政府組織改造的內涵與理論

「組織改造」是八○年代中期以來最重要的管理概念之一。所謂「組織改 造」，是組織所進行的全面、深入、對組織績效有重大影響的改變，又可稱之為

「組織轉型」(corporate transformation or reorientation)、「組織變革」(revolutionary organizational change or frame-breaking change)或「大規模組織改變」(large-scale organizational change)。

學術界或實務界對於政府組織改造進行研究者相當多，並已累積甚多足資 參考研究的理論面和實務面的著作文獻。為有系統彙整和分析政府改造相關文 獻，將依普遍理論（universal theory）、權變理論（contingency theory）及學習型 組織理論（learning organization theory）分析如下：

壹、 普遍理論

普遍組織理論認為組織在任何情況下，都可以找出一最佳的組織結構。誠 如朱楠賢1992 年於《從組織重組觀點論行政院組織設計之研究》一文，從組織 重組觀點，認為組織重組是「行政政治」的一環，並受內外環境因素影響，除 注意傳統組織設計原則外，應兼顧重組的時機、開放性、幅度及重組研議機構 等政治因素考量，使能有成；同時參照歐美先進國家的中央政府體制及其重組 經驗研擬對策(引自連宏華，2010)。

普遍理論以傳統行為理論出發，從規範角度研究組織的目標、分工、結構、

指揮、協調和責任的理論，焦點集中於發展分析的工具與原則，使管理者更容 易設計組織活動。

學者彼得‧杜拉克(Peter F.Drucker)在其著作《二十一世紀的管理挑戰》中 指出，我們無法駕馭變革，我們只能走在變革之前。在現今這個動盪不安的時 代，變革是常態。事實上，變革是痛苦和冒險，最重要的是，變革要下很多苦 功。然而，除非把「主導變革」看成是組織的任務，否則任何組織都不可能存 活下去。在結構快速變遷的時期，只有領導變革的組織才能存活。管理在二十 一世紀所面臨的最大挑戰是：使組織成為變革領導者。變革領導者視變革為機

會，他們主動尋求變革，懂得如何找到適合組織、在組織內外都會發揮效能的

步驟八 新做法深植於組織文化中 »創造客戶導向和生產力導向形成的表現 改善，更多、更優秀的領導，以及更有效 的管理

»明確指出新作為和組織成功的關聯

»明訂辦法確保領導人的培養和接班動作 資料來源：研究生整理自國家文官培訓所授課講義(2009)。

學者盧溫(Kurt Lewin)也提出一套有關變革過程的理論模式，其認為成功的 變革需要經歷解凍(unfreezing)、變革(change)、回凍(refreezing)三個步驟(Lewin, 1947)。解凍主要是脫離現有的狀態，在此階段主要包括兩種力量的運作，分別 是驅離的力量(driving force)與滯留的力量(restraining force)。驅離的力量是一種 要離開現狀的力量，而滯留的力量是指一種不願離開現狀的力量。解凍現狀可 經由三種方法來達成，分別為增加驅離力量、降低滯留力量及同時增強驅離力 量與降低滯留力量。解凍完成後就可以進行變革的步驟。然而僅僅引入變革並 不能保證變革得以落實，還須經過回凍的步驟，新變革才得以持續久遠(林建煌，

2001)。

綜此，普遍理論較著重於組織技術面的效率，對本學派而言，如何設計出 有效率的工作方法與組織結構才是當務之急。

貳、權變理論

權變理論強調組織結構設計必須與情境相配合。現代組織理論將組織視為 開放的系統，不僅從組織內部分析組織各次系統的特點及相互關係外，尤其著 重研究組織與外部環境的相互作用，其著眼點由組織內部轉移到外部環境，並 由被動適應環境的觀點轉變到影響環境。

學者林布隆(Charles E. Lindblom)的漸進決策途徑是一個有關決策制定的理 論模型，在批判傳統理性模型的基礎上，提出此途徑指決策者在作決策時，著 重從現在已有的政策或措施(the status quo)去找尋漸進的代替性政策，而不作大 幅的政策變動。換言之，新政策只是對過去政策某些漸進修正而已。其理論要 點如下(吳定，2003)：

1.目標的選擇與手段的選擇應同時考慮。

2.只尋求與現政策稍有不同的替選方案，而不求全盤改變的替選方案。

3.僅考慮少數可代替的替選方案，而不考慮所有可能達成目標的方案。

4.對每一替選方案僅考慮少數幾項後果，而不考慮所有可能的後果。

5.對問題不斷重新界定，並尋求解決方案，並非問題一經決定即不再 變 動。

6.強調無最正確或最佳的方案，而只有較符合實際需要的方案。即為大家 所同意的方案，就是一個好的方案。

7. 必要時，可修改目標以迎合手段。

我國學者黃朝盟(2011)在《行政院組織改造回顧研究》的研究中，採討各國 組織改造經驗，提出我國可以借鏡之處，並分析我國不同時期組織變革的政經 脈絡，發現組織改造難易度與憲政體制及執政黨是否具有多數席次有關。並且 認為我國部會數之多寡設計，妥協性甚為明顯，增減尚有彈性空間。

李雙玲(1994)在《組織設計的理論及應用：我國行政院組織調整之實證分 析》論文中，亦採權變途徑，探討行政院組織的歷史與現況分析，並探討行政 院組織的問題。同時從管理、政治、法律途徑三者，探討行政院組織調整的目 標面向，以及其各種調整方案。認為行政院組織調整應重視三點：(1)適應環境。

(2)注意多元性。(3)著重民主需要。

參、政策執行理論

政策執行自1973 年 Pressman 與 Widavsky 研究加州奧克蘭計畫（Oakland Project）的政策執行之後，政策執行才被學者加以重視。兩人在他們著名的《執 行 ： 華 盛 頓 的 偉 大 期 望 如 何 在 奧 克 蘭 破 碎 》（Implementation ： How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland）一書中認為：政策執行乃是 實現達成、促成、產生與完成政策（吳定，2012；李允傑、丘昌泰，2009）。該 書的主要研究議題，在於回答為甚麼 1960 年代美國詹森總統推動利許多立益 甚佳的政策大多面臨失敗。

我國學者丘昌泰（2010）認為，過往許多人皆以為，有完善的政策方案規 劃後，就代表政策問題已經可以自動解決，嗣後之方案執行必能順利進行；但 是事實上，卻往往因為忽略政策執行階段之中許多變數的發生，繼而連帶影響

政策品質產出的良窳。更嚴重者將導致政策失敗，主要的因素即是因為過去的 政策理論與實務界，過度簡化政策執行的因素，未能賦予對政策執行應有之關 注；過度強調政策規劃過程決策者的權威，忽視基層實際執行員工的政策參與；

不願正視政策執行研究時的繁瑣細目；且無意將時間及經費投資於政策執行之 研究。

時至今日，關於政策執行的研究，國內外許多學者方家已累積不少論述，

首先在意涵的界定方面，政策執行乃一套導向某方案付諸實行的有關活動。其 具體執行活動涵括： 1、組織活動；2、闡釋活動；及 3、應用活動等 3 個面向。

吳定（2012）認為：「政策執行乃是指政策方案在經過合法化後，擬訂施行細則，

確定專責機關，配置必要資源，以適當的管理方法，採取必要的對應行動，使 政策方案付諸實行，以達成預定目標或目的之所有相關活動的動態過程。」均 是淺顯易懂的說明。而學界關於政策執行的研究亦從未間斷，並出現許多重要 的研究成果，以及提出許多不同的執行模式。此外，亦有學者對於理想政策執 行要件加以研究闡釋，例如：Hogwood 及 Gunn 即曾提出政策執行的理想十要 件（李允傑、丘昌泰，2009）。

政策執行研究途徑的演進檢視，謹歸納如下：

(一) 第一代政策執行理論：

強調政策制訂者優越的地位、由上而下、理性模式，學者 Sabatier and Mazmanian（1979）認為影響政策執行成功的因素包括政策問題的特性、政策內 容的結構與執行機關的相互配合、其他諸如特定團體的支持外在因素等。茲以 第一代政策執行理論，其由上而下的執行模式，因較強調貫澈政府公權力的執 行，故於實務上較適合運用於管制性政策及重分配政策。

(二) 第二代政策執行理論：

由下而上、強調執行階層的各種不同政策行動者如何影響政策執行，重新 塑造公共政策。強調應該給予基層官僚或是地方行政機關自主權，又稱後理性 模式，認為政策執行結構是有共識的自我選擇過程（process of consensual self-selection），而非政策制訂者一廂情願；有效政策執行取決於多元行動者的複雜 互動結果。茲以第二代政策執行理論，其由下而上的執行模式因較強調政策制

定者與執行者間之互動，彼此透過協商以決定政策目標，形成合作關係，故於 實務上較適合運用於自我管制政策與分配性政策。

(三) 第三代政策執行理論：

整合由上而下與由下而上的途徑，學者 Goggin（1990）等人認為第一代理 論以上級命令為出發點，地方服從為終點，是一種演繹的途徑，但是太少的個 案以及太多的變項；第二代理論認為政策執行起始於基層官員之間的互動，然 後逐步形成交互依賴的互動網絡，這是一種歸納途徑。Goggin 認為應該結合二 者，並且更強調府際關係所形成的衝突與合作關係對於政策執行的影響（聯邦、

州政府、地方政府），同時也認為應該由理論建構轉向為理論檢驗，建立操作化 與測量的工具。

(四) 第四代政策執行研究：

由學者 Peter DeLeon 所提出，其在 1999 年發表〈重訪失落的連結：當代 執行研究〉（The Missing Link Revisited: Contemporary Implementation Research）

一文，他檢視了過去三代政策執行的主要內涵及缺失，並提出了若干未來政策 執行的主要內涵及缺失與改進之道，其主要論點包括：1、強調第一線公務人員

（the street level bureaucracy）與公民參與政策執行的重要性。2、兼顧價值與事 實論述的後實證邏輯。3、對於質化與量化研究方法均予以重視。4、執行面上 聚焦於中層執行機關與多元社會團體之間的連結關係，即所謂的Middle-Out 執

（the street level bureaucracy）與公民參與政策執行的重要性。2、兼顧價值與事 實論述的後實證邏輯。3、對於質化與量化研究方法均予以重視。4、執行面上 聚焦於中層執行機關與多元社會團體之間的連結關係，即所謂的Middle-Out 執