我國有機農產品管理法規及機制之可能修 正與檢討

一、有機農產品管理法規之檢討

目前國際間對於有機農業之推廣主要係基於兩大理念，首先係基於生態 平衡，追求永續農業經營，確保與環境調和之農業生產，由於有機農業可有 效增進農業之自然循環功能，故能降低農業生產對環境之負荷。另一重要理 念係基於消費者對食品需求之高度化及多樣化，有機農業適度供應消費者對 於有機農產品之需求，亦可使農民透過有機方式積極生產農產品。參考歐盟 之例，歐盟有機農業規範(EC) 834/2007 號指令，即於其中第 3 條，明定生態 環境之平衡發展為有機生產主要目標之一。⁵¹另一方面，為進一步推動有機 農業發展，日本對於有機農業的管理除了既有之有機驗證規範《JAS法》外，

另於 2006 年制訂《有機農業促進法》，其中第 3 條亦將永續農業發展與生 態保護納入其基本理念。由此可見，針對有機農業之環境保護面向，政府除 以實際政策宣示外，上述各國立法案例之相關理念和作法，或可作為我國未 來進一步充實有機農業法規之參考方向。

51 與我國臨近之韓國、菲律賓亦訂有類似規範。韓國《親環境農業促進法》與菲律賓《有機農業法》

各分別於其第 1、2 條將環境保護、永續農業等理念納入規範條文中，以重申其立法目的。

我國「農產品生產及驗證管理法」總計二十八個條文，但其內容卻包括 優良農產品、有機農產品與產銷履歷管理等三大重要工作項目，故有機農產 品之大部分規範內容，均另委由行政機關自訂辦法。有機農產品驗證制度之 重要性乃由於目前有機農產品市場中，一般消費者對於有機農產品相關資訊

（包括其來源、生產者或生產過程）瞭解程度較低，產生資訊不對稱的現象。

因此有機農產品驗證制度有助於消費者建立對於有機農產品的信心，其重要 性不言可喻。

但近年來國際間普遍推廣有機農業，其政策目的其實並不僅為保障消費 者 之 消 費 安 全 ， 更 重 要 的 意 涵 乃 在 於 國 際 間 對 於 環 保 議 題 與 生 存 發 展 之 重 視，是故有機農業政策尚涉及總體農業發展規劃、生態保育目標，且攸關農 民與消費者權益。國際間許多國家均針對有機農業管理法規規範於特定法規 中。如此不僅可有效區別有機農業與一般慣性農業的差異，更能配合國家有 機農業政策單獨修訂有機農業法律，保持較完善的整體制度規劃，可作為我 國未來修訂有機農產品管理規範之參考。故未來我國亦可思考朝向制訂專法 的方向來改革，以強化法律之明確性與完整性，並提升有機農業發展之法源 基礎。

此外，目前有機農業主管單位，為行政院農委會農糧署的農業資材組作 物環境科，但為了因應未來可能逐漸擴大的有機農產品範圍，似應另外設立 專責的有機農業主管部門，統籌有機農業之政策及驗證管理等事宜，並加入 推廣、鼓勵生產等工作。例如美國農業部農產運銷服務處，即設有「有機農 業計畫」，負責管理及輔導有機農業的發展，而德國亦設有專門掌理有關有 機農業及粗放農業之事務。此外，為能更加有效且全面性地推廣有機農業，

可考慮於未來制訂明確的中央政府與地方政府分工機制，透過更具體的法定 權責劃分，更有效地管理全國各地有機農業之相關事務，以及全面性落實有 機農業的拓展政策。

二、我國有機農產品認驗證法規之檢討與修正建議

根據多次實地訪談結果，茲歸納目前我國有機農產品驗證、推廣所遭遇 之問題，分別為主管機關、驗證機構、驗證標準與分級，以及認驗證方式等 不同面向來討論之。

（一）強化生產與驗證作業分離之規範

針對有機農產品之生產及驗證是否可於同一集團內進行的問題，我國目 前是依據國際ISO GUIDE 65 及ISO 17011 所訂定之規則，來制定與該議題相 關的管理規範 ⁵²。根據此兩國際規則，驗證機構於執行驗證作業時，需特別 符合機構人員免於受到可能影響驗證過程的任何商業與財務壓力，以及驗證 機構避免供應或生產所驗證之同型產品等兩項規定，以達成受驗者及驗證者 角色分離，保障驗證結果具公平性及公正性的目標。

而在符合 ISO GUIDE 65 及 ISO 17011 所訂定之利益迴避規則的前提 下，日本於有機驗證機構之設立規範中，另外補充訂定了奠基於此類國際規則上，

更明確具體的法規，主要原因有兩個（劉凱翔，2007）：

一、上述國際規範並非完全適用有機驗證機構之設立，有機法規尚須依照其 業務及作業的特殊性質，另定合適之規定；

二、涉及基本權利甚大之規定事項，即便已於上述國際法規中定有相關規定，

但仍應於法條中以明文明確規定，讓一般民眾及產製業者能清楚明白相關權力義務

52 有機農產品驗證機構認證作業要點第五點，「本會應依下列條件辦理審核並要求特定評鑑機構持 續符合：（一）依符合性評鑑－認證機構提供符合性評鑑機構認證之一般要求（ISO/IEC 17011）建 立驗證機構符合性評鑑制度並據以實施。…（三）提供有機農產品驗證機構符合性評鑑服務，其評 鑑標準採執行產品驗證系統機構之一般要求（ISO/IEC GUIDE 65）及本會對有機農產品驗證機構人 員及檢測實驗室特定要求（如附件三），並符合農產品生產及驗證管理法與其相關法規、其他行政 機關主管法規、行政規則及公告。…」，以及同作業要點第六點，「本會受理有機農產品驗證機構認 證申請、增項評鑑或重新評鑑申請案後，應就下列有機農產品驗證機構認證規範之符合性進行書面 審查：…（二）有機農產品驗證機構組織運作及人員能力應符合執行產品驗證系統的機構之一般要 求（ISO/IEC GUIDE 65）、本會對有機農產品驗證機構人員及檢測實驗室特定要求、農產品生產及驗 證管理法與其相關法規、其他行政機關主管法規、行政規則及公告。…」

之規範。

據此，為能確實達到驗證者與受驗者身份分離的目的，日本 JAS 法規明定，

欲申請認證之驗證機構，需在人事組織上特別符合下述三大要點：（一）驗 證機構不得為其所驗證之業者的子公司或相關企業；（二）受驗機構中擔任 或 於 過 去 兩 年 內 曾 擔 任 過 驗 證 人 員 之 人 數 ， 不 得 超 過 該 驗 證 機 構 人 數 的 一 半；（三）隸屬於驗證機構所驗證之單位或業者旗下之人員，不得兼任或擔 任該驗證機構之總負責人一職。

此三大要求，皆為以 ISO 國際標準為基礎，所制定出的更嚴格規範。因 此本研究認為，若要更加強化生產與驗證機關之分界，使我國有機法規朝向 生產與驗證完全且絕對分離之方向發展，未來可考慮參照日本 JAS 法規之作 法，在已依循國際標準法規之利益迴避原則的情況下，將受驗者與驗證者之 間的角色及關係限制，特以明文的方式，於有機法規及制度中，制定具體明 確且更高標準的規定。

（二）強化驗證機構之認證工作

我國對於機構認證相關事務，係依「有機農產品驗證機構認證作業要點」

及「農產品驗證機構管理辦法」兩者所訂定之標準辦理。「有機農產品驗證 機構認證作業要點」規定提出申請認證的驗證機構，需先向特定評鑑機構提 出符合性評鑑申請，評鑑其驗證業務範圍，並在通過後再向政府主管機關提 出認證申請。政府機關評定書面審核合格後，即可取得認證證書。

在驗證機構的認證事務上，目前農委會審核通過的特定評鑑機構係財團 法人全國認證基金會（TAF），由於 TAF 過去主要專注於商品檢驗機構之認 證，而有機農產品屬於一新興領域，似有必要進一步擴充其有機農產品檢驗 機構之認證機制。若消費者對驗證機構的驗證品質有所疑慮，不僅可能影響 驗證機構的公信力，更可能影響到消費者對於有機農產品逐漸建立的信心，

不利於有機農業未來發展。故建議農委會未來應強化認證評鑑工作，甚至設

置專責之認證機構，針對驗證機構的認證過程，進行專業且詳細的書面與實 地審查，為驗證機構的專業素質有效把關，以期建立消費者對於有機農產品 驗證體系的信心。

（三）產品有機標示之標準可朝分級方式改革

目前我國「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法」，係按照產製 事務的類別，以附表的方式列出可用物質清單與其使用標準，並針對雜草控 制 及 土 壤 施 肥 等 特 定 事 務 ， 訂 有 特 定 使 用 條 件 與 禁 用 清 單 。 在 產 品 類 型 方 面，我國目前所行使的有機標章法規為通則性之規範，適用於所有有機農產 品，而未針對不同類型或是不同有機成份含量之產品，制定不同標準。

同時目前我國「有機農產品」與「非有機農產品」二分法式的分類，對 於 有 機 農 業 生 產 較 不 具 積 極 鼓 勵 之 效 果 ； 欲 從 事 符 合 生 態 保 育 耕 作 法 的 農 民，若無法完全符合政府法令之有機標準，則不得將產品標示為有機，難以 鼓勵農民採用對環境友善的生產過程。因此建議在促進有機發展初期，採取 彈性作法，參考他國立法經驗，將有機農產品區分為各種不同等級之產品的 經驗，作為未來之政策方向參考。

以歐盟為例，其針對不同產品訂有不同標準，初級產品必須完全符合有 機 標 準 ， 方 可 使 用 有 機 標 示 ； 加 工 食 品 則 有 兩 項 標 示 標 準 ： (1)農 業 原 料 中 95％以上為有機生產者，視為有機產品，可於產品上使用有機標示；(2)農業 原料中 70-95％為有機生產者，僅可於產品成分清單或成分說明中標出有機 原料名稱及所含比例，不可直接於包裝或產品名稱上標示為有機。而美國則 是直接將各類有機產品區分為「100%有機」、「有機」、「以有機原料製造」、

及「有機原料成份比例低於 70%者」等四種，並針對四種產品之運送、倉儲、

零售訂有不同的標示規定。前述歐美相關規範或可作為我國未來進一步建構 有機農產品規範機制之可能參考。