第二章 組織改造相關理論與文獻探討
第二節 國外政府組織改造之經驗
壹、各國政府組織架構趨勢分析
根據2009 年資料顯示，經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)國家之部會數目是在 7 個(瑞士)至 24 個(加拿 大)之間(如圖 2-1 所示)；整體來說，在 OECD 之 30 個國家之中，有超過半數
表2-2 OECD國家部會的核心功能
貳、相關國家組織改造之經驗
(Theodore Roosevelt, Jr.)1905-1909 ＊基普委員會(Keep Commission)：人事管理、政 府契約以情報管理。
塔夫脫 (William Howard)
1910-1913 ＊經濟及效率委員會(President’s Committee on Economy and Efficiency)：全國性行政預算提案。
哈定 (Warren Gamaliel
Harding) 1921-1924
＊重新改組聯合委員會(Joint Committee on
Reorganization)：重新調整分配各行政部門的職 責。
富蘭克林· 1926-1937 ＊行政管理委員會(President’s Committee on
在職總統 改革期間 委員會名稱及主要目的 羅斯福
(Franklin Delano Roosevelt)
Administration Management)：建議成立總統行政辦 公室。
杜魯門 (Harry Shipp(e) Truman)
1947-1949 ＊第一屆胡佛委員會(First Hoover Commission)：
全面檢討與評估行政部門的組織結構與功能。
艾森豪 (Dwight David Eisenhower)
1953-1955 ＊第二屆胡佛委員會(Second Hoover
Commission)：延續第一屆胡佛委員會，但著重於 政策上的問題。
1953-1968 ＊行政改組委員會(Study Commission on
Executive Reorganization)：一系列低姿態的改革，
在政府行政作業上產生一些重要改變。
尼克森 (Richard M.
Nixon)
1969-1971 ＊艾許會議(Ash Council)：提議根本的重新調整行 政部門的結構，包括成立四個「超級部門」，以涵 蓋現有各部會之功能。
卡特 (James Jimmy Carter)
1977-1979 ＊ 卡 特 重 新 改 組 行 政 部 門 的 努 力 (Carter Reorgani
zation Effort)，由基層而上，以程序為基礎的方 式重新改組政府結構，但成效不佳。
雷根 (Ronald Reagan)
1982-1984 ＊葛里斯委員會(Grace Commission)：全面廣泛尋 求如何能使政府運作經濟有效。
柯林頓 (William Jefferson Clinton)
1993-2000 ＊ 全 國 績 效 評 鑑 委 員 會(National Performance Re view)：試圖再造政府治理能力，以改善政府行 政績效。
布希 (George Walker Bush)
2000-2003 ＊除了繼續落實柯林頓總統時期的全國績效評鑑 委員會提出的報告外，布希總統簽署了《2002電子 化政府法案》(The E-Government Act of 2002)，利 用資訊科技提升美國競爭力。
統最主要是依賴他最貼身的辦公室和官員，也就是總統行政辦公室(E.O.P，
Executive Office of the President)。總統行政辦公室最初成型於 1939 年，也就是 在富蘭克林·羅斯福總統的第二個任期內，使國會通過了一項政府改造法案，創 立了直接向總統負責的辦事機構。這些辦事機構匯整各部訊息，直接向總統報 告。最早的總統辦事機構包括：白宮辦公廳和預算局(即管理及預算局的前身)。
目前，總統行政辦公室包括：經濟顧問委員會(Council of Economic Advisers)；
環境品質委員會(Council on Environmental Quality)；國家安全委員會(National Security Council)；行政辦公室(Office of Administration)；管理及預算局(Office of Management and Budget)；全國毒品控制政策署(Office of National Drug Control Policy)；科學和技術政策辦公室 (Office of Science and Technology Policy)；美國 特別貿易代表署(Office of the U.S. trade Representative)；副總統辦公室(Office of the Vice President)；白宮辦公室(The White House) (黃朝盟，2011)。
2.行政各部：15 部會
總統和副總統領導的行政分支設有 15 個部和多個專門機構，它們構成日 常所說的「政府部門」。這些部門負責貫徹執行法律，提供各種政府服務。政府 的作用具有深遠影響，也關係著所有美國人的生活。美國目前共有15 個中央政 府部會，分別是：農業部(Department of Agriculture)；商務部(Department of Commerce)；國防部(Department of Defense)；教育部(Department of Education)；
能源部(Department of Energy)；衛生與公眾服務部(Department of Health and Human Services)；國土安全部(Department of Homeland Security)；住房與城市發 展部(Department of Housing and Urban Development)；內政部(Department of the Interior)；司法部(Department of Justice)；勞工部(Department of Labor)；國務院 (Department of State)；運輸部(Department of Transportation)；財政部(Department of the Treasury)；退伍軍人事務部 (Department of Veterans Affairs) (黃朝盟，2011)。
圖 2-2 美國中央政府架構圖 資料來源：研究者自行整理
其中較特別的是美國共有3 個與國土安全相關之部會，包括國防部、退伍 軍人事務部及國土安全部，而這3 個部的人力佔美國聯邦文職人員 268 萬人中 的40﹪，更是各部人力 160 萬的 66﹪，顯示出國家安全問題在美國是最重要的 議題(彭錦鵬，2009)。
3.獨立機關：約 60 個
美 國 第 一 個 獨 立 管 制 委 員 會 乃 州 際 商 業 委 員 會 」(Interstate Commerce Commission，簡稱 ICC)，由內政部獨立出來(Department of the Interiors)。美國 在1930 年代即羅斯福總統新政時期(New Deal)，國會大量成立獨立機關，以配 合行政管制所需。目前美國約有60 多個獨立機關。然而美國總統很少花時間管 理這些獨立機關，而是由管理及預算局來審查獨立機關預算的執行(黃朝盟，
2011)。
（三）政府組織改造特色
1、因應國內政經環境需求，特有組織設計
每個國家因其特殊歷史及社會脈絡，均有因應國情而特有的組織設計。在 美國一樣有類似我國國軍退除役官兵輔導委員會之部會，專責辦理參與韓戰、
越戰、伊拉克、阿富汗等各種海外戰爭退伍軍人教育、就業、就養、撫恤等事 宜，即退伍軍人事務部 (Department of Veterans Affairs)。另為確保宗教自由事
宜，設置國際宗教自由委員會(Commission on International Religious Freedom)。
此外，美國為加強國家安全，並管理、整合美國治安情報安全體系，故設置國 土安全部 (黃朝盟，2011)。上述作法顯示，美國的組織改造過程，也會依據其 實際國情需要，而有特殊組織之產生，並不完全與其他國家之組織架構一致。
2、因應環境變化，進行政府組織改造
美 國 歐 巴 馬 政 府 於 2008 年 就 任 後 ， 即 由 管 理 及 預 算 局 (Office of Management and Budget)統合，將氣候變遷跨部會議納入，強化跨部合作；另受 墨西哥灣深海漏油污染影響，於2010 年 7 月 19 日通過法案成立「國家海洋委 員會」(National Ocean Council)，以統合協調管理美國的海洋、海岸和五大湖相 關事務(黃朝盟，2011)。因此，美國政府的組織改造，也會隨時因應環境變化，
適度進行調整。
3、總統制國家行政、立法分立，推動組織改造不易
從美國中央政府組織演變過程我們可以看的出來，由於美國係屬總統制國 家，在總統制國家強調行政、立法分立之下，相較於內閣制國家對政府組織制 度的彈性，政府組織結構調整相對不易(黃朝盟，2011)。行政組織權在國會，且 國會掌控預算的審查權力，對行政部會的存廢握有主導權。由此可見，在總統 制的國家，其組織改造難度相對較高；然而，當國會多數成員為執政黨成員時，
總統才比較有機會大力推動組織改造。
4. 組織改造之推動較接近過去政策不斷延續的過程
由上述文獻分析結果可知，美國自1905 年狄奧多·羅斯福(Teddy Roosevelt) 總統任內透過基普委員會(Keep Commission)開始規劃推動組織改革工作起，一 直至布希(George Walker Bush)總統任內(2000-2003)持續依全國績效評鑑委員會 所提報告及簽署《2002 電子化政府法案》(The E-Government Act of 2002)進行 改革止，總計推動12 次的行政改革(黃朝盟，2011)。整個組織改造脈絡可看出 是過去政策不斷延續的過程。
二、英國政府組織改造推動經驗
英國政府在造起源於1979 年保守黨執政，柴契爾夫人在其執政後，以新右 派政治理念及以新公共管理作為改革策略，勵行政府改造運動。
由於英國係內閣制國家，行政與立法合一，加上黨紀嚴明，致使內閣政府 較易藉由中央組織改造來彰顯其政策優先順序。如英國從1988 年開始啟動「續 階計畫」，將整個文官體系和組織架構幾乎完全改觀。而整個「續階計畫」並未 透過立法加以實現，更顯示出內閣制國家對於組織改造的彈性(黃朝盟，2011)。
總而言之，內閣制國家的部會組織結構比較可能因首相(或總理)偏好而隨之改 變，相較於總統制國家，中央組織改造顯得較為頻繁且容易。
(一)政府組織改造推動歷程
英國政府組織再造起源於1979 年保守黨執政時期，柴契爾夫人頒行「財務 管理改革法」，實施續階計畫(next steps)，為政府組織再造運動揭開序幕。而後 保守黨雖在1997 年 5 月大選中慘敗，正式結束 18 年的執政，工黨黨魁布萊爾 (Tony Blair)繼任首相。但工黨政府對於政府改造的改革路線，仍然依循柴契爾 政府時代所展開的新公共管理運動，在方向上並未做重大的轉變(黃朝盟，2011)。
英國在政府組織再造推動過程中主要可分為兩方面，其一為機關組織裁併，
其二為組織機能重塑。凡屬結構龐大或職權重疊者多予裁併，例如「文官部」
(1968-81)縮編為「管理及人事局」(MPO，1981-87)，復縮減成「大臣事務局」， 再重組為「公職與科技局」，現又改組為「公職局」，自「管理及人事局」以迄
「公職局」，雖屬中央人事主管機關地位，但基於組織精簡，均併入「內閣事務 部」。此一案例說明機關裁併與機關降格(由「文官部」精簡為「公職局」對於 組織精簡的重要性。中央機關組織精簡之另一層面，即將中央各部會分別區分 為「政策核心部門 (core office)) 與其「執行機構 (agencies)」，而後者又逐步轉 變為民營(黃朝盟，2011)。
(二)組織改造後現況
英國為內閣制國家，現今共計21 個部會。自 1980 年代公共管理風潮興起 後，多數行政機關業務、職能已轉由行政法人、政署、準自主性非政府組織 (QUANGO)等獨立機關辦理以增加政府治理彈性及組織專業性，或委託民間辦 理。其中內閣辦公室(Cabinet Office)負責(黃朝盟，2011)：
1.內閣之幕僚機關：內閣辦公室(Cabinet Office)
英國即由內閣辦公室(Cabinet Office)擔任內閣的幕僚機關角色負責內閣會
議運作及與相關部會間的協調工作，並擔任內閣及其所屬委員會的秘書工作。
內閣辦公室部長由首相任命，負責領導該部門。其內部成員幾乎出身自各部會，
約300 人，以秘書長為首，為具次長經驗的文官，其任職不受首相進退之影響 (黃朝盟，2011)。內閣辦公室隸屬於首相及其首相辦公室之下，屬於由首長主導 的中樞型辦公室，對於組織改造之推動及跨部會協調整合扮演一定程度之重要 角色。
2.行政各部：21 部會
英國目前的21 個內閣部會，分別是：首相辦公室(Prime Ministers Office)、
國防部(Ministry of Defense)、教育部(Department for Education)、環境糧食暨農 業部(Department for Environment Food and Rural Affairs)、國際發展部(Department for International)、健康部 (Department of Health)、內政部(Home Office)、法務部 (Ministry of Justice)、北愛爾蘭辦公室(Northern Ireland Office)、蘇格蘭辦公室 (Scotland Offic)、運輸部(Department for Transport)、財政部(HM Treasury)、威爾 斯辦公室(Wales Office)、工作暨退休金部(Department for Work and Pension)、社 區暨地方發展部(Department for Communities and Local Government)、英國商業、
創新暨技能部(Department for Business ,Innovation and Skills)、文化媒體暨運動 部( Department for Culture, Media and Sport)、能源暨氣候變遷部(Department for Energy and Climate)、政府平等辦公室(Government Equalities Office)、下議院領 袖(Leader of the House Commons)、外交及國協部(Foreign and Commonwealth Office) (黃朝盟，2011)。上述內閣部會主要可分為部會、辦公室及執行性非部 會(即非內閣部會部門)三類，詳見圖 2-3。
圖 2-3 英國內閣組織架構圖 資料來源：研究者自行整理 3.獨立機關
自1980 年代後的政府改造浪潮後，在新公共管理的思維下，英國中央政府 的組織除前所述及的重要內閣部會之外，還包含其他規模大小不一的非內閣部 會(non-ministerial departments)部門，包括為數眾多的行政法人及政署等(黃朝盟，
2011)。
(三)政府組織改造特色
1、內閣制國家在組織調整具有較大彈性
1、內閣制國家在組織調整具有較大彈性