國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所 碩士論文
Graduate Institute of National Development College of Social Sciences
National Taiwan University Master Thesis
行政院組織變革之研究—
以行政院院本部組織改造為例 Study of Organization Reform of the
ROC Central Government：
The Case of the Executive Yuan Headquarters
莊國宗
Kuo-Tsung Chuang 指導教授：陳顯武 博士 Advisor: Hsien-Wu Chen, Ph.D.
鍾國允 博士 Advisor: Kuo-Yun Chung, Ph.D.
中華民國 108 年 8 月
August 2019
謝誌
98 年奉派參加薦任公務人員晉升簡任官等訓練，正值馬政府致力推動政府組 織改造之際。記得在開訓時，班上分為 8 個小組，每小組挑一個理論做為期未專題 研究報告。很慶幸能與劉家秀、張筱玲、許明華、蔡政霖、馬雅雯這 5 位好伙伴同 一組，同時也感謝他們的信任，同意我的建議以變革管理為立論基礎，探討行政院 組織變革。期間在同學們的同心協力下，順利完成了專題報告，很榮幸該篇報告獲 得國家文官培訓所(國家文官學院前身)青睞，選入該所出版的教材「行政管理個案 精選第六輯」，只是心中總覺得那是一份很粗淺的專題研究，一直想找機會更進一 步研究此議題。
99 年行政院組織法修正通過，101 年起各機關陸續施行後，我就起了念頭想報 考臺灣大學國家發展研究所繼續前述之研究。可能是天意吧，這些年每逢臺大招生 期間，我都因病住院或公務繁忙錯過機會，一直到 106 年才平安順利通過國家發 展研究所入學考試，得以一償夙願繼續之前的研究，剛好可以對行政院組織改造的 成效做初步的探討。
在校求學的二年期間，非常感謝所內各位老師的教誨，開拓了我更寬闊的視野，
能夠以不同的思維來探討公共政策議題。更要感謝我的指導教授之一的陳顯武老 師，持續引導我以哲學思維來探討組織改造議題，指導我完成初步的論文章節安排；
亦要感謝另一位指導教授鍾國允老師，在他專長的公共行政領域，不斷提醒我應注 意的細節，適時修正論文的理論與研究架構。同時也特別感謝二位口試委員，行政 院宋副秘書長餘俠及葉國俊老師，在二次口試期間給予斧正針貶，使論文初稿趨於 完善。
此外，特別要感謝本院宋副秘書長餘俠、人事處陳處長昭欽及吳副處長癸受，
這三位長官多年來持續參與政府組織改造業務，對於整個行政院組織改造歷史脈 絡知之甚詳，承三位長官傾囊相授，使我得以拼湊出組織改造的完整內容。尤其是 宋副秘書長，30 多年來公職生涯幾乎都在行政院研究發展考核委員會工作，對於
政府組織再造可以說是投入最深、付出最多心血的研考會長官，其所搜集組織改造 相關文獻之豐富，不亞於學校圖書館。承長官厚愛，不吝提供所珍藏的文獻資料，
本論文參考文獻許多出自宋副秘書長提供，讓我節省搜集文獻資料時間，亦免於往 返圖書館舟車勞頓之苦。
更令我感動的是宋副秘書長親切熱心，當找斗膽向其請益時，非僅提供大量 的文獻資料，並在其公務繁忙之餘，撥冗協助我修改錯誤的內容，指引我正確的 研究方向，以學者林布隆的漸進決策途徑做為研究基礎，才使組織改造論文得以 完成。此外，在求學進修過程中多有貴人相助，其他周邊的老師、長官及同仁，
彷彿化身為我的守護天使，陪伴我一路走完全程，適時提供各方面的協助，對於
諸多恩惠只能感銘在心，盡在不言中。
謹誌於 2019 年 8 月
摘要
在面對 21 世紀多變的時代潮流下，因應全球化時代複雜多元的新挑戰，各國 政府紛紛進行行政組織變革，期望能以更輕盈的架構、更多元的創新來做出因應之 道。行政院組織改造自民國 76 年推動以來，至 99 年 2 月 3 日修正公布組織改造 法案為止，已歷時近 23 年。然而，自 99 年迄今，距離其達成 29 個部會改造之最 終目標，仍有 5 個部會尚未完成，對於我國國家競爭力與行政效能，已有莫大影 響。在另一方面，行政院院本部及 11 個中央二級機關自 101 年 1 月 1 日起陸續施 行，然而各機關或有因循舊有思維工作，組織文化未能革新，是否能達到打造精簡、
彈性、效能的行政組織目標值得三思。
學者分析組織改造理論，或有普遍理論、權變理論、政策執行理論、學習型理 論及國家競爭力理論等不同途徑，惟以組織改造經驗而言，必須置於同一脈絡思考，
組織須以降低成本與提高效率的方式，才能達成組織的目標；組織所處的環境很複 雜，各項重要的決定性的變數必須密切配合才能得到預期的產出；組織能以過去的 經驗作為整體學習的基礎，並進一步整合既有的學習成果，以因應組織所面臨各種 挑戰，進而提升組織解決問題的能力。
經檢視過去推動行政院組織改造的努力，大多著眼於組織精簡與效率、相關法 制配套之齊備，然而組織改造莫不是歷經「輸入」－「轉換」－「輸出」－「回饋」
的過程，透過循環不斷的檢討，以達到良善變革目的。亦即，應先探究影響組織改 造啟動之脈絡因素(輸入階段)，再探討影響組織改造成敗之關鍵因素(轉換階段)，
匯聚有利組織改造的契機與力量，以期完成較適當的政府組織改造型態(輸出階 段)。最後，持續針對組織改造結果進行檢討改進，以獲得回饋，作為下一波組織 改造之參考(回饋階段)。因此，本研究以學者林布隆(Charles E. Lindblom)的漸 進決策途徑做為研究基礎，進一步試著以哲學的思維導入學習型組織、創造進化論 等理論，以期為政府組織改造找出新的發展方向。
關鍵詞：行政院、組織改造、學習型組織、創造進化論
Abstract
To meet the challenges of globalization in the 21st century, governments around the world have been promoting organizational reform as an effort to streamline the executive structure while fostering innovation at the same time. In Taiwan, the Executive Yuan has begun its restructuring programs and amended relevant acts since 1987. Nevertheless, from 2000 till now, there are still 5 of 29 agencies that have not yet been completed. It has had a negative impacts on Taiwan’s national competitiveness and effectiveness of administration. Furthermore, both the Executive Yuan and 11 Cabinet-level agencies have been re-organized since January 1, 2012,. It remains to be seen whether such re- adjustments can create a more streamlined, flexible, and efficient government.
Various theories are available to analyze organizational reform, such as universality theory, contingency theory, policy implementation theory, learning theory, and national competitiveness theory. However, both cost reduction and efficiency improvement should be considered at the same time according to the past experiences. In this sense, each organization should learn from experience to cope with challenges of restructuring.
The Executive Yuan has focused its organizational reform on downsizing, efficiency, and comprehensive legislation. Nevertheless, a desirable result can be attainted only through a recurring cycle of ‘input’, ‘conversion,’ ‘output,’ and then ‘feedback.’ First, the contextual factors that influence the initiation of organizational reform should be discussed firstly (“input” phase). Second, the key factors affecting the success or failure of organizational reform should be found out (“conversion” phase). Thirdly, an appropriate type of organizational reform will generate by gathering the favorable opportunities and strengths for organizational reform (“output” phase). Finally, when the organizational reform is completed, it still needs continuous reviews and improvements to obtain feedback, so that it can be taken as a reference for the next wave of
organizational reform (“feedback” phase). On the basis of the ‘incremental approach’
developed by Charles E. Lindblom, we would like to explore a new way for organizational reform by integrating the philosophies of the ‘learning organization’ and ‘creative evolution.’
Key words: Executive Yuan, organizational reform, learning organization, creative evolution
目 錄
摘要 ... III
表目錄 ... iv
圖目錄 ... vi
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機與目的 ... 1
壹、研究動機 ... 1
貳、研究目的 ... 4
第二節 名詞界定 ... 5
壹、政府組織改造 ... 5
貳、行政院院本部 ... 5
第三節 研究架構與流程 ... 7
壹、研究架構 ... 7
貳、研究流程 ... 8
第四節 研究範圍與限制 ... 10
壹、研究範圍 ... 10
貳、研究限制 ... 10
第五節 研究方法 ... 11
第二章 組織改造相關理論與文獻探討 ... 14
第一節 政府組織改造的內涵與理論 ... 14
壹、 普遍理論 ... 14
貳、權變理論 ... 16
參、政策執行理論 ... 17
肆、學習型理論 ... 20
伍、國家競爭力理論 ... 20
伍、小結 ... 22
第二節 國外政府組織改造之經驗 ... 23
壹、各國政府組織架構趨勢分析 ... 23
貳、相關國家組織改造之經驗 ... 25
參、小結 ... 51
第三章 行政院組織改造分析 ... 53
第一節 行政院組織改造歷程與願景 ... 53
壹、組織改造源起 ... 53
貳、行政院組織改造歷程 ... 54
參、行政院組織改造結構 ... 56
肆、行政院組織改造願景及相關配套措施 ... 58
第二節 行政院組織改造政經脈絡環境 ... 61
壹、威權政府民主化的歷程 ... 61
貳、面對全球化的競爭壓力 ... 61
參、從大有為政府轉變為小而能政府 ... 62
第三節 行政院院本部組織改造歷程與現況 ... 63
壹、院本部組織改造歷程 ... 63
貳、現況 ... 65
第四節 行政院組織改造政策執行與執行成果 ... 66
壹、政府執行力的關鍵要素 ... 66
貳、行政院組織改造政策執行工具探討 ... 68
第四章 研究結果分析與討論 ... 75
第一節 影響組織改造啟動之因素 ... 76
壹、組織外在環境方面 ... 77
貳、組織內在環境方面 ... 78
參、組織本身需求方面 ... 79
第二節 組織改造之形成與推動過程 ... 80
壹、組織改造是「過去政策不斷延續的過程」 ... 80
貳、組織改造是「歷史中臨時性的產物」 ... 81
參、組織改造雖有延續過程，但更需要關鍵性的「契機」 ... 81
第三節 影響組織改造成敗之因素 ... 83
壹、「參與程度」因素 ... 84
貳、「對話深度」因素 ... 85
參、「基本信任」因素 ... 86
肆、「首長支持」因素 ... 86
第四節 對於行政院(院本部)組織改造型態之認知 ... 88
第五節 學習型組織、創造進化與組織改造之關係 ... 91
壹、學習型組織與組織改造關係之探討 ... 91
貳、創造進化與組織改造關係之探討 ... 94
第五章 結論 ... 98
第一節 主要研究發現 ... 98
第二節 政策建議 ... 104
第三節 後續研究建議 ... 114
參考文獻 ... 115
附錄 ... 120
表目錄
表1-1 行政院院本部 100 年至 104 年各類員額表 ... 3
表1-2 行政院院本部 99 年至 104 年度人事費審定決算數 ... 3
表2-1 創造重大改革的八階段流程 ... 15
表2-2 OECD 國家部會的核心功能 ... 24
表2-3 美國十二次的行政改革 ... 25
表2-4 日本中央政府組織(2001 年)改革前後對照表 ... 36
表2-5 韓國中央行政機關組織改造前後對照表 ... 42
表2-6 韓國中央行政機關組織改造前後對照表 ... 43
表2-7 中國大陸政府六次行政改革比較表 ... 46
表2-8 五國政府組織改造重點彙整表 ... 51
表3-1 民國 76 年以來政府推動行政院組織改造進程 ... 54
表3-2 中央行政機關組織基準法相關規定(民國 99 年 2 月 3 日修正) ... 57
表3-3 行政院組織改造的願景、目標與策略架構 ... 58
表3-4 行政院組織改造五大法案 ... 59
表3-5 行政院組織改造現有配套措施相關法規 ... 60
表3-6 行政院院本部組織改造歷程彙整表 ... 63
表3-7 消除組織成員抗拒變革情緒之方法 ... 69
表3-8 政府各部門推動自然人憑證便民服務一覽表 ... 72
表4-1 深度訪談之受訪者背景簡介 ... 75
圖目錄
圖1-1 組織改造前行政院院本部組織架構圖 ... 2
圖1-2 組織改造後行政院院本部組織架構圖 ... 2
圖1-3 組織變革研究架構 ... 7
圖1-4 研究流程圖 ... 9
圖2-1 OECD 國家部會數目統計圖 ... 23
圖2-2 美國中央政府架構圖 ... 28
圖2-3 英國內閣組織架構圖 ... 31
圖2-4 中國大陸國務院組織架構圖 ... 48
圖3-1 中央行政機關組織基準法相關規定之組織架構圖 ... 56
圖3-2 行政院新部會組織架構圖(民國 98 年 4 月版) ... 57
圖3-3 行政院組織新架構(99.2.3 總統令修正公布) ... 58
圖3-4 愛德華公務執行模型 ... 68
第一章 緒論
本章內容主要包含研究動機與目的，名詞界定，研究流程、架構與方法，
研究範圍與限制等四小節。首先針對本研究之動機源起進行說明；其次說明由 研究動機所導引之研究目的，接續定義與解釋本研究內容中所討論與使用之重 要名詞。再闡明究流程、架構與方法；最後說明本研究過程中所界定之研究範 圍與面臨之研究限制。
第一節 研究動機與目的
本節旨在扼要說明本研究之研究背景與研究動機，以闡明本研究之重要性。
壹、研究動機
在面對 21 世紀多變的時代潮流下，因應全球化時代複雜多元的新挑戰，各 國政府紛紛進行行政組織變革，期望能以更輕盈的架構、更多元的創新來做出 因應之道。觀察我國原有之「行政院組織法」 ，在國內外政經情勢變遷下，早 已不符時代需求，而有修改之必要性與迫切性。然而，行政院組織改造自民國 76 年推動以來，至 99 年 2 月 3 日修正公布組織改造法案為止，已歷時近 23 年，
嚴重影響我國之國家競爭力與行政效能。雖於 100 年 12 月已依中央行政機關 組織基準法體例完成立法之國立故宮博物院及中央選舉委員會，行政院院本部 及11 個中央二級機關（外交部、法務部、文化部、金管會、僑委會、客委會、
人事總處、央行、故宮、中選會、公平會），並自101 年 1 月 1 日起陸續施行，
但截至 108 年 1 月對於行政院組織改造路程，距離達成 29 個部會改造之最終 目標仍有5 個部會尚未完成。
以行政院院本部為例，組織改造前設置業務單位有 9 個、輔助單位有 5 個、
常設性任務編組有8 個，合計 22 個單位如圖 1-1 所示，組織改造後業務單位有 14 個、輔助單位有 6 個、常設性任務編組有 6 個，合計 26 個單位如圖 1-2 所 示，業務單位新增6 個裁併 1 個單位，只有 2 個是裁併原行政院消費者保護委 員會及新聞局而成立，其他3 個則是將原有常設性任務編組改制為業務單位，
另新增食品安全辦公室，上述單位是否能達到打造精簡、彈性、效能的行政組 織目標值得三思。
本研究的主要動機，在於了解組織改造過程出了什麼問題，從變革管理與 組織學習理論基礎來探討行政院組織改造，剖析政府推動組織改造之不足或需 持續改善之處，並討論我政府如何在變革管理的趨勢下，塑造出成功的政府再 造工程。
圖1-1 組織改造前行政院院本部組織架構圖
資料來源：行政院珍貴史料展示資訊網(網址：http://history.ey.gov.tw/)
圖1-2 組織改造後行政院院本部組織架構圖
資料來源：行政院全球資訊網(網址：https://www.ey.gov.tw/Page/) 行政院院本部組織改造自 101 年 1 月 1 日實施，以下將就組改前後員額編 制與預算編列來檢視組改是否達成組改的精簡、彈性、效能三大目標。院本部
在組織改造前預算員額為471 人(含法規委員會 37 人)，101 年併入消費者保護 委員會人員後員額增至 621 人，102 年併入新聞局國內處，另將飛航安全委員 會移出，員額增至750 人，之後職員數持續維持在 525 人，僅有工友、及聘僱 人員略有減少(如表 1-1 所示)。在組改前後決算書顥示，組改前 100 年之人事費 為5 億 5 千 7 百 13 萬元，101 年增至 6 億 7 千 9 百 85 萬 9 千元，此後逐年遞 增，至104 年人事費大幅增至 8 億 2 千 6 百 97 萬 9 千元(如表 1-2 所示)，以 100 年至104 年之預算員額與人事費用支出情形比較(105 年以後預算員額與人事費 用變動不大，故不再列出)，是否達到組織改造精簡的目標有待探討。
表1-1 行政院院本部 100 年至 104 年各類員額表
年度 機關 職員 工友 技工 駕駛 約聘 約僱 小計
100
行政院 262 49 20 39 51 13 434 行政院法
規委員會 37 37
101 行政院 391 50 21 45 90 24 621 102 行政院 525 54 24 46 76 25 750 103 行政院 525 54 24 45 73 25 746 104 行政院 525 47 24 45 72 24 737 資料來源：中央政府總預算行政院單位預算書
表1-2 行政院院本部 99 年至 104 年度人事費審定決算數 (單位：新臺幣千元) 行政院（院本部）99 年至 104 年度人事費審定決算數
年度別
用途別 100 101 102 103 104 人事費 557,130 679,859 793,211 781,953 826,979 資料來源：中央政府總決算行政院單位決算書
貳、研究目的
任何組織欲尋求永續經營，唯有不斷的進行變革才能適應新的外在環境，
變革與創新是一體的二面，變革管理是為了實踐創新的思維與作法；而創新是 變革的方法之一，在變動快速的社會裏，變革已不是特殊事件。許多組織都期 望能夠透過變革，來重新整合團隊的願景與目標，以延續組織的競爭力並發展 新優勢。
有關組織改造的國內外文獻不勝枚舉，惟多以政治學、公共行政及企業管 理的角度切入探討，莫不聚焦於組織結構改造、職能改造、流程改造及經營模 式改造等4個面向，對於組織文化的改變，則鮮少有所著墨，以致各國的組織改 造經驗多未能達到預期的目標。本研究嘗試以哲學的思維切入探討，期望能為 我國的組織改造提供一個不同面向的思考。所以本文研究目的共有五項，針對 行政院院本部組織改造分別說明如下：
一、行政院組織改造規劃的情形及歷程。
二、行政院組織改造後的業務分工情形。
三、行政院組織改造後對員工士氣的影響。
四、如何運用變革管理相關理論基礎，進行組織改造實務操作。
五、依據研究提出可供行政院及後續研究發展改進參考的具體建議。
第二節 名詞界定
本研究的重要關鍵名詞有「政府組織改造」、「行政院院本部」等詞，將 分別界定與說明。
壹、政府組織改造
「再造(re-engineering)」一詞，依管理學學者Michael Hammer與 James Champy的說法係指：「針對組織的運作過程作重新思考並且作根本地重新設計 (radical re-design)，使得組織績效獲得大幅的提升」。 因此，按照兩人上述的 說法，「再造」一詞，並非邊際性的(marginal)改革，而是針對行政組織的建制 與運作重新的設計，是該組織的重大工程，以使該組織重生，達成該組織所應 完 成 的 任 務 。Hammer 與 Champy 認 為 (Hammer&Champy,1995) ： 「 再 造 (re- engineering)」就是從一張白紙開始。重組就是拒絕傳統的「智慧」與過去的「斷 言」。重組就是發明處理機構的新做法，它與以前的種種，幾乎或根本沒有相 似之處(引自黃朝盟，2011)。
因此，「再造」這個概念，絕非同等於「組織精簡(downsizing organization)」
以及「組織重組(restructuring organization)」，而應是從新思考整個行政組織的
「使命(mission)」，然後才進行整個組織建制的 安排。因此再造的過程是組織 工作過程、觀念與方法的全程革命(詹中原，1999)。
另外，「政府再造係以『新右派』的『市場經濟』為經，以『管理主義』、
『新公共管理』為緯，透過標竿學習的方式，萃取成效卓著的成功經驗，借用 企業家精神，重新調整政府組織結構、建構適當的行政文化、公務人力、權責 歸屬、獎懲制度以及目標任務等，希望活化文官體系、大幅提高行政績效、強 化治理能力，以促成行政組織的澈底轉型，達成政府的目標」(吳定，2012)。
貳、行政院院本部
一、行政院院本部之定義
依憲法第53條規定：「行政院為國家最高行政機關。」。另依同法第61條 規定：「行政院之組織，以法律定之。」。爰行政院組織法第1條規定：「本法 依憲法第六十一條制定之。」。另依行政院處務規程第1條規定：「行政院（以
下簡稱本院）為處理內部單位之分工職掌，特訂定本規程。」，綜上所述，行 政院簡稱為本院時係指院本部而言。
二、行政院院本部之職掌
以下將由「行政院處務規程」來採討院本部的職掌：
行政院處務規程第2條規定：「院長綜理院務，並指揮、監督所屬機關（構）
及人員；副院長襄助院長處理院務。」。
行政院處務規程第3條規定：「政務委員負責政策與法案之審查、主持專案 工作、聯繫協調並統合各部會意見及辦理院長交辦事項。」。
行政院處務規程第4條規定：「秘書長綜合處理本院幕僚事務；副秘書長襄 助秘書長處理本院幕僚事務。」。
行政院處務規程第8條規定：「綜合業務處掌理事項如下：
一、本院年度施政方針、施政計畫及施政報告之彙編。
二、立法院施政質詢院長備詢、專案質詢之研擬、推動及執行。
三、監察院年度到院巡察、監察案件資訊管理系統之規劃及執行。
四、憲政、選政與選務、公民投票、政黨、政治獻金、遊說法制與地方自 治之政策研議、法案審查、計畫核議及業務督導。
五、人事行政、本院所屬機關組織結構功能、機關員額、公務員訓練進修 與給與福利之政策研議、法案審查、計畫核議及業務督導。
六、社會發展、管制考核、檔案管理應用之政策研議、法案審查、計畫核 議及業務督導。
七、文書管理、事務管理、本院與各機關權責劃分規定之研擬及解釋。
八、本院會議議程編擬、議事程序與紀錄整理之研擬及執行。
九、其他有關綜合業務事項。」。
其他如內政衛福勞動處、外交國防法務處、交通環境資源處、財政主計金 融處、經濟能源農業處、教育科學文化處等業務單位，皆規定掌理下列事項之 政策研議、法案審查、計畫核議及業務督導等文字。
由行政院處務規程可瞭解，行政院院本部的職掌，除了處理本院幕僚事務 外，同時亦對於所屬部會負有指揮監督之責。
第三節 研究架構與流程
本節旨在說明本研究之研究架構與流程，於下分述之。
壹、研究架構
過去推動行政院組織改造的努力，大多著眼於組織精簡與效率、相關法制 配套之齊備，然而組織改造莫不是歷經「輸入」－「轉換」－「輸出」－「回 饋」的過程，透過循環不斷的檢討，以達到良善變革目的。亦即，應先探究影 響組織改造啟動之脈絡因素(輸入階段)，再探討影響組織改造成敗之關鍵因素 (轉換階段)，匯聚有利組織改造的契機與力量，以期完成較適當的政府組織改 造型態(輸出階段)。最後，持續針對組織改造結果進行檢討改進，以獲得回饋，
作為下一波組織改造之參考。此外，本研究進一步試著透過導入學習型組織、
創造進化論等理論，以期為政府組織改造找出新的發展方向。
圖 1-3 組織變革研究架構 資料來源：本研究整理。
1.組織外在環境︰
(如國外組織改 造趨勢)
2.組織內在環境︰
(如政黨政治) 3.組織內部需求：
(如跨單位功能 能整合)
輸入 轉換 輸出
1.參與程度 2.對話深度 3.基本信任 4.首長支持
1.完全理性- 理想變革 2.漸進主義-
妥協變革 3.形式主義-
表面變革
啟動因素 影響成敗因素 組織改造型態
【過程】
臨時性 產物
政策延 續過程
【過程】
臨時性 產物
政策延 續過程
回饋
【前瞻性之理論引導】
學習型組織、創造進化論等
貳、研究流程
任何研究必須有要有計畫、有步驟，並依計畫流程循序進行。本研究係以 組織變革理論，探討行政院組織改造之變革工作。以蒐集國內外組織變革理論 文獻，運用台灣現有的資料與文獻作為主要比較研究資料，包括書籍、期刊論 文、媒體各界評論、法令規章、政府的政策方向、官方與非官方組織的研究與 調查報告，並以部分之學者專家訪談資料。因此，在研究流程方面茲敘述如下：
1.首先確定研究動機與目的。
2.研究方向與範圍之確定。
3.分析理論架構建立-本研究理論係採學者科特(John Kotter)變革管理八步 驟，愛德華(George C. Edwards III)提升政府執行力的四項關鍵要素。
4.文獻的蒐集及擬定訪談計畫-依本研究內容的需要，蒐集相關資料與文獻，
包括：相關書籍著作、期刊論文、媒體各界評論、網路、法令規章、政府的政 策方向、官方與非官方組織的研究與調查報告等。
5.資料的整理與歸納分析-綜合所蒐集的文獻及訪談所獲得之資料，經過有 系統的整理、整合、歸納、比較分析，檢驗與假設之研究理論架構之間是否有 相關與接近，並著手論文之撰寫工作。
6.結論與建議-根據資料整理與歸納分析之結論，提出研究結果的發現，最 後並提出研究建議，作為相關機關及各界於政策制定時的參考。有關本研究之 流程如下圖1-4：
圖1-4 研究流程圖 研究動機與目的之確立
文獻之蒐集與整理
組織變革理論之分析與 探討
相關理論回顧與檢討
組織變革研究架構之建 立
組織變革的意涵、影響 因素與價值議題之分析
結論及後續研究方向
個案訪談工作準備
進行個案深度訪談
（一）
（二）
（三）
（四）
（五）
（六）
第四節 研究範圍與限制
2010 年政府組織改造四法經總統公布後，定調行政院此波組織改造的架構 與調整。本研究主要探討行政院此波規劃及推動之重要歷程及對於未來發展之 影響，本節謹就研究範圍及研究限制兩方面分述如次：
壹、研究範圍
本研究旨在探討近年來我國中央政府在組織改造之歷程與發展，選定行政 院院本部為個案進行分析與研究。本研究採用文獻分析與深度訪談為主要研究 方法，因此選定具有相關代表性之人員為研究對象，其中包含：學者專家代表，
政府組織改造政策規劃者及決策者以及受組織改造影響對象代表等研究對象。
研究內容則以行政院院本部進行織織改造的經歷與歷程為主要研究方向，透過 文獻探討、焦點團體與深度訪談等研究結果進行分析，做為我國政府組織改造 末來發展之參考。
貳、研究限制
本研究受限於人力、物力、時間等因素，只能對行政院院本部之個案進行 研究。本研究方法選定深度訪談法，對於研究對象之選取乃基於非機率類型中 的立意性抽樣方式，研究對象選取採用非機率抽樣使得本研究無法進行母體推 論。本研究於研究方法與過程中雖力求客觀，但因研究上無法控管之人力、時 間上限制及研究經費上考量，宥限於質性研究方法之設計，僅能將其列為本研 究之各項研究限制。
第五節 研究方法
研究方法係指從事研究的計畫、策略、手段、工具、步驟及過程的總和，
也是研究的思維方式、行為方式及程序和準則的集合（陳向明，2009）。本研究 所採用的研究方法包括內容分析、制度運作實例的探究、社會現況的深度訪談。
經由此等方法，進一步從政策形成的角度出發，對行政院院本部組織改造提出 具體建議。
一、內容分析法
對於相關組織變革分析，相關參與者的互動過程及環境系絡資料就極為重 要，因此，本研究透過內容分析（content analysis）法，以一種不會直接與被研 究者接觸或互動，而是透過文本中的文字、訊息、符號等進行分析與推論（盧 俊偉，2012），例如透過新聞資料庫檢索的方式，從組織決策參與者的各種角度，
進行相關的立場分析。此外，更透過重要關係人接受報章雜誌專訪的詳細談話 內容，或是官方會議紀錄（協調會、座談會）的內容，進行深度剖析用以作為 檢視相關命題。
二、文獻分析法
文獻分析法（document analysis）是指根據一定的研究目的或是課題，透過 蒐集有關市場資訊、調查報告、產業動態等文獻資料，從而全面地、正確地掌 握所要研究問題的一種方法，蒐集內容儘量要求豐富及廣博；再將蒐集而來的 資料，經過分析後歸納統整，以分析事件淵源、原因、背景、影響及其意義等。
整體而言，本研究所著重之文獻來源包括：
1.國內外涉及組織變革之既有學術研究成果、書籍、期刊論文及報章資訊等。
2.國內外實務組織變革議題等本研究個案相關之政策研究及實務法制規定等之 書面與電子資料。
3.涉及組織變革之網路資訊與其他出版及未出版之相關資料。主要的分析文獻 則包括：相關研究報告、國內外文獻、專書、期刊論文、學位論文等，以期 蒐集各界意見，以做為本研究之參考。
三、深度訪談法
「訪談」可根據正式程度、接觸方式、受訪人數，及訪談次數進行分類（陳 向明，2009），正式程度又可分正規型及非正規型；前者指研究者和被研究者事 先約定好時間、地點，就一定的問題範圍正式提問與交談；後者指研究者根據 受訪者日常生活的安排，在與受訪者共同參與活動時，依情況訪談。此外，電 話訪談的好處是：一為若受訪者不願讓訪談者見到，或談話內容對表情的尷尬；
二為可以解決因地或因時的不便。訪談更可以進一步分為個別與集體訪談來進 行（陳向明，2009），個別訪談較易訴諸於感性的流露與充分的表達，更能獲得 真實性資料；集體訪談的互動交流則建構在事實與知識的基礎，只要訪談者能 夠控制得住場面的秩序，就可因挑動大家對於議題關心程度的爭論，獲得更充 分的資訊。
訪談的主要目的是瞭解與理解受訪者對研究問題的看法，因此只有細心傾 聽才能得到所欲的資訊。傾聽的層面可分為行為層、認知層及情感層，行為層 的傾聽是一種態度的表現，又可分為表面聽（不認真地聽）、消極聽（聽進去但 不求甚解），及積極關注的聽（真誠融入對方情境）；認知層的傾聽可分成強制 聽（將對方語意變成自己熟習的概念來分類）、接受聽（訪談者暫且懸置自己的 判斷而主動捕捉對方訊息表達），以及建構聽（訪談者積極建立自省的傾見與假 設來與對方交流）；情感層的傾聽可分為無感情的聽（無動於衷）、有感情的聽
（自然流露反應），及共情的聽（無條件共喜共悲）。無庸置疑，訪談者應扮演 著積極關注的聽、接受的聽，及以理智為基礎的有感情的聽，以接受的聽為基 礎的建構的聽（陳向明，2009）。
深度訪談法是指由受訪者與施測者就工作所需知能、工作職責、工作條件 等進行面對面溝通討論的一種方法，以廣泛的蒐集所需要的資料。通常使用此 法時，施測者儘可能使用最少的提示與引導問題，而是鼓勵受訪者在一個沒有 限制的環境裡，就主題自由的談論自己的意見，因此深度訪談法除可增加資料 蒐集的多元性外，更能藉此瞭解受訪者對問題的想法與態度。本研究擬先藉由 相關文獻分析，尋求相關利害關係人，進行深度訪談，再進一步深入分析。
四、訪談抽樣
本研究訪談對象之抽樣方式將以立意抽樣法（purposive sampling）為原 則，於抽樣時取決的重點在於樣本所能提供的「深度」和反映實際狀況的「廣
度」，並活用質性研究抽樣策略中各項策略來選取訪談對象。
本研究因涉及理論架構建構及個案探討，考量個案特性、受訪者同質性及 異質性、深入性、以其標準策略、機會策略或混合策略等選擇受訪者，以期能 確切探討理論架構合理性，即能真確了解個案脈絡發展。訪談對象主要分為：
學者專家代表，政府組織改造政策規劃者及決策者以及受組織改造影響對象代 表等4 類，訪談對象人數共計 11 人，實際擇定訪談對象時，為避免發生系統性 偏誤，業已儘量兼顧正、反及中立立場者之分配。
第二章 組織改造相關理論與文獻探討
第一節 政府組織改造的內涵與理論
「組織改造」是八○年代中期以來最重要的管理概念之一。所謂「組織改 造」，是組織所進行的全面、深入、對組織績效有重大影響的改變，又可稱之為
「組織轉型」(corporate transformation or reorientation)、「組織變革」(revolutionary organizational change or frame-breaking change)或「大規模組織改變」(large-scale organizational change)。
學術界或實務界對於政府組織改造進行研究者相當多，並已累積甚多足資 參考研究的理論面和實務面的著作文獻。為有系統彙整和分析政府改造相關文 獻，將依普遍理論（universal theory）、權變理論（contingency theory）及學習型 組織理論（learning organization theory）分析如下：
壹、 普遍理論
普遍組織理論認為組織在任何情況下，都可以找出一最佳的組織結構。誠 如朱楠賢1992 年於《從組織重組觀點論行政院組織設計之研究》一文，從組織 重組觀點，認為組織重組是「行政政治」的一環，並受內外環境因素影響，除 注意傳統組織設計原則外，應兼顧重組的時機、開放性、幅度及重組研議機構 等政治因素考量，使能有成；同時參照歐美先進國家的中央政府體制及其重組 經驗研擬對策(引自連宏華，2010)。
普遍理論以傳統行為理論出發，從規範角度研究組織的目標、分工、結構、
指揮、協調和責任的理論，焦點集中於發展分析的工具與原則，使管理者更容 易設計組織活動。
學者彼得‧杜拉克(Peter F.Drucker)在其著作《二十一世紀的管理挑戰》中 指出，我們無法駕馭變革，我們只能走在變革之前。在現今這個動盪不安的時 代，變革是常態。事實上，變革是痛苦和冒險，最重要的是，變革要下很多苦 功。然而，除非把「主導變革」看成是組織的任務，否則任何組織都不可能存 活下去。在結構快速變遷的時期，只有領導變革的組織才能存活。管理在二十 一世紀所面臨的最大挑戰是：使組織成為變革領導者。變革領導者視變革為機
會，他們主動尋求變革，懂得如何找到適合組織、在組織內外都會發揮效能的 變革。這需要：一、制定能夠創造未來的政策。二、以有系統的方法尋找和預 期變革。三、以正確方式在組織內外引進變革。四、採取能在變革和持續間取 得平衡的政策(劉毓玲，2000)。
在探討我國過去組織改造經驗，陳昭欽(1992)在《從組織重整觀點析論行政 院組織法修正案》論文中，回顧行政院的歷史沿革、演變與現況分析，認為行 政院組織法修正受挫原因歸結為(1)行政院組織法修正草案本身說服力薄弱。(2) 漠視組織重組的政治特質。(3)時間與情境因素。因此，以普遍理論而言，成功 的組織改造策略，須兼顧組織的各個因素方能達成。
學者科特(Kotter)據此提出變革管理八步驟，認為成功的企業變革必須經過 八個步驟，如表 2-1 所示，其中前四個步驟有助於鬆動根深蒂固的舊體制，第 五到第七步驟在於引進新做法，最後一個步驟在於深植變革於企業文化之中(邱 如美，2002)，此外，Sharifi(2002)認為科特(Kotter)變革管理八步驟中，前四個 步驟屬於「解凍階段」，之後三個步驟可以視為「改變階段」，最後一個步驟則 是將新的方法制度化，即「回凍階段」。
表2-1 創造重大改革的八階段流程
步驟一 建立危機意識 »考察市場和競爭情勢
»找出並討論危機，潛在危機或重要機會 步驟二 成立指導團隊 »組成一個夠力的工作小組負責領導變革
»促使小組成員團隊合作 步驟三 建立變革願景與策略 »創造願景協助引導變革行動
»擬訂達成願景的相關策略
步驟四 傳播變革願景 »運用各種可能的管道，持續傳播新願及相 關策略
»領導團隊以身作則改變員工行為 步驟五 授權員工行動 »鏟除障礙
»修改破壞變革願景的體制或結構
»鼓勵冒險和創新的想法、活動、行動 步驟六 創造短期成效 »規劃明顯的績效改善或「戰果」
»創造上述戰果
»公開表揚、獎勵有功人員
步驟七 鞏固成果並推行更多的變革 »運用公信力、改變所有不能搭配和不符合 轉型的系統、結構和政策
»聘雇或培養能夠達成變革願景的員工
»以新方案、新主張和變革代理人給變革流 程注入新活力
步驟八 新做法深植於組織文化中 »創造客戶導向和生產力導向形成的表現 改善，更多、更優秀的領導，以及更有效 的管理
»明確指出新作為和組織成功的關聯
»明訂辦法確保領導人的培養和接班動作 資料來源：研究生整理自國家文官培訓所授課講義(2009)。
學者盧溫(Kurt Lewin)也提出一套有關變革過程的理論模式，其認為成功的 變革需要經歷解凍(unfreezing)、變革(change)、回凍(refreezing)三個步驟(Lewin, 1947)。解凍主要是脫離現有的狀態，在此階段主要包括兩種力量的運作，分別 是驅離的力量(driving force)與滯留的力量(restraining force)。驅離的力量是一種 要離開現狀的力量，而滯留的力量是指一種不願離開現狀的力量。解凍現狀可 經由三種方法來達成，分別為增加驅離力量、降低滯留力量及同時增強驅離力 量與降低滯留力量。解凍完成後就可以進行變革的步驟。然而僅僅引入變革並 不能保證變革得以落實，還須經過回凍的步驟，新變革才得以持續久遠(林建煌，
2001)。
綜此，普遍理論較著重於組織技術面的效率，對本學派而言，如何設計出 有效率的工作方法與組織結構才是當務之急。
貳、權變理論
權變理論強調組織結構設計必須與情境相配合。現代組織理論將組織視為 開放的系統，不僅從組織內部分析組織各次系統的特點及相互關係外，尤其著 重研究組織與外部環境的相互作用，其著眼點由組織內部轉移到外部環境，並 由被動適應環境的觀點轉變到影響環境。
學者林布隆(Charles E. Lindblom)的漸進決策途徑是一個有關決策制定的理 論模型，在批判傳統理性模型的基礎上，提出此途徑指決策者在作決策時，著 重從現在已有的政策或措施(the status quo)去找尋漸進的代替性政策，而不作大 幅的政策變動。換言之，新政策只是對過去政策某些漸進修正而已。其理論要 點如下(吳定，2003)：
1.目標的選擇與手段的選擇應同時考慮。
2.只尋求與現政策稍有不同的替選方案，而不求全盤改變的替選方案。
3.僅考慮少數可代替的替選方案，而不考慮所有可能達成目標的方案。
4.對每一替選方案僅考慮少數幾項後果，而不考慮所有可能的後果。
5.對問題不斷重新界定，並尋求解決方案，並非問題一經決定即不再 變 動。
6.強調無最正確或最佳的方案，而只有較符合實際需要的方案。即為大家 所同意的方案，就是一個好的方案。
7. 必要時，可修改目標以迎合手段。
我國學者黃朝盟(2011)在《行政院組織改造回顧研究》的研究中，採討各國 組織改造經驗，提出我國可以借鏡之處，並分析我國不同時期組織變革的政經 脈絡，發現組織改造難易度與憲政體制及執政黨是否具有多數席次有關。並且 認為我國部會數之多寡設計，妥協性甚為明顯，增減尚有彈性空間。
李雙玲(1994)在《組織設計的理論及應用：我國行政院組織調整之實證分 析》論文中，亦採權變途徑，探討行政院組織的歷史與現況分析，並探討行政 院組織的問題。同時從管理、政治、法律途徑三者，探討行政院組織調整的目 標面向，以及其各種調整方案。認為行政院組織調整應重視三點：(1)適應環境。
(2)注意多元性。(3)著重民主需要。
參、政策執行理論
政策執行自1973 年 Pressman 與 Widavsky 研究加州奧克蘭計畫（Oakland Project）的政策執行之後，政策執行才被學者加以重視。兩人在他們著名的《執 行 ： 華 盛 頓 的 偉 大 期 望 如 何 在 奧 克 蘭 破 碎 》（Implementation ： How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland）一書中認為：政策執行乃是 實現達成、促成、產生與完成政策（吳定，2012；李允傑、丘昌泰，2009）。該 書的主要研究議題，在於回答為甚麼 1960 年代美國詹森總統推動利許多立益 甚佳的政策大多面臨失敗。
我國學者丘昌泰（2010）認為，過往許多人皆以為，有完善的政策方案規 劃後，就代表政策問題已經可以自動解決，嗣後之方案執行必能順利進行；但 是事實上，卻往往因為忽略政策執行階段之中許多變數的發生，繼而連帶影響
政策品質產出的良窳。更嚴重者將導致政策失敗，主要的因素即是因為過去的 政策理論與實務界，過度簡化政策執行的因素，未能賦予對政策執行應有之關 注；過度強調政策規劃過程決策者的權威，忽視基層實際執行員工的政策參與；
不願正視政策執行研究時的繁瑣細目；且無意將時間及經費投資於政策執行之 研究。
時至今日，關於政策執行的研究，國內外許多學者方家已累積不少論述，
首先在意涵的界定方面，政策執行乃一套導向某方案付諸實行的有關活動。其 具體執行活動涵括： 1、組織活動；2、闡釋活動；及 3、應用活動等 3 個面向。
吳定（2012）認為：「政策執行乃是指政策方案在經過合法化後，擬訂施行細則，
確定專責機關，配置必要資源，以適當的管理方法，採取必要的對應行動，使 政策方案付諸實行，以達成預定目標或目的之所有相關活動的動態過程。」均 是淺顯易懂的說明。而學界關於政策執行的研究亦從未間斷，並出現許多重要 的研究成果，以及提出許多不同的執行模式。此外，亦有學者對於理想政策執 行要件加以研究闡釋，例如：Hogwood 及 Gunn 即曾提出政策執行的理想十要 件（李允傑、丘昌泰，2009）。
政策執行研究途徑的演進檢視，謹歸納如下：
(一) 第一代政策執行理論：
強調政策制訂者優越的地位、由上而下、理性模式，學者 Sabatier and Mazmanian（1979）認為影響政策執行成功的因素包括政策問題的特性、政策內 容的結構與執行機關的相互配合、其他諸如特定團體的支持外在因素等。茲以 第一代政策執行理論，其由上而下的執行模式，因較強調貫澈政府公權力的執 行，故於實務上較適合運用於管制性政策及重分配政策。
(二) 第二代政策執行理論：
由下而上、強調執行階層的各種不同政策行動者如何影響政策執行，重新 塑造公共政策。強調應該給予基層官僚或是地方行政機關自主權，又稱後理性 模式，認為政策執行結構是有共識的自我選擇過程（process of consensual self- selection），而非政策制訂者一廂情願；有效政策執行取決於多元行動者的複雜 互動結果。茲以第二代政策執行理論，其由下而上的執行模式因較強調政策制
定者與執行者間之互動，彼此透過協商以決定政策目標，形成合作關係，故於 實務上較適合運用於自我管制政策與分配性政策。
(三) 第三代政策執行理論：
整合由上而下與由下而上的途徑，學者 Goggin（1990）等人認為第一代理 論以上級命令為出發點，地方服從為終點，是一種演繹的途徑，但是太少的個 案以及太多的變項；第二代理論認為政策執行起始於基層官員之間的互動，然 後逐步形成交互依賴的互動網絡，這是一種歸納途徑。Goggin 認為應該結合二 者，並且更強調府際關係所形成的衝突與合作關係對於政策執行的影響（聯邦、
州政府、地方政府），同時也認為應該由理論建構轉向為理論檢驗，建立操作化 與測量的工具。
(四) 第四代政策執行研究：
由學者 Peter DeLeon 所提出，其在 1999 年發表〈重訪失落的連結：當代 執行研究〉（The Missing Link Revisited: Contemporary Implementation Research）
一文，他檢視了過去三代政策執行的主要內涵及缺失，並提出了若干未來政策 執行的主要內涵及缺失與改進之道，其主要論點包括：1、強調第一線公務人員
（the street level bureaucracy）與公民參與政策執行的重要性。2、兼顧價值與事 實論述的後實證邏輯。3、對於質化與量化研究方法均予以重視。4、執行面上 聚焦於中層執行機關與多元社會團體之間的連結關係，即所謂的Middle-Out 執 行模式。5、個案方面同時強調成功與失敗個案的重要性（Peter DeLeon, 1999）。 而國內學者吳定提出第四代執行研究的可能取向，認為政策制定與執行密切結 合運作，研究應發展驗證結合「理論」與「實務」的測量工具，採取權變採取 歸納及演繹的途徑，強調多元參與的民主（吳定，2003）。
綜上，政策執行研究發展多年來，許多學者綜合理論與實務，由官僚組織、
政策傳遞、政策環境到政策順服等因素多重研究，尋求政策研究上失落的連結，
對於未來的政策執行研究亦指明朝向兼具理論與實務的研究，以及多元參與的 必要性。在前三代的政策執行，不論是由上而下、由下而上或是整合途徑，均 將重點置於政府組織本身來探討政策執行問題，直到第四代政策執行，強調商 議式民主、多元參與的必要性，將是在充滿否決環境中，可探索的一條道路。
肆、學習型理論
學習型理論認為，管理實務中發展出來的新型管理理論，適用於各類型組 織。一種不斷在學習與轉化的組織，以個人學習為起始點，進而擴及工作團隊、
整體組織，甚至發生在與組織互動的社群中。而學習是一種持續性、策略性運 用的過程，並與工作相結合，學習的結果將會導致知識、信念及行為的改變並 可強化組織創新與成長的能力。
著有《第五項修練》的彼得‧聖吉(Peter Senge)提出「學習型組織」的概念，
認為一般組織中成員個別的智商雖然很高，組織整體智商卻可能因組織成員步 調不協調、衝突，妨礙到組織的學習及成長(Senge，1990)。學習型組織是一種 不斷在學習與轉化的組織，其學習的起始點在組織成員個人、工作團隊、團體 組織，甚至亦發生在與組織互動的社群中。而學習是一種持續性、策略性運用 的過程，並與組織成員平日的工作相結合。此種組織學習的結果，將可導致組 織成員知識、信念及行為的改變，並可強化組織創新和成長的動力(孫本初，
2001)。
學者亨利·柏格森(H. Bergson)也提出創造進化論觀點，柏格森的生命哲學 基本洞見就在於認識到宇宙的本質是一無限的、創造的生命力，柏氏稱為「生 命衝動」(elan vital)，哲學或形上學的主要目標就是對這個真正的實在(即生命 衝動)的認識，生命衝動是一種自由的創造活動，由於這種創造的活動，宇宙是 一個不斷創新、不斷演化、生生不息的歷程，宇宙永遠在變動之中，宇宙中並 沒有絕對靜止不動的東西(Bergson，1911)，這亦是柏格森對達爾文演化論所賦 予的哲學解釋。因此，柏氏認為生命是一個不斷創新的歷程(process)。前一瞬間 與後一瞬間可能很不相同，例如有新物種(species)的出現(emergence)，組織改造 就像是宇宙生命的連續的流動及不斷創新的歷程(韋漢傑，2005)。
學習型理論強調一個組織在動態的環境中能夠快速因應變遷的需要，用創 造力來掌握變遷的動向，結合組織及成員的自我超越，改善心智模式，透過共 同願景的建立，結合的方法來達成組織目標。
伍、國家競爭力理論
自1990 年哈佛大學企管學院教授 Michael Porter 之「國家競爭力優勢」(The
Competitive Advantage of Nations )一書問世，「國家競爭力」就成為學術界一項 跨科際之研究議題。
我國近年對於國家競爭力的注意實可分為兩方面：(1)理論上受 Porter 之「國 家競爭優勢」一書出版的影響(2)國家競爭力指標──「全球競爭力報告」(The Global Competitiveness Report ) ， 以 及 「 世 界 競 爭 力 年 報 」 (The World Competitiveness Yearbook )公佈之衝擊。兩項主要指標中，前者為「世界經濟論 壇」(World Economic Forum，WEF)所出版.負責調查整合工作為哈佛大學商學 院教授Jeffrey Sachs 所率領之研究小組。Sachs 亦任 WEF 全球競爭力諮詢委員 會之共同主席。後者則是由國際管理學院(International Institute for Management Development，IMD)所出版。上述兩機構分別位於瑞士日內瓦(Geneva)及洛桑 (Lausanne)(詹中原，2007)。
根據IMD 與 WEF 評比，臺灣大體上名列 10~20 名之間，尚稱具有國際競 爭優勢，大體來說，國際管理學院（IMD）與世界經濟論壇（WEF）等國際評 比機制，都在評鑑面向上納入「政府效能」或是「制度」等面向，所包含的細 項指標諸如：
1.政府的政策方向、法規是否鬆綁、政府政策的回應性、政策協調、政府與 政黨的關係、貪污、政策透明化、公共服務的品質、官僚系統品質、行政部門 行政中立的程度、司法獨立、以及政府與政治人物的信任。
2.企業面對組織犯罪所需支付的成本、創辦企業所需天數、移民法規、進入 資本市場容易度、循法的行政負擔（Burden of government regulation）、警政服 務的可信度等。
因應國際間的競爭與台灣的政經環境變化，我國政府推動的組織改造是希 望建構小而能的政府，裁撤已經無法符合社會需求的組織，避免制度過度僵化 反而形成國家發展的阻力，重新檢討組織的規模與職能，透過國內與國外公私 部門間的合作，加強全球化下國家的競爭力。打造「精簡、彈性、效能的政府」
之願景。
國家競爭力是個因果循環的複合、複雜概念，每個政府與民間互動的點點 滴滴，都有可能發揮蝴蝶效應般的骨牌式衝擊。再者，與其說結構整併會影響
競爭力，還不如說政策的整合強化，更能理順各部會間的政策規劃與協調，讓 政策或法規更能反映與整合外國投資者需求，再強化行銷與宣導，讓 IMD 或 WEF 的潛在受訪者知道政府的努力（朱鎮明，2010）。
伍、小結
學者分析組織改造理論，或有普遍理論、權變理論及學習型理論等不同途 徑，惟以組織改造經驗而言，必須置於同一脈絡思考，組織須以降低成本與提 高效率的方式，才能達成組織的目標；組織所處的環境很複雜，各項重要的決 定性的變數必須密切配合才能得到預期的產出；組織能以過去的經驗作為整體 學習的基礎，並進一步整合既有的學習成果，以因應組織所面臨各種挑戰，進 而提升組織解決問題的能力。
因此，不同理論途徑均為我國組織改造的基礎，本研究將採學者林布隆 (Charles E. Lindblom)的漸進決策途徑，並以哲學思維導入亨利‧柏格森(H.
Bergson)所提出創造進化論觀點，並融入彼得‧聖吉(Peter Senge)「學習型組織」
的概念，並期望上述理論進一步探索，能對組織改造提供實務政策建議。
第二節 國外政府組織改造之經驗
壹、各國政府組織架構趨勢分析
根據2009 年資料顯示，經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co- operation and Development, OECD)國家之部會數目是在 7 個(瑞士)至 24 個(加拿 大)之間(如圖 2-1 所示)；整體來說，在 OECD 之 30 個國家之中，有超過半數 (16 個)的國家，其部會的數目是在 13 個到 17 個之間，足以顯示出各國部會組 織數目趨向精簡並且高度趨中的情況(彭錦鵬，2009)。
我國學者彭錦鵬(2009)亦指出 OECD 各國部會的主要功能加以分析之後發 現，各國政府幾乎都擁有以下13 種核心功能之部會，包括內政、外交、國防、
財政、教育、經濟、農業、法務、健康與社會福利、運輸、勞動、環境、文化 等，如表2-2 所示。
圖2-1 OECD 國家部會數目統計圖 資料來源：彭錦鵬(2009)
11 19
22
14 17
11 14
18
7
13 12 12
14 16
13 16
14 18
17 17 15
12 21
15 15 14
19
11 15 24
0 5 10 15 20 25
冰島 盧森堡 紐西蘭 愛爾蘭 挪威 芬蘭 斯洛伐克 丹麥 瑞士 奧地利 瑞典 匈牙利 捷克 葡萄牙 比利時 希臘 荷蘭 澳大利亞 加拿大 波蘭 西班牙 南韓 義大利 英國 法國 土耳其 德國 墨西哥 日本 美國
部 會 數 目
表2-2 OECD國家部會的核心功能
國家 人口 (千人)
部 會 數 目
內 政
外 交
國 防
財 政
經 濟
教 育
農 業
法 務
健康 與福 利
運 輸
勞 動
環 境
文 化 冰島 319 11 V V V V V V V V V V
盧森堡 492 19 V V V V V V V V V V V V V 紐西蘭 4,307 22 V V V V V V V V V V V V V 愛爾蘭 4,518 14 V V V V V V V V V V V
挪威 4,816 17 V V V V V V V V V V V V 芬蘭 5,334 11 V V V V V V V V V V V V 斯洛伐克 5,412 14 V V V V V V V V V V V V V
丹麥 5,515 18 V V V V V V V V V V V V V 瑞士 7,712 7 V V V V V V V V
奧地利 8,357 13 V V V V V V V V V V V V 瑞典 9,264 12 V V V V V V V V V V V 匈牙利 10,030 12 V V V V V V V V V V V V
捷克 10,475 14 V V V V V V V V V V V V V 葡萄牙 10,632 16 V V V V V V V V V V V V 比利時 10,741 13 V V V V V V V V V V
希臘 11,263 16 V V V V V V V V V V V V V 荷蘭 16,514 14 V V V V V V V V V V V V V 澳大利亞 21,755 18 V V V V V V V V V V
加拿大 33,646 24 V V V V V V V V V V
波蘭 38,130 17 V V V V V V V V V V V V 西班牙 45,853 17 V V V V V V V V V V V V 南韓 48,333 15 V V V V V V V V V V V V 義大利 60,090 12 V V V V V V V V V V V V V
英國 61,612 21 V V V V V V V V V V V V V 法國 65,073 15 V V V V V V V V V V V V V 土耳其 71,517 15 V V V V V V V V V V V V V
德國 82,062 14 V V V V V V V V V V V V 墨西哥 109,610 19 V V V V V V V V V V V V
日本 127,630 11 V V V V V V V V V V V V V 美國 306,400 15 V V V V V V V V V V V
資料來源：彭錦鵬(2009)。
貳、相關國家組織改造之經驗
一、美國政府組織改造經驗
美國係屬總統制國家，總統制強調行政、立法分立。在總統制國家，即使 總統提出行政部會組織修正案也必須經過國會審查，在國會掌控預算審查的影 響下，政府組織結構調整相當不易。此外，美國組織改造的真正目的，往往並 不在追求『經濟性』與『效率性』，而是另有其『政治性』目的。組織改造的 過程中，經常會遭遇國會、利益團體及官僚體系內部的抵制或壓力。組織改造 之目的及結果，脫離不了政治色彩(陳昭欽，1992)。
(一)政府組織改造推動歷程
美國聯邦政府歷經兩百年來的發展，已成為「大政府」與「萬能政府」的 象徵典型之一。由於中央政府組織日趨龐大，歷任總統即開始設置不同名稱的 行政改革委員會，檢討組織員額管理改革事宜。根據行政學者亞羅德(Peri E.
Amold)歸納，美國已歷經十二次的行政改革，其將美國行政改革歸納成三大階 段：第一階段(1905-1949)：政府藉由行政重組擴張職權，以因應民眾對福利國 家的期待；第二階段(1964-1972)：強化政策執行力，掌握資源分配的權利，解 決層出不窮的政治、經濟及社會問題；第三階段(1996-迄今)：強調顧客導向、
人民至上、精簡組織規模以及降低施政成本，以提高政府績效和人民對施政的 滿意度(引自黃朝盟，2011)。
表2-3 美國十二次的行政改革
在職總統 改革期間 委員會名稱及主要目的 狄奧多·羅
斯福 (Theodore Roosevelt, Jr.)
1905-1909 ＊基普委員會(Keep Commission)：人事管理、政 府契約以情報管理。
塔夫脫 (William Howard)
1910-1913 ＊經濟及效率委員會(President’s Committee on Economy and Efficiency)：全國性行政預算提案。
哈定 (Warren Gamaliel
Harding) 1921-1924
＊重新改組聯合委員會(Joint Committee on
Reorganization)：重新調整分配各行政部門的職 責。
富蘭克林· 1926-1937 ＊行政管理委員會(President’s Committee on
在職總統 改革期間 委員會名稱及主要目的 羅斯福
(Franklin Delano Roosevelt)
Administration Management)：建議成立總統行政辦 公室。
杜魯門 (Harry Shipp(e) Truman)
1947-1949 ＊第一屆胡佛委員會(First Hoover Commission)：
全面檢討與評估行政部門的組織結構與功能。
艾森豪 (Dwight David Eisenhower)
1953-1955 ＊第二屆胡佛委員會(Second Hoover
Commission)：延續第一屆胡佛委員會，但著重於 政策上的問題。
1953-1968 ＊行政改組委員會(Study Commission on
Executive Reorganization)：一系列低姿態的改革，
在政府行政作業上產生一些重要改變。
尼克森 (Richard M.
Nixon)
1969-1971 ＊艾許會議(Ash Council)：提議根本的重新調整行 政部門的結構，包括成立四個「超級部門」，以涵 蓋現有各部會之功能。
卡特 (James Jimmy Carter)
1977-1979 ＊ 卡 特 重 新 改 組 行 政 部 門 的 努 力 (Carter Reorgani
zation Effort)，由基層而上，以程序為基礎的方 式重新改組政府結構，但成效不佳。
雷根 (Ronald Reagan)
1982-1984 ＊葛里斯委員會(Grace Commission)：全面廣泛尋 求如何能使政府運作經濟有效。
柯林頓 (William Jefferson Clinton)
1993-2000 ＊ 全 國 績 效 評 鑑 委 員 會(National Performance Re view)：試圖再造政府治理能力，以改善政府行 政績效。
布希 (George Walker Bush)
2000-2003 ＊除了繼續落實柯林頓總統時期的全國績效評鑑 委員會提出的報告外，布希總統簽署了《2002電子 化政府法案》(The E-Government Act of 2002)，利 用資訊科技提升美國競爭力。
資料來源：整理自黃朝盟(2011)
（二）組織改造後現況
上述組織改造後之美國聯邦政府，除國會和司法體系外，共包含三大組 織類型，分別是總統之幕僚機關(即總統行政辦公室)、行政各部(即 15 部會)以 及為數眾多之獨立機關(包括各總署、局、委員會等)(黃朝盟，2011)。
1.總統之幕僚機關：總統行政辦公室(E.O.P)
美國聯邦政府行政各部和白宮最為密切相關，然而在實際運作上，美國總
統最主要是依賴他最貼身的辦公室和官員，也就是總統行政辦公室(E.O.P，
Executive Office of the President)。總統行政辦公室最初成型於 1939 年，也就是 在富蘭克林·羅斯福總統的第二個任期內，使國會通過了一項政府改造法案，創 立了直接向總統負責的辦事機構。這些辦事機構匯整各部訊息，直接向總統報 告。最早的總統辦事機構包括：白宮辦公廳和預算局(即管理及預算局的前身)。
目前，總統行政辦公室包括：經濟顧問委員會(Council of Economic Advisers)；
環境品質委員會(Council on Environmental Quality)；國家安全委員會(National Security Council)；行政辦公室(Office of Administration)；管理及預算局(Office of Management and Budget)；全國毒品控制政策署(Office of National Drug Control Policy)；科學和技術政策辦公室 (Office of Science and Technology Policy)；美國 特別貿易代表署(Office of the U.S. trade Representative)；副總統辦公室(Office of the Vice President)；白宮辦公室(The White House) (黃朝盟，2011)。
2.行政各部：15 部會
總統和副總統領導的行政分支設有 15 個部和多個專門機構，它們構成日 常所說的「政府部門」。這些部門負責貫徹執行法律，提供各種政府服務。政府 的作用具有深遠影響，也關係著所有美國人的生活。美國目前共有15 個中央政 府部會，分別是：農業部(Department of Agriculture)；商務部(Department of Commerce)；國防部(Department of Defense)；教育部(Department of Education)；
能源部(Department of Energy)；衛生與公眾服務部(Department of Health and Human Services)；國土安全部(Department of Homeland Security)；住房與城市發 展部(Department of Housing and Urban Development)；內政部(Department of the Interior)；司法部(Department of Justice)；勞工部(Department of Labor)；國務院 (Department of State)；運輸部(Department of Transportation)；財政部(Department of the Treasury)；退伍軍人事務部 (Department of Veterans Affairs) (黃朝盟，2011)。
圖 2-2 美國中央政府架構圖 資料來源：研究者自行整理
其中較特別的是美國共有3 個與國土安全相關之部會，包括國防部、退伍 軍人事務部及國土安全部，而這3 個部的人力佔美國聯邦文職人員 268 萬人中 的40﹪，更是各部人力 160 萬的 66﹪，顯示出國家安全問題在美國是最重要的 議題(彭錦鵬，2009)。
3.獨立機關：約 60 個
美 國 第 一 個 獨 立 管 制 委 員 會 乃 州 際 商 業 委 員 會 」(Interstate Commerce Commission，簡稱 ICC)，由內政部獨立出來(Department of the Interiors)。美國 在1930 年代即羅斯福總統新政時期(New Deal)，國會大量成立獨立機關，以配 合行政管制所需。目前美國約有60 多個獨立機關。然而美國總統很少花時間管 理這些獨立機關，而是由管理及預算局來審查獨立機關預算的執行(黃朝盟，
2011)。
（三）政府組織改造特色
1、因應國內政經環境需求，特有組織設計
每個國家因其特殊歷史及社會脈絡，均有因應國情而特有的組織設計。在 美國一樣有類似我國國軍退除役官兵輔導委員會之部會，專責辦理參與韓戰、
越戰、伊拉克、阿富汗等各種海外戰爭退伍軍人教育、就業、就養、撫恤等事 宜，即退伍軍人事務部 (Department of Veterans Affairs)。另為確保宗教自由事
宜，設置國際宗教自由委員會(Commission on International Religious Freedom)。
此外，美國為加強國家安全，並管理、整合美國治安情報安全體系，故設置國 土安全部 (黃朝盟，2011)。上述作法顯示，美國的組織改造過程，也會依據其 實際國情需要，而有特殊組織之產生，並不完全與其他國家之組織架構一致。
2、因應環境變化，進行政府組織改造
美 國 歐 巴 馬 政 府 於 2008 年 就 任 後 ， 即 由 管 理 及 預 算 局 (Office of Management and Budget)統合，將氣候變遷跨部會議納入，強化跨部合作；另受 墨西哥灣深海漏油污染影響，於2010 年 7 月 19 日通過法案成立「國家海洋委 員會」(National Ocean Council)，以統合協調管理美國的海洋、海岸和五大湖相 關事務(黃朝盟，2011)。因此，美國政府的組織改造，也會隨時因應環境變化，
適度進行調整。
3、總統制國家行政、立法分立，推動組織改造不易
從美國中央政府組織演變過程我們可以看的出來，由於美國係屬總統制國 家，在總統制國家強調行政、立法分立之下，相較於內閣制國家對政府組織制 度的彈性，政府組織結構調整相對不易(黃朝盟，2011)。行政組織權在國會，且 國會掌控預算的審查權力，對行政部會的存廢握有主導權。由此可見，在總統 制的國家，其組織改造難度相對較高；然而，當國會多數成員為執政黨成員時，
總統才比較有機會大力推動組織改造。
4. 組織改造之推動較接近過去政策不斷延續的過程
由上述文獻分析結果可知，美國自1905 年狄奧多·羅斯福(Teddy Roosevelt) 總統任內透過基普委員會(Keep Commission)開始規劃推動組織改革工作起，一 直至布希(George Walker Bush)總統任內(2000-2003)持續依全國績效評鑑委員會 所提報告及簽署《2002 電子化政府法案》(The E-Government Act of 2002)進行 改革止，總計推動12 次的行政改革(黃朝盟，2011)。整個組織改造脈絡可看出 是過去政策不斷延續的過程。
二、英國政府組織改造推動經驗
英國政府在造起源於1979 年保守黨執政，柴契爾夫人在其執政後，以新右 派政治理念及以新公共管理作為改革策略，勵行政府改造運動。
