SPS 措施所追求之目 標。然而由於其確實影響到貿易之非關稅措施，屬於技術性、新的貿易障礙，

故有必要檢視其是否屬於 TBT 協定之範圍。

依據前段分析，TBT 協定附件所定義之「技術性法規」，乃規定產品特 性或其相關製程及產製方法，包括適用具強制性之管理規定之文件。該文件 亦得包括或僅規定適用於產品、製程或產製方法之專門術語、符號、包裝、

標記或標示之規定。而符合性評鑑程序則係指直接或間接用以判定是否符合 技 術 性 法 規 或 標 準 相 關 之 任 何 程 序 。 符 合 性 評 鑑 程 序 包 括 取 樣 、 試 驗 及 檢 查；評鑑、證明及符合性保證；登記、認證及認可等。故由此觀之，我國有 機農產品之進口驗證管理在法理上應屬於 TBT，而應受到 TBT 協定相關規 範之限制。

（二）我國有機農產品規範與 TBT 適法性分析

1. 有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法與 TBT 之適法性

依據前述分析，我國「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法」應 屬於 TBT 協定下之「技術性法規」。TBT 協定對於各會員訂定技術性法規之 程序有所規範，其中第 2.4 條規定若須制定技術性法規，且已有相關之國際 標準或該等國際標準即將完成時，各會員應以該等國際標準或其相關部分作 為 其 技 術 性 法 規 之 依 據 。 但 該 等 國 際 標 準 或 相 關 部 分 並 非 達 成 合 法 目 的 有 效、適當之方法時，則不受到限制，如基本氣候、地理因素或基本技術問題。

在技術性法規之標準認定上，TBT 協定要求會員若認為其他會員之技術性法 規足以適當達成依本國技術性法規之目標者，應積極考慮將其視為同等之技 術性法規而接受之，且擬訂技術性法規原則上係應依據產品性能上之需求，

而非設計上或描述上之特性。

目前有機農產品之驗證規範，在國際間尚無國際標準存在，故依據 TBT 協定第 2.9 條規定，在無相關之國際標準之場合，且可能對其他會員貿易有 重大影響時，我國未來有義務在「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦 法」與相關規定（如「有機農產品驗證機構認證作業要點」）修正時，提早 在相關政府公報公開資訊，說明其擬實施之特定技術性法規，使其他會員之 利害關係人知悉。此外，並應將擬實施之有機農產品規範所適用之範圍，以 及其規範目的與立法理由，一併經由 WTO 秘書處通知其他會員，該通知應 於適當階段提早為之，俾便修正案之提出及評論意見之考慮。

對於目前已經實行之「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法」與

「有機農產品驗證機構認證作業要點」等相關規定，在經其他WTO會員之請 求下，即應提供技術性法規之詳細說明或複本，並標明實質上異於相關國際 標準之部分。依不歧視之原則，容許其他會員有時間提出書面意見，並進行 書面意見討論，以便納入規範考量。⁵⁰ 惟實際觀察WTO通報情形顯示，各會 員國之通報情況其實差異仍大。截至 2010 年底，僅有部分會員國針對有機 農產品相關限制向WTO秘書處進行TBT通報，共計 84 次，其中通報次數 5 次以上者，包括美國、加拿大、歐盟、日本、瑞士和韓國，而我國亦於 2007 年至 2009 年間，進行過 3 次TBT通報。

2. 有機農產品驗證程序與 TBT 之適法性

符合性評鑑程序(conformity assessment procedures) 是 TBT 協定另一個 規範重點。依據 TBT 協定附件一第三條之定義，所謂符合性評鑑程序，係指

「直接或間接用以判定是否符合技術性法規或標準相關之任何程序。」，其 包括取樣、試驗及檢查；評鑑、證明及符合性保証；登記、認証及認可以及 前述各項之綜合。簡言之，符合性評鑑程序即屬於我國有機農產品及有機農 產加工品之驗證程序。

有關驗證程序，係規範於 TBT 協定第 5.1 條，其要求符合性評鑑程序之