國家對菸草管制的變遷

第一項 菸草使用及管制的開端

菸草於十五世紀，經由發現新大陸傳至歐洲，最初用於醫療用途，被當成 萬靈藥使用，能用於治療多種皮膚病症、槍傷，甚至用於淋病、瘟疫等不治之

症皆以菸草之¹³。隨著葡萄牙人將菸草帶到印度、爪哇、日本和伊朗，一波波 擴散出去，1620年時，菸草已成為全球性作物。隨著三十年戰爭（1618至 1648）爆發，士兵、水手、商人、外交使節、學生、移民、傭工、難民等通力 合作，吸菸的習慣漸漸風行全世界，於十七世紀征服歐亞兩洲。當然，此時菸 草非以其療效見長，而是以煙斗、鼻菸壺吸食或直接嚼食之，成為娛樂性藥 物。菸草的使用，政府與教會當局起初皆強烈反對¹⁴，甚至有極權國家對菸草 使用者行使殘酷刑罰，吸菸者被指責敗壞道德、不衛生，引起火災，對木造建 築環境造成致命危險等，菸草的強烈提神作用仍戰勝所有法律障礙與排斥情 緒，蔚為風潮。¹⁵

有趣的是，精神刺激藥物（包括菸、烈酒）的非醫療使用，僅在十七世紀 前半葉受官員的強烈排斥與禁止，到十七世紀末，所有禁止政策幾乎皆被課稅 取代。歐洲各國政府紛紛對菸草制定制定高額進口稅，甚至將菸草收歸國營，

以增加國庫收入，應付日益沈重的行政與軍事開銷。以英國菸草法為例，除了 對進口菸草課稅外，尚規定所有於殖民地栽種之菸草必須先由英國本土或英國 殖民地的船隻及人員運到英格蘭或英國的其他殖民地，藉此確保其菸草關稅收 入，1660年代的馬里蘭州與維吉尼亞州菸草的關稅高達英國關稅收入總額的四 分之一，約佔英國政府總收入的百分之五。政府官員直到二十世紀，才對此種 藥物稅收、壟斷經營的商業圖利情形保持謹慎考慮的態度，只是課稅的輕重影 響慎大：課太輕會助長氾濫使用，1883年美國香菸減稅即為適例；重稅雖有嚇 阻作用，但課太重會面臨私釀與走私猖獗的後果，不論是1685年英國調高菸草 稅，或1989及1991年加拿大政府二度大幅提高香菸稅等事件，皆導致大規模的 香菸走私行動。¹⁶

近代早期西方政府權勢階級藉由集體決定和自我炫耀式的消費提倡使用，

13Wolfson, Mark, The Fight Against Big Tobacco, p19.

14Wolfson, Mark, The Fight Against Big Tobacco, p19. 英王詹姆士一世曾發佈傳單指摘吸食菸草 行為：一、（如同酗酒）極端不道德、欠缺責任感；二、對身體健康有負面影響；三、違背教 義；四、有損名譽；五、有害國家貿易之平衡（當時品質最佳的菸草係由西班牙殖民地進 口）。

15大衛柯特萊特著，薛 珣譯，＜上癮五百年＞，立緖文化，2002年，頁11-14。

16大衛柯特萊特著，薛 珣譯，＜上癮五百年＞，立緖文化，2002 年，頁 221-240。

進入十九世紀以後，卻漸漸擔心此種對權勢階級直接有利的藥物交易，在社會 環境因工業革命變得合理、精準、機械化、稠密的情況下，製造業生產的藥物 被濫用，造成嚴重損失，資本主義在直接獲利與間接損失上，產生本質的矛 盾，是以權勢階級較有意願執行管制與禁止。此種管制禁止大眾的藥物使用，

在二十世紀初的國內國際政策上已有重要影響力。根據上癮五百年的作者大衛 柯特萊特整理，以下五項因素在1800年以後的世界歷史中交錯影響，引起對藥 物濫用的管制壓力，造成重大政策大逆轉，最後終究形成現今的管制、限制局 面：一、使用者可能對自身與他人直接造成傷害；二、社會成本，如生產力減 少、醫療花費增加等的顧慮；三、自我放縱與多數宗教信仰教義違背；四、特 定藥物與某些偏離主流的（弱勢）團體密不可分，較易成為禁令的目標；五、

體認服用藥物對社會整體的未來有害，為集體前途考量。¹⁷

除了上列影響權勢階級的因素外，隨著醫學進步、生物統計學的成熟發 展，越來越多醫學報導證明吸菸與肺部疾病、癌症等致命原因有密切正相關

18，人民對香菸的看法也大逆轉，抽菸者由性感、成熟、時髦的象徵漸漸變成 過街老鼠，人民主動聚集組成各種反菸團體，要求政府介入香菸的買賣、廣 告，與菸商龐大的勢力對戰¹⁹。

17大衛柯特萊特著，薛 珣譯，＜上癮五百年＞，立緖文化，2002 年，頁 245。

18一九六四年公共衛生局發表的菸害白皮書(Surgeon General’s Report on Smoking and Health)，

明確的指出吸菸使吸菸者比非吸菸者更易罹患肺癌。此一醫學報告的提出，使得美國政府必須 正面回應「人民健康」與「菸商能提供之利益」之衝突，對吸菸的管制，也在此報告出爐後因 應而生。公共衛生局在往後的三十七年中，亦不斷的提出吸菸有害健康之醫學報告：一九八○

年發表婦女吸菸之問題、一九八一年發表菸的變化、一九八二年之癌症、一九八三年心血管疾 病、一九八四年慢性肺部疾病、一九八六年二手菸害、一九八八年尼古丁成癮性、一九九○年 戒斷、一九九四年青少年吸菸及一九九八年弱勢族群吸菸等研究。除了公共衛生局之研究報告 外，國家研究協會(National Research Council)環境保護局(Environmental Protection Agency)亦分 別於一九八六、一九九三年提出暴露於二手菸環境下有害健康之報告。(Mark Wolfson, The Fight Against Big Tobacco, New York : Aldine de Gruyter, 2001, p19-22.)

19例如明尼蘇達州的非吸菸者聯盟(Association of Nonsmokers-Minnesota)於一九七○、八○年代 初期的社會運動，即促使該州通過一九七五年之明尼蘇達州室內空氣清淨法(Minnesota Clean Indoor Air Act)、一九八五年之禁煙與健康綜合條例草案(Omnibus Bill on Nonsmoking and Health) 。亦有團體致力於教育人民「吸菸有害健康」之觀念，期以對抗菸商無所不入的推銷廣 告，或是有制度的幫助癮君子戒煙，國家肺結核協會(National Tuberculosis Association)（現為美 國肺部協會 American Lung Association)可為代表。一九八一年加州非吸菸者權利會(California for Nonsmokers’Rights (CNR))，則援引當時最新二手菸對人體不良影響之研究數據，推廣反二 手煙活動。一九八三年舊金山市通過工作場所限制吸菸之法規，可說是當時加州所有反煙社會 活動的大勝利，也大大鼓勵全國爭取不吸菸者權力運動的士氣。(Richard Kluger, Ashes to Ashes, p553-556.)

第二項 菸草管制之發展

雖然早在1898年田納西最高法院已指出香菸有害身體，不利於人體，不具 合法性²⁰，二十世紀初期亦有十四州通過禁菸令，未成年人吸菸之禁止也出現 在1920年堪薩斯最高法院²¹，可惜在30年代，多數禁菸令被州的新菸稅規定取 代，國家對於菸稅利益顯然有興趣得多。而吸菸人口經由機械捲菸業發展、廣 告大力傳播以及好萊塢電影業的煽風點火不斷成長，女性、未成年吸菸人口也 有長足的漲幅，吸菸代表成熟、冷靜、性感的形象，吸菸者擁有優越地位，不 須區分時地，可謂「權利」極大。加以菸草販賣的收益，不論是菸商或是政府 稅收皆佔極大百分比，多數人認為對於吸菸的限制不宜太過嚴苛，否則有害經 濟發展²²。

50年代中期相關醫學報導已證實吸菸將導致癌症、肺部病變，1954年初菸 商於250幾個城市，400多家報紙上刊登「對吸菸者的誠實聲明」（A Frank Statement to Cigarette Smokers）表示消費者的健康是其最為關切的對象，是以 菸商已投入大量經費研究吸菸對人體究竟有無傷害，此份聲明被譏諷為充滿謊 言的誠實聲明，也代表菸商強烈對抗吸菸有害醫學報導之立場。1964年公共衛 生局局長發表第一份「菸害白皮書」，指出吸菸導致肺癌，並開始推動菸害防 制工作，要求菸商於菸品及菸品廣告上標示香菸有害健康等字眼。非吸菸者的

20Austin v. Tennesee, 48 S.W. 305, 306.”In 1898, the Tennessee Supreme Court could confidently declare that cigarettes were not "legitimate" articles of commerce because tobacco was "wholly noxious and deleterious to health." According to the court, "[t]heir use is always harmful, never beneficial."”

21Kansas v. Nossaman, 193 P. 347, 348.“the Kansas Supreme Court could describe the "well-settled opinion that the use of cigarettes especially by persons of immature years was harmful, and the courts have recognized that they were deleterious in their effects."”

22雖然當時已有學者提出吸菸有害經濟的學說，然未即刻發生影響︰ 一九三八年西雅圖大學之 經濟學者威廉威斯(William L. Weis)提出吸菸影響工作效率、提高資方成本之理論：吸菸者將其 工作時間的 6%用於吸菸，與不吸菸者相比，其生病時間與就醫次數要多 50%；倘雇主只雇用 不吸菸者，其人事管理支出將減少20%，保險金將減少 30%，辦公室維修費用減少 50%，傷殘 支出減少70%，總計每人每年可節省 4600 美元。美國國會所屬之美國專利商標局(congressional Office of Technology Assessment) 於一九八五年提出之經濟報告亦不容忽視。該報告將與吸菸相 關疾病之治療護理費用定為每年 220 億美元，另以吸菸者因疾病誤工而被扣發的報酬形式計算 出 430 億美元之生產力損失，如此一來一往間，每年因吸菸所生之損失達 690 億美元，相當於 每包菸能造成2.17 美元之損失。(Richard Kluger, Ashes to Ashes, p553-554.)

健康保障則遲至70年代才發酵：1973年亞利桑納州通過法律，禁止人民於電 梯、圖書館、電影院、博物館、音樂廳以及巴士裡吸菸；1975年明尼蘇達州亦 通過法律，禁止人民於特定公共場所及工作場所吸菸；加州伯克利市的反菸團 體GASP說服該市於1977年通過禁令，禁止於特定公共場所吸菸，並要求餐廳區 別吸菸區與非吸菸區，非吸菸者的權利開始反撲，吸菸不再只是道德與自傷問 題，涉及第三人健康的保障。

1986年公共衛生局局長針對二手菸也會造成非吸菸者肺癌等疾病提出報 告，並指出吸菸自由應受限制，吸菸者應對非吸菸者不受其二手菸潛在危害負 責任²³。同一時期，僱傭人發現吸菸的受僱人會增加其經營成本，至1992年，

約有6000間美國公司禁止聘僱吸菸者。除了二手菸對非吸菸者健康有威脅外，

環境菸害²⁴亦被證實會導致非吸菸者生命、健康受損，於1993年被歸類為A類人 類致癌物質，與石綿、苯屬同一類，並有誘發嬰兒猝死症、增加心臟病發的風

環境菸害²⁴亦被證實會導致非吸菸者生命、健康受損，於1993年被歸類為A類人 類致癌物質，與石綿、苯屬同一類，並有誘發嬰兒猝死症、增加心臟病發的風