行政院組織改造政策執行與執行成果

壹、政府執行力的關鍵要素

學者愛德華(George C. Edwards III)於 1973 年在其「執行公共政策」書中提 出的愛德華公務執行模型，揭櫫了提升政府執行力的四項關鍵要素(吳定，2003)：

(一)溝通(Communication)：溝通是政府公務執行的首要條件，公務執行若傳 達的越清晰且越有效率，則越能收到預期的效果。公務溝通的範圍可以小從承辦 單位內之溝通、機關內協同單位間的溝通到跨機關施政合作的溝通等。

(二)資源(Resources)：一旦執行公務沒有相關資源配合，一切也都只能束諸 高閣。公務資源可包括人，小從辦公用品，大至相關儀器設備、場地，都是成功 的公務執行所不可或缺的資源項目。

(三)執行者意向(Disposition of Actors)：任何公務執行者皆有其態度、意願與 偏好，並且會對公務表現出己身的觀點與態度，此時，若執行者本身對於公務表 現出反感甚至相當反對的態度情緒，毫無疑問的將會影響該項公務之執行。

(四)官僚結構(Structure of Bureaucracy)：執行者可能知道如何執行公務，也 可能擁有充分的資源與合作的態度推行公務，但若無健全的組織結構來配合執行，

公務仍無法有效的加以貫徹；官僚結構有兩項顯著的特性可以加以討論：

‧ 標準作業程序(Standard Operating Procedures,SOPs)：行政機關為處理日常事務 所發展出來的一套慣例規則，稱為「標準作業程序」，機關一旦建立標準作業程 序可以節省更多時間，處理更多公務，也較能應付繁雜的狀況。

‧ 分離化(Fragmentation)的協同機制：分離化是指執行公務責任分散至不同的機 關單位之現象。責任分離化的現象將導致政策協調日益困難、更有可能因為責任 分離化，導致金錢與人力資源的浪費。因此應重新設計機關的責任分配，加強公 務協同機制功能使責任分離的偏頗現象減至最低，提高公務執行的效能。

圖3-4愛德華公務執行模型 資料來源：吳定(2003)

貳、行政院組織改造政策執行工具探討

一、政策執行工具類型

在推動執行行政院組織改造之時，執行者本身、執行組織、執行環境、楆的 團體的等因素都會影響政策執行的結果，以至於政策執行總有許多缺失之處，因 而無法實踐政目標(丘昌泰，2011)。為了順利解決各種問題，可以採取各種不同 的政策工具，軟硬兼施、恩威並濟，以達到政策執行效果(丘昌泰，2011)。

政策工具類型依國家機關涉入政策工具的程度分類為自願型工具、強制型工 具及混合型工具(丘昌泰，2011)。以下就行政院組織改造可運用的政策工具來探 討：

(一) 自願性工具：這是指國家機關幾乎不介入工具的運用，完全由民間社會在自 願性基礎下所採取的工具類型。

(二) 強制性工具：這是指國家機關採取由上而下的統治途徑，強制性或單方面的 對標的團體採取直接的管制或干預行動。

(三) 混合性工具：這是指國家機關對於工具應用的涉入程度不一，有的涉入較深，

但仍將最後決定權交由標的團體處理；有的涉入較淺，國家機關幾乎不涉入

(丘昌泰，2011)。

二、如何運用政策執行工具消除組織成員抗拒變革情緒

組織改造之變革管理方式首先在於由上而下的管理變革模式修正為全員參 與的領導變革模式，科特(Kotter)對於變革的基本信念是：「變革最基本的問題就 是改變人們的行為」，而人們之所以改變，常常是因為所看到的事實影響感受，

而較少是因為分析而改變想法。所以他主張變革的基調：「看見-感受-改變(see-feel-change)」，而非透過「分析-思考-改變(analysis-thank-change)」，行為非邏輯卻 是問題的關鍵(潘東傑，2002)。所以領導變革比管理變革更容易成功。

行政院組織改造主要涉及組織人力的重新配置，目標在達成人力精簡與人力 轉換，因此任何組織變革均「成事在人」，籍由組織成員的參與，溝通與變革承 諾的文化建立，將組織變革過程中人員因素產生的阻力轉化為助力，有效排除各 種障礙，才是組織變革能否成功的基本要素；同時建立組織改造核心價值與核心 能力，積極推廣公務人員終身學習制度，建立學習型組織，並引進創新的技術基 礎、創新的知識管理及創新的思維來建立並強化組織成員的核心能力。(莊國宗 等，2009)

員工是組織最珍貴的資產，員工管理問題的解決策略為人力資源管理重要的 一環，所以員工管理問題應受最高度的重視與最妥善之處理，進行任何組織變革，

都必須靠人來執行，所以員工的工作能力、意願與員工管理問題，和引發的組織 變革型態之間的關係，必須做到最適切之配合，相輔相成，才能提升組織變革的 成效。關於如何消除組織成員抗拒變革的情緒，經參考相關文獻及實務觀察之方 法整理如表3-7 所示。

表3-7 消除組織成員抗拒變革情緒之方法 消除抗拒變革的

方法 執行方式概述

教育與溝通 應先有完整的教育訓練

消除抗拒變革的

方法 執行方式概述

運用政策執行的能力型工具，對組織成員施以講習、訓練、

進修，提昇其參與變革的能力，並透過座談會、研討會、

網際網路等方式，彼此相互學習，進而提昇對變革及創新 內容的體認，有利於變革的推動。

透過一對一，公文傳閱或簡報等，讓員工瞭解此項變革的 必要性。

周詳旳計畫 實施前須有縝密的思考及計畫。

讓員工充分事先得知計劃內容，使其在此項變革中有歸屬 感。

邀請一同參與 可運用政策執行的誘因型工具，在組織改造推動小組網站 舉辦組織成員有奬徵答，該成員深入瞭解變革與創新的理 論與推動變革的必要性。

應在訂定實施計劃過程中讓同仁參與，以增加同仁認同感。

邀請員工參與創新提案計畫的制定，抗拒心理可予排除。

提出變革後願景 運用象徵型工具，諸如(1)提升國家競爭力(2)打造一個精 簡、彈性、有效能的政府等核心價值，爭取成員的支持與 配合。

建立知識管理系統，將隠性知識轉為顯性知識，並散播願 景。

以變革願景及目標或價值等，加深員工的認同感。

引導與支持 運用政策行銷的策略，使成員身歷其境感受組織變革的願 景，進而改變抗拒的態度。

員工抗拒創新提案，如其原因係害怕自己無能力創新提案，

消除抗拒變革的

方法 執行方式概述

可給予進修課程或心理諮商等提高創意的能力。

激勵與獎賞 運用誘因型工具，對於積極參與變革的成給予激勵，並對 執行具績效的成員予以獎賞，另以加發退休金及放寬退休 條件策略，鼓勵不願接受變革的成自願退場。

透過獎懲制度與創新作適當結，讓員工願意參與改革。

談判與交涉 運用混合型工具，以談判策略中的合作策略，為彼此利益 創造互惠方案。

對於心生抗拒之主管或同仁，應籍機曉以大義或調整職務。

強制與處罰 運用強制型工具，可以年終考績與創意提案之多寡，加以 連結，擴參參與提案制度。

建立強迫退場機制。

經溝通及談判交涉後仍願配合者，應予強制及處罰，以免 他人效法。

資料來源：莊國宗等(2009)。

三、行政院組織改造執行成果

政府再造的主要焦點分別為組織改造、職能改造、經營模式改造、流程改造 等四個面向，以下就行政院整體與行政院院本部組織改造執行成果分別說明：

(一) 行政院整體部分：

1.組織改造：除了前述由 37 個部會精簡為 29 個部會，另以鬆綁法規的策略規 定四級設立以行政命令定之及明定組織不必逐級設立，賦予機關適應環境之 彈性。

2.職能改造：主要在強化業務單位及輔助單位之能量，明確劃分此二類單位職

位，例如業務單位必設綜合規劃單位，輔助單位之一的資訊單位法制法等，

又例如原精省機關及未完成法制化機關，均改設為部會所屬機關。在「人員 就地安置」原則下，以垂直整合觀點賦予全國政策規劃之職能。組織改造不 僅是追求數字的增減，也是追求本質上的改變，將機關整併與調整，強化政 府的核心職能。方能因應內外環境變化永續經營，深化創新組織文化內涵。

3.經營模式改造：推動行政法人制度，籍由鬆綁人事、會計等法令之限制，由 行政法人自訂人事管理、會計制度、內部控管等相關規章，以便增加彈性、

提昇效能。此外，行政法人亦採企業化經營理念，提昇營運績效。目前我國 已改變為行政法人的機構有國家表演藝術中心、國家災害防救科技中心、國 家中山科學研究院、國家運動訓練中心、國家住宅及都市更新中心、文化內 容策進院等6個(國家發展委員會，2019)。

4.流程改造：在組織改造的願景與策略中，已運用創新的思維及做法來推動上 述的組織變革。此外，在流程改造部分，強調法規鬆綁、解除管制及彈性授 權。為配合政府推動自然人憑證便民政策，各主管機關紛紛架設網站供民眾 線上查詢、申辦等應用服務，以創新的做法落實組織改造的願景與策略。目 前政府各部門推動自然人憑證便民服務整理如表3-8所示。

表3-8 政府各部門推動自然人憑證便民服務一覽表

自然人憑證應用服務名稱 主管機關

1.全民健康保險個人健保資料網路服務作業

衛生福利部中央健康保險 署

2.健康存摺-下載個人就醫資訊 衛生福利部中央健康保險

署

3.食品業者登錄平台 食品藥物管理署

4.臺中市政府服務 e 櫃台 臺中市政府

5.測繪圖資整合資料查詢申購入口網 內政部國土測繪中心

自然人憑證應用服務名稱 主管機關

6.個人綜所稅結算申報 財政部

7.財政部電子發票整合服務平台 財政部

8.個人線上查閱信用報告

財團法人金融聯合徵信中

財團法人金融聯合徵信中